（一）首部

1.裁判书字号
一审裁定书：浙江省嵊州市人民法院（2008）嵊行初字第8号裁定书。
二审裁定书：浙江省绍兴市中级人民法院（2008）绍中行终字第39号裁定书。

2.案由：不服房屋行政登记。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：王某，男，1954年生，汉族，住嵊州市。
原告（上诉人）：陈某，女，1952年生，汉族，住同上。
委托代理人（一审）：周信能，浙江华越律师事务所律师，系上述二原告的共同委托代理人。
委托代理人（一、二审）：许长兴，浙江华越律师事务所律师，系上述二原告的共同委托代理人。
被告（被上诉人）：嵊州市房地产管理委员会，住所地：嵊州市城中路90号。
法定代表人：楼某，主任。
委托代理人（一、二审）：吴松良，浙江盛久律师事务所律师。

4.审级二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：浙江省嵊州市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：马红红；审判员：张兴宝、范志杨。
二审法院：浙江省绍兴市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：钱长龙；审判员：毕金刚；代理审判员：刘红波。

6.审结时间
一审审结时间：2008年7月30日。
二审审结时间：2008年10月22日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
嵊州市房地产管理委员会允许嵊州市三江房地产开发公司与原告王某、陈某关于XX路295-8即西11幢5单元310室的转让交易登记。

2.原告诉称
原告于2000年4月10日和嵊州市三江房地产开发公司签订了商品房买卖合同，并向其购买了位于XX路295-8即西11幢5单元310室住宅商品房。2007年9月底，原告得知该商品房没有住宅房土地使用权证，10月10日原告到被告处查阅该商品房档案资料和嵊州市国土资源局提供的该商品房的土地使用权资料，才知确实没有住宅用地土地使用权证，事后原告得知此前已有同幢住户买卖房屋因此而受阻。该块土地性质为商业用途，不能办理住宅用地土地使用权证。权属登记是一种具体行政行为，关系到权利人物权的归属和行使。房地产转让登记，登记部门必须审查转让方房地产权属证明及有否与房产相一致的土地使用权证书或相关证明材料。相关档案材料显示，出让方嵊州市三江房地产开发公司根本没有提交上述必需的材料，登记机关却办理了转移登记，被告的登记行为显然违法。因被告对应当审查的材料没有审查，故被告存在主观过错。原告基于对房地产行政主管登记部门登记行为的信任，缴纳了房地产交易税费，领取了房屋权属证书，原告对权属登记存在着重大瑕疵不知情。由于没有土地使用权证，使房屋所有权受损，侵害了原告应有的合法权益。由于被告允许开发商把没有土地使用权证的房产交易过户，从而使受让人即原告的房产不具有完整的所有权，转让不能过户，即使可过户也因为没有土地手续而不能按揭，实际上难以成交等等，使原告诸多合法权益受损。根据《城市房地产管理法》第六十条第三款规定的“房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房地产管理部门申请房产变更登记……建设部《城市房屋权属登记管理办法》第三条”等内容规定，嵊州市房管会是本案中适格的被告。为此，请求人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条、第六十条之规定，确认被告嵊州市房地产管理委员会允许开发商房地产转让登记违法（交易号2001-5024号），以维护原告的合法权益，并承担原告为维权提起行政诉讼产生的必要费用145.5元。

3.被告辩称
本交易登记是根据原告申请发生的，我方审核了原告提交的《嵊州市房地产交易、房屋所有权登记申请审批表》，该审批表是由原告方提供的，号码为2001-5024号；审核了原告提供的印花税票据，证明其交易行为已经税务部门核准，应允许转让；审核了原告提供的2000年4月10日商品房买卖合同，由出卖方嵊州市三江房地产开发公司与原告签订的，证明XX路295-8即西11幢5单元310室已由原告买受，其转让行为是自愿的，应允许交易登记，这是交易的基础事实；审核了由原告提供的嵊州市三江房地产开发公司开具的房屋销售发票一份，证明销售购买行为已事实上发生；审核了由原告提供的2XXXXXXXX6号契证，证明其买卖行为已缴纳国家税金，应允许其交易登记。以上都证明了其交易登记的合法性。法规依据为《城市房屋权属登记管理办法》第九条、第十条、第十七条，其登记性质属转移登记；该转移登记办理了受理登记申请，并进行了公告，在公告期间及迄今为止，均无第三人主张权利，故被告进行交易登记的程序是合法的；该登记属房屋买卖的转移登记，具有合法的合同协议等，同时，该交易登记不具有不予登记的情况，不属于该办法第二十三条规定的情况，所以应允许办理权属登记，请求驳回原告诉讼请求。

（三）一审事实和证据
浙江省嵊州市人民法院经公开审理查明：2000年4月10日，原告王某、陈某与原嵊州市三江房地产开发公司（现已注销）签订了一份商品房买卖合同，向其购买了一套位于XX路295-8即西11幢5单元310室商品房。2001年8月1日，嵊州市三江房地产开发公司开具了金额为111 820元的销售该商品房不动产专用发票，销售购买行为事实发生。2001年10月11日，王某向嵊州市财政局缴纳了1 677.3元契税。2001年10月15日王某、陈某向嵊州市房地产管理委员会申请房屋所有权转移登记，填写了交易号码为2001-5024的《嵊州市房地产交易、房屋所有权登记申请审批表》，嵊州市房地产管理委员会依职权进行审核后同意发证。2001年10月26日嵊州市人民政府颁发了嵊房权证城字第2XXXXXX8号房屋所有权证。2001年11月21日陈某领取了该房产证。现两原告对嵊州市房地产管理委员会审核同意的《嵊州市房地产交易、房屋所有权登记申请审批表》有异议，认为在没有相应的住宅用地土地使用权证的情况下允许开发商交易过户，损害了原告的合法权益，但对嵊州市政府颁发的2XXXXXX8号房屋所有权证并无异议。
上述事实有下列证据明：
（1）编号为GF-2000-0171嵊州市三江房地产开发公司与王某的商品房买卖合同（浙江省2000年修改版）一份；
（2）嵊州市三江房地产开发公司开具的浙江省嵊州市销售不动产专用发票一份；
（3）绍契绍字第2XXXXXXXX6号契证一份；
（4）交易号码为2001-5024号的嵊州市房地产交易、房屋所有权登记申请审批表一份；
（5）嵊房权证城字第2XXXXXX8号房屋所有权证；
（6）王某、陈某身份证复印件各一份。
法律法规依据为：《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条第三款，建设部《城市房屋权属登记管理办法》第三条、第十条。

（四）一审判案理由
浙江省嵊州市人民法院经审理认为：对公民权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原、被告对嵊州市人民政府颁发的嵊房权证城字第2XXXXXX8号房屋所有权证并无异议。现原告仅就房地产交易登记、发证整个具体行政行为的某个环节进行诉讼，不具有可诉性。

（五）一审定案结论
浙江省嵊州市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项及第四十四条第一款第（一）项，作出如下裁定：
驳回原告王某、陈某的起诉。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
本案中的房屋权属登记对公民的权利产生极大影响，一审裁定认为对公民权利义务不产生实际影响错误。本案符合行政诉讼受案条件，一审适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令继续审理。
（2）被上诉人辩称
原审裁定正确。

2.二审事实和证据
浙江省绍兴市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
浙江省绍兴市中级人民法院经审理认为：上诉人王某、陈某针对的是嵊州市房地产管理委员会《嵊州市房地产交易、房屋所有权登记申请审批表》的登记行为而提起的行政诉讼，该申请审批表是上诉人受让房产后向被上诉人提出交易申请，被上诉人对申请予以受理并进行内部审核、审批的程序性内部行为，就对外发生法律效力的房地产登记行为来说，该行为系行政机关内部的、不成熟的行政行为，故不属于行政诉讼法规定的可诉的具体行政行为。原审裁定驳回上诉人的起诉正确。上诉人认为原审裁定认定事实、适用法律错误的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。

4.二审定案结论
浙江省绍兴市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条，作出如下裁定：
驳回上诉，维持原裁定。

（七）解说
本案争议焦点主要有三个：
1.本案适格被告是嵊州市房地产管理委员会还是嵊州市人民政府
本案在立案阶段曾经因为原告不同意将被告变更为嵊州市人民政府而被裁定不予受理。后原告上诉至绍兴市中级人民法院，绍兴市中院认为上诉人王某、陈某起诉请求确认嵊州市房地产管理委员会房屋转让交易登记违法，符合法院行政诉讼受案条件，且上诉人的诉讼请求未涉及房屋权属证件，一审法院以上诉人拒不变更被告为由裁定不予受理欠妥，裁定由嵊州市人民法院立案受理。我国行政诉讼被告的范围包括行政主体和行政诉讼法有特别规定的主体，行政主体则包括行政机关和法律法规授权组织。《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第二、三款规定：“在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。房地产转让或变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记。”由此可见，嵊州市房地产管理委员会虽然是建设局下属的全民事业单位，但是根据《中华人民共和国城市房地产管理法》的授权，具有行政主体的资格，可以作为行政诉讼的被告，能够独立承担因转让交易登记行为引起的权利义务。本案原告对嵊州市人民政府颁发的房屋权属证书本身并没有异议，因此不需要将被告变更为嵊州市人民政府，嵊州市房地产管理委员会就是本案的适格被告。
2.本案中的房屋行政登记是成熟的具体行政行为还是不成熟的具体行政行为
行政行为的“成熟原则”是指：被指控的行政行为只有对行政相对人的权利义务产生了实际不利影响并适于人民法院审查时，时机才算成熟，行政相对人才能提起行政诉讼，人民法院才能进行审查。尽管我国《行政诉讼法》没有明确规定“成熟原则”，但最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定表达了“成熟原则”的意思，该项所规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”主要就是指尚处于形成过程之中，还没有最终触及行政相对人权利义务的行为。人民法院受理行政案件时遵循“成熟原则”也是十分有必要的，因为行政机关实施行政行为一般都要经历一个动态的发展过程，在作出最后决定之前，先有一些预备性的、中间性的决定，这些预备性、中间性决定往往被最后的决定所吸收，如果法院对行政机关预备性、中间性和程序性决定就予以审查并作出裁判，不仅会妨碍行政程序的正常发展，也会增加办案的难度，还不利于彻底解决纠纷。如果在行政行为实施过程中，相对人认为预备性的、中间性的决定违法，可在最后决定作出以后，和最后决定一起请求司法审查，并将预备性的、中间性的决定违法作为最后决定违法的理由来支持自己的诉讼请求。法院对实施完毕的行政行为进行审查后依法裁判，这样有利于彻底解决纠纷，切实保护行政相对人的合法权益，降低解决争议的成本。《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十九条规定：“国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。”建设部《城市房屋权属登记管理办法》第四条规定：“国家实行房屋所有权登记发证制度。申请人应当按照国家规定到房屋所在地的人民政府房地产行政主管部门（以下简称登记机关）申请房屋权属登记，领取房屋权属证书。”第十条对登记发证制度的程序进一步作出了具体规定：“房屋权属登记依以下程序进行：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）公告；（四）核准登记，颁发房屋权属证书。”由此可见，房地产行政主管部门对房地产转让所进行的登记发证行为是一个不可分割的完整的具体行政行为，而本案原告诉请的要求确认被告允许开发商嵊州市三江房地产开发公司商品房转让交易登记违法中的登记行为是房地产管理部门登记发证行为中的一个内部审批环节，而不是一个完整的具体行政行为，其不直接对当事人的权利发生影响。原告对最终领取的嵊房权证城字第2XXXXXX8号房屋权属证书所记载的权属内容并无异议。被告在履行交易号为2001-5024号的房屋转让登记之职责时，其审核、核准虽然存在瑕疵，但该瑕疵并未对原告的权利义务产生实际影响。
3.本案应当裁定驳回起诉还是判决驳回原告诉讼请求
驳回起诉是指人民法院依据程序法的规定，对已经立案受理的案件在审理过程中，发现原告的起诉不符合法律规定的起诉条件，因而对原告的起诉以裁定形式予以拒绝的司法行为，是人民法院对当事人程序上的请求权即起诉权的一种否定评价。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条规定：“人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的，应当在7日内立案；不符合起诉条件的，应当在7日内裁定不予受理。7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。”而判决驳回诉讼请求是人民法院依照实体法的规定，对审理的案件认为当事人的实体请求无正当理由或法律依据，以判决形式予以拒绝的司法行为，是人民法院对当事人实体请求权即胜诉权的一种否定评价。驳回起诉的案件，根据诉讼费用缴纳办法，不收取案件受理费。本案经庭审调查、辩论发现原告仅是对登记发证行为中的登记行为有异议，而对最终作出的颁发房屋权属证书行为并无异议，因此，属于最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定的情况：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”公民、法人或者其他组织对这类行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，应当从程序角度裁定驳回原告的起诉，不进行实体权利义务的评价。驳回起诉后并不影响原告对自身权利的救济，就本案来说，原告完全可以以作出颁发房屋权属证书行为的主要证据即房地产交易、房屋所有权登记申请审批表违法再行起诉房屋权属证书颁发行为的违法，从而维护自身实体权利。
（浙江省嵊州市人民法院　吴景岚）