(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:安徽省萧县人民法院(2007)萧行初字第45号判决书。
二审裁定书:安徽省宿州市中级人民法院(2008)宿中行终字第08号裁定书。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):徐某,男,汉族,萧县人,1933年生,退休干部,住萧县。
委托代理人:李某,萧县行政经济法律服务中心主任。
被告:安徽省萧县房地产管理局。组织机构代码48604615-5。
法定代表人:王某,该局局长。
委托代理人:纵某,萧县房地产管理局干部。
委托代理人:朱某,安徽烁光律师事务所律师。
第三人(上诉人):王某,男,汉族,安徽省萧县人,1951年生,住萧县。
委托代理人:方磊,萧县法律援助中心律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:安徽省萧县人民法院。
合议庭组成成员:审判长:杨雪玲;审判员:刘龙、李雪芹。
二审法院:安徽省宿州市中级人民法院。
合议庭组成成员:审判长:王向清;审判员:袁永、李超。
6.审结时间
一审审结时间:2007年11月12日。
二审审结时间:2008年12月15日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为
2002年9月28日,被告萧县房地产管理局作出萧房字(2002)12号决定,恢复第三人王某持有的萧房权证黄口字第0X-XXXX2号房屋所有权证的合法性、有效性。
(2)原告诉称
原告于2000年提起行政诉讼,萧县人民法院作出(2000)萧行初字第05号行政判决,撤销了第三人王某所持有的国有土地使用证。经原告申请,被告萧县房地产管理局作出了萧房字(2002)11号文件,注销了第三人王某所持有的房屋所有权证。但被告萧县房地产管理局随后又作出了涉案决定,撤销了萧房字(2002)11号文件。该决定缺乏事实根据及法律依据,特起诉请求予以撤销。
(3)被告辩称
原告徐某的起诉缺乏事实根据及法律依据,被告所作出的具体行政行为认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,应予维持。
(4)第三人述称
被告所作决定认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,应予维持。
2.一审事实和证据
安徽省萧县人民法院经公开审理查明:被告萧县房地产管理局于1996年元月为第三人王某颁发了萧房权证黄口字第0X-XXXX2号房屋所有权证。2002年8月8日,被告依据萧县人民法院(2000)萧行初字第05号行政判决,作出萧房字(2002)11号决定,注销了第三人王某持有的萧房权证黄口字第0X-XXXX2号房屋所有权证。2002年9月28日,被告萧县房地产管理局作出了萧房字(2002)12号决定,撤销了萧房字(2002)11号决定,恢复了第三人王某持有的萧房权证黄口字第0X-XXXX2号房屋所有权证。原告认为被告所作出的萧房字(2002)12号决定侵犯了其合法权益,提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
(1)第三人王某持有的国有土地使用证;
(2)房屋买卖协议;
(3)房屋所有权申请登记表;
(4)(2000)萧行初字第05号行政判决书;
(5)萧县房地产管理局萧房字(2002)11号决定;
(6)萧县房地产管理局萧房字(2002)12号决定;
(7)房屋所有权证存根;
(8)宿州市中级人民法院(2006)宿中民三终字第191号民事判决书。
3.一审判案理由
安徽省萧县人民法院经审理认为:被告萧县房地产管理局在清楚原告徐某与第三人王某存在房屋产权争议,且第三人所持有的土地使用证已经被(2000)萧行初字第05号行政判决依法予以撤销的情况下,仍作出萧房字(2002)12号决定,撤销了萧房字(2002)11号决定,恢复了第三人王某所持有的萧房权证黄口字第0X-XXXX2号房屋所有权证的合法性、有效性,所作出的具体行政行为认定事实不清,应当判决予以撤销。
4.一审定案结论
安徽省萧县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目,作出如下判决:
撤销被告萧县房地产管理局于2002年9月28日所作出的萧房字(2002)12号决定。
(三)二审诉辩主张
1.第三人诉称
(1)一审法院认定事实错误。一方面,依据宿州市中级人民法院(2006)宿中民三终字第191号民事判决,第三人与萧县黄口镇政府在1994年2月3日所签订的协议有效,且已实际履行,故萧县房地产管理局为第三人颁发的萧房权证黄口字第0X-XXXX2号房屋所有权证,事实清楚,程序合法,适用法律正确。因此,萧县房地产管理局萧房字(2002)11号文件错误,萧房字(2002)12号文件正确。另一方面,一审法院认定徐某和王某之间存在房产争议也是错误的,二人之间不存在实体上的权属争议。(2)原告徐某的起诉超过了诉讼时效。2003年12月2日萧县人民法院开庭时,第三人王某就举证了萧房字(2002)第9号文件,该文件和所诉的第12号文件内容完全一致,仅文号做了改动,徐某从2003年12月23日起,就明确知道这份文件的存在,到本案起诉时,已经远远超过了诉讼时效。请求撤销一审判决,驳回徐某的诉讼请求,维持萧房字(2002)12号文件。
2.被上诉人辩称
(1)第三人王某在上诉状中只谈到房屋买卖协议合法有效,与原告之间不存在房产争议,但没有提到行政机关具体行政行为的事实和法律依据,不符合行政诉讼只审查具体行政行为合法性的要求。(2)因为争议房屋引发的诉讼,王某及萧县房地产管理局作为当事人也多次参加诉讼,说明萧县房地产管理局知道王某与原告之间存在房屋产权争议,一审法院认定存在房屋产权争议是正确的。(3)萧县黄口镇政府将房屋转让给第三人王某时,没有办理房产证,房屋产权不发生转移的法律效力。被告将本应办理变更、转移登记的房产,办理了初始登记,且仅凭转让协议,而没有萧县黄口镇政府的房产证,违反了《城市房屋权属登记管理办法》等法律法规的办证程序规定。(4)房屋登记应遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权主体一致的原则。第三人的土地证已被萧县人民法院判决撤销,被告单独恢复房产证的效力,人为地造成房屋所有权和土地使用权分离,违反了法律规定。请求驳回上诉,维持原判。
3.原审被告萧县房地产管理局述称
第三人王某申请办理房产证时,已经取得土地使用证,且与萧县黄口镇政府有房屋买卖协议,符合办证条件。虽然后来土地证被判决撤销,但土地使用权处于待定状态,原告徐某也不能证明其具有土地使用权。同意第三人的上诉理由。一审判决错误,请求撤销原判,维持被告的萧房字(2002)12号文件。
(四)二审事实和证据
安徽省宿州市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的证据,并查明:原判决查明的基本事实清楚,本院予以确认。另查明,1991年萧县黄口镇工业品市场进行设计建造,需占用徐某楼房南两间屋的土地,面积为东西长18.4米,南北宽6.6米,面积121.44平方米,经萧县黄口镇党委政府研究,并于1991年2月18日达成口头建房协议,其内容为:萧县黄口镇城建开发黄口工业品市场西大门占用徐某两间地皮,经与徐某协商同意,市场大门建好后,徐某地皮上的两间楼房按建楼成本价卖给徐某。1992年萧县黄口工业品市场建成后,萧县黄口镇政府没有按上述协议兑现,却于1994年2月3日将在徐某地皮上建造的楼房以35万元的价格转让给了王某(包括土地使用权和房屋所有权)。此后王某办理了国有土地使用权证和房屋所有权证。
2002年5月22日,萧县人民法院作出了(2000)萧行初字第05号行政判决,撤销了王某和其儿子王平远争议房屋占有土地的萧国用(94)字第195号和萧国用(94)字第196号国有土地使用权证。2006年12月13日,本院作出了(2006)宿中民三终字第191号民事判决,判决认为,萧县黄口镇政府在1991年间建造黄口镇工业品市场时,占用了徐某121.44平方米的土地,事实清楚。萧县黄口镇政府口头许诺在楼房建好后按成本价卖给徐某,应视为双方已经达成了口头协议。该协议是双方当事人真实的意思表示,且不违反法律规定,应为合法有效。1992年黄口工业品市场建成后,徐某并没有向萧县黄口镇政府要求履行该协议。1994年2月3日,萧县黄口镇政府城建办与王某签订了一份房地产转让协议书。该协议后经萧县黄口镇政府同意,并已实际履行。王某也已办理了房屋所有权证。因此,该协议也没有违反法律规定,亦应为合法有效。徐某可以根据其与萧县黄口镇政府的协议,另行向萧县黄口镇政府主张权利。
(五)二审判案理由
安徽省宿州市中级人民法院经审理认为:第三人王某与萧县黄口镇政府之间的房屋买卖关系,已经被本院(2006)宿中民三终字第191号民事判决确认为合法有效,第三人王某是诉争房屋的所有权人。之前萧县黄口镇政府虽然与徐某约定将房屋卖给徐某,但因萧县黄口镇政府违约没有兑现,徐某可以另行向萧县黄口镇政府主张权利。第三人王某与原告徐某之间不是合同的相对方,不存在房屋产权争议。被告萧县房地产管理局作出的萧房字(2002)12号文件没有侵犯原告徐某的合法权益,原告徐某与被告的具体行政行为之间没有法律上的利害关系,不具有原告的诉讼主体资格,应当裁定驳回其起诉。一审法院判决不当,应予纠正。
(六)二审定案结论
安徽省宿州市中级人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第(一)项,作出如下裁定:
1.撤销萧县人民法院(2007)萧行初字第45号行政判决;
2.驳回原告徐某的起诉。
(七)解说
本案涉及行政民事交叉案件的审理及行政诉讼原告主体资格问题。
1.行政民事案件交叉时的审理问题
第三人王某购买萧县黄口镇政府的房屋,签订了买卖协议,支付了价款,并办理了房屋登记手续。徐某认为王某与萧县黄口镇之间的房屋买卖协议无效,并向人民法院提起民事诉讼,经二审终审,法院认定王某与萧县黄口镇政府的房屋买卖协议有效,王某是诉争房屋的所有权人。原告徐某对诉争房屋的登记行为又提起行政诉讼。本案涉及行政和民事案件交叉时的审理问题。审理行政与民事交叉案件时,应坚持“基础优先审理”原则。所谓“基础优先审理”原则,就是指当民事和行政案件出现交叉的情况时,应当从行政诉讼与民事诉讼的相互关系出发,根据行政诉讼与民事诉讼的先后关系作出正确选择。民事和行政谁是基础谁优先审理。当民事是行政的基础时,优先审理民事案件;当行政是民事的基础时,优先审理行政案件。法院应当认真分析行政案件与民事案件之间的关系。如果被诉的行政行为是以民事案件的审理结果为前提,则行政案件应当中止审理,民事案件审理终结后,再行审理,如果民事案件的审理以行政案件的审理结果为前提,则行政案件应当继续审理。在行政案件与民事案件交叉存在时,不能简单地照搬先行政后民事的审判原则而先审判行政案件后审判民事案件。应当根据行民案件的相互关联和影响来决定。本案中,诉争房屋的归属问题已经由人民法院发生法律效力的判决书予以确认,该房屋的所有权人为王某。人民法院生效的判决书是具有法律效力的司法文书,具有拘束力。徐某如果对生效的民事判决提出异议,可以申请再审,但本案生效的民事判决应当作为行政案件审理的依据。
2.行政诉讼原告主体资格的确定问题
本案在审理过程中,对原告徐某是否具有行政诉讼原告主体资格问题有两种不同意见。一种意见认为,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定,与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以提起行政诉讼。本案中,萧县黄口镇政府原来也口头同意将诉争房屋卖给徐某,但萧县黄口镇政府没有履行口头协议。因此,徐某与被诉具体行政行为之间存在一定的间接利害关系,具有原告主体资格,本案应从实体上进行审查。
另一种意见认为,王某通过签订买卖合同,并办理房屋登记取得了房屋的所有权,诉争房屋的所有权已经被生效的民事判决确认属第三人王某所有。徐某虽然与萧县黄口镇政府签订了口头房屋买卖协议,但房屋没有交付,徐某也没有办理房屋产权登记,因此徐某与王某不是房屋买卖合同的相对方,二人之间不存在房屋产权之争。所以,被告为王某办理房屋产权登记的行为没有侵犯徐某的合法权益,徐某与被诉具体行政行为之间不具有法律上的利害关系,无原告主体资格。应裁定驳回徐某的起诉。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定,目前我国行政诉讼原告主体资格地取得必须同时具备下列条件:(1)必须存在可诉的具体行政行为。如果某一具体行政行为不在行政诉讼受案范围之内,即其具有不可诉性,任何人都没有原告资格。(2)原告必须是认为其合法权益受到侵害的人。我国《行政诉讼法》提供列举式和排除式,对属于公民可诉的合法权益范围做了界定。(3)被诉的具体行政行为与起诉人合法权益受到侵害之间存在法律上的利害关系。所以起诉人必须与被诉的具体行政行为具有法律上的利害关系,才具有原告主体资格。起诉人是否具有原告主体资格,可以综合以下几个方面来分析:必须是被诉具体行政行为侵犯了起诉人的合法权益,并且发生了损害结果,起诉人的合法权益受侵害必须是在行政行为形成之后发生的,起诉人的合法权益受侵害与被诉具体行政行为具有直接的因果关系,即作为结果的合法权益受侵害是作为原因的行政行为所直接引起的,这种因果关系在法律上已被确定。本案中,徐某的合法权益是否受到了侵害、与被诉具体行政行为是否存在法律上的利害关系呢?如果徐某的合法权益受到侵害与被诉具体行政行为之间存在因果关系,那么就是适格原告,法院就应当进入实体审理。反之,法院就应当驳回原告的起诉。
本案中原告徐某与萧县黄口镇政府签订口头房屋买卖协议后,没有实际交付房屋,取得的是合同债权。第三人王某与萧县黄口镇政府之间不但签订了房屋买卖协议,支付了购房款,还实际交付了房屋,并办理了房屋所有权登记,取得的是物权。第三人王某向萧县黄口镇政府支付了全部购房款,该购房款数额符合买卖合同签订时同地段同面积房屋的正常交易价格,不存在明显不合理低价的情形。原告徐某在没有任何证据可以认定或推定王某在本案中存在与萧县黄口镇政府串通的恶意,且王某已办理了房屋登记,根据《物权法》一百零六条关于善意取得制度的规定,应将王某定性为善意第三人。善意取得按物权取得方式来区分,属于原始取得。原始取得是指非基于他人既存权利而取得物权,一般是基于事实行为或法律直接规定,原始取得一旦完成,取得前标的物上的一切权利负担都归消灭,受让人因此取得完整、清洁的权利。因此,善意第三人王某通过购买取得房屋,办理了房屋登记,取得的是物权,系本案讼争房屋的所有权人。此事实也已被生效的裁判所确认。
那么,被告的房屋登记行为是否侵犯原告徐某的合法权益呢?这里涉及债权优先还是物权优先的问题。本案存在一房二卖问题。第一个买受人因买卖合同在先,获得的权利优先得到保护,法律会要求买卖双方继续履行第一个买卖合同,而第二个买受人只有通过债法中关于违约责任的条款追究一房二卖人的合同责任,从而维护自己的合法权益。但是上述情况有一个前提条件,就是两个买卖合同均没有进行产权转移登记,不涉及物权的问题,仅涉及债权的问题。一旦两个合同中有任何一个已经进行了转移登记,一个买受人已登记为所有权人,那么在这种情况下,根据民法中的物权优先原则,已取得房屋产权证的买受人优先得到保护,无论其签订的买卖合同是否在先。本案中,对于萧县黄口镇政府一房二卖行为,徐某不能以口头买卖合同签订在先为由请求撤销善意第三人王某的房产证,法院只能保护善意第三人的物权而不能保护签订在先的口头合同之债权。本案中徐某不是诉争房屋的所有权人,其合法权益受损是由于萧县黄口镇政府违约造成的,应当起诉萧县黄口镇政府承担违约责任。王某与徐某不是房屋买卖合同的相对人,被告萧县房地产管理局作出的房屋登记的具体行政行为,没有侵犯徐某的合法权益,被告的具体行政行为与徐某之间不存在法律上的利害关系。因此,徐某原告主体不适格,法院应当驳回徐某的起诉。
(安徽省宿州市中级人民法院 李超)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2009年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第180 - 186 页