（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：重庆市南川区人民法院（2008）南川法行初字第1号判决书。
二审判决书：重庆市第三中级人民法院（2008）渝三中法行终字第31号判决书。

2.案由：不服土地其他行政行为。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：重庆市涪陵区东马房地产有限公司（以下简称东马公司），住所地：重庆市涪陵区黎明路5号。
法定代表人：刘某，男，重庆市涪陵区东马房地产有限公司总经理。
被告（上诉人）：重庆市涪陵区人民政府（以下简称涪陵区政府），住所地：重庆市涪陵区兴华中路66号。
法定代表人：汤某，男，重庆市涪陵区人民政府区长。
委托代理人：谭某，男，重庆市涪陵区人民政府法制办公室复议应诉科副科长。

4.审级二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：重庆市南川区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄琼；审判员：鲁朝伦、谭晓琪。
二审法院：重庆市第三中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：杨煜；审判员：杨远、邵瑞一。

6.审结时间
一审审结时间：2008年3月20日。
二审审结时间：2008年6月16日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
涪陵区政府于2003年9月25日召集涪陵区建委、国土资源局、林业局、水投集团、公安消防处、欣源房地产公司负责人专题研究了林业大道建设有关问题，于同月29日形成涪陵区政府办公室第162号《议事纪要》，统一了林业大道的建设方式和建设要求。2004年3月，涪陵区城镇发展有限公司（以下简称城镇发展公司）在位于涪陵区荔枝办事处望涪居委的土地（四环路）上，涪国用（2004）第03519号国有土地使用证确定的宗地范围内开工修建林业大道，同年7月竣工验收后交付使用。

2.原告诉称
涪陵区政府在未履行任何法定程序收回属于东马公司的国有土地使用权前，于2003年10月25日形成涪陵区人民政府2003年第162号《议事纪要》，将东马公司拥有合法土地使用权的宗地交由城镇发展公司修建林业大道。城镇发展公司于2004年3月在该宗地上修建林业大道，同年7月竣工。在林业大道的修建、竣工和办理相关行政审批手续的过程中，东马公司未得到涪陵区政府及其下属职能部门的任何通知或决定，告知它其合法享有的土地使用权被收回。东马公司得知该地块被占用后，随即向相关部门提起异议，并要求涪陵区政府依法予以补偿，涪陵区政府久拖不决。涪陵区政府至今未依照法定程序收回东马公司合法享有的国有土地使用权的行政行为严重违法，对东马公司的财产所有权造成了严重损害。请求确认涪陵区政府收回东马公司土地使用权的行政行为违法。

3.被告辩称
涪陵区政府是基于公共利益的需要，召集相关部门专题研究后形成了涪陵区政府办公室2003年第162号《议事纪要》，决定收回东马公司的土地使用权用于修建林业大道。涪陵区政府指派城镇发展公司与东马公司就收回土地使用权的补偿问题进行协商无果。2004年4月29日，城镇发展公司向东马公司送达了《关于尽快提交林业大道公共人行梯道土地征地有关手续的函》，此后不久，东马公司向城镇发展公司提交了土地证等手续。涪陵区政府收回东马公司土地的行为符合《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十八条第一款第（一）项、第二款，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条等法律法规的规定，其行政程序正当、合理、合法。东马公司没有指出涪陵区政府收回土地使用权的行为在程序上究竟违反了何种法律的具体法律条文，其诉称该收回行为程序违法的理由不能成立。涪陵区政府关于修建林业大道的《议事纪要》在2003年9月作出，林业大道是在2004年动工修建完成，东马公司此时就应该知道涪陵区政府作出收回其土地使用权的具体行政行为，因此东马公司的起诉超过了两年的诉讼时效，请求驳回东马公司的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
重庆市南川区人民法院经公开审理查明：2002年11月28日，涪陵区翔泰房地产有限责任公司取得了涪陵区荔枝办事处望涪居委（四环路）土地一宗，土地使用证号为涪国用（2002）字第013091号，土地使用权类型为出让，用途为综合用地，图号为86.75—40.10，使用权面积为3 235.99平方米，终止日期为2052年11月28日。2004年3月19日，涪陵区翔泰房地产有限责任公司改制更名为重庆市涪陵区东马房地产有限公司。2004年4月23日，涪陵区政府将涪国用（2002）第013091号国有土地使用证确定的宗地重新颁发涪国用（2004）第03519号国有土地使用证给东马公司。
2003年9月25日，涪陵区政府召集涪陵区建委、国土资源局、林业局、水投集团、公安消防处、欣源房地产公司负责人，专题研究了林业大道建设的有关问题，并于同月29日形成了涪陵区政府办公室第162号《议事纪要》，统一了林业大道的建设方式与建设要求，要求必须严格按照基本建设程序在12月31日前建成。涪陵区建委于2003年10月27日提出方案，设计出林业大道环境规划图，交由城镇发展公司在位于涪陵区荔枝办事处望涪居委（四环路）处涪国用（2004）第03519号国有土地使用证载明的宗地范围内修建人行梯道——林业大道。城镇发展公司于2004年3月在该宗地上动工修建林业大道，同年7月竣工验收后交付使用。2004年5、6月，东马公司得知林业大道开工修建，就与城镇发展公司协商土地补偿的事宜，未能达成一致意见。东马公司就林业大道修建占用其地块未予补偿的事宜进行信访。2007年5月28日，重庆市涪陵区信访办公室作出《关于转请调查处理刘某1信访事项的函》，就重庆市人民政府信访办公室于2007年5月10日以《关于交办刘某1来信的函》责成涪陵区政府调查处理的事宜，随函转请涪陵区国土资源局根据材料反映的问题进行调查处理，并于同年6月20日前将调查处理情况报涪陵区信访办，同时通知信访人刘某1。2007年8月18日，涪陵区国土资源局作出《重庆市涪陵区国土资源局关于刘某1信访事项的处理意见》，同年9月26日，涪陵区建设委员会作出《重庆市涪陵区建设委员会关于涪陵东马房地产公司刘某1信访事项处理意见的请示》，分别对补偿标准和补偿实施问题提出处理建议。2007年10月11日，城镇发展公司与东马公司签订了一份土地补偿协议，双方达成如下协议：（1）城镇发展公司应尽快落实解决占用东马公司出让土地的补偿问题；（2）城镇发展公司先预支土地补偿金20万元给东马公司，此款在以后的土地补偿总金额中扣除。2007年12月17日，东马公司提起行政诉讼，请求确认涪陵区政府收回东马公司土地使用权程序违法。
上述事实有下列证据证明：
涪陵区政府提交的下列证据：
1.重庆市涪陵区城市总体规划（1999年—2020年）道路交通规划图。
2.林业大道建设详规图。
3.重庆市涪陵区人民政府办公室第162号议事纪要。
4.土地补偿协议。
5.企业法人营业执照。
证据1、2证明林业大道的修建符合城市总体规划；证据3证明涪陵区政府召集相关部门研究后作出了修建林业大道的决定；证据4证明涪陵区城镇发展有限责任公司就其承建林业大道占用了涪国用（2004）第03519号国有土地使用证载明宗地与东马公司就土地补偿事宜协商达成的协议内容；证据5证明原告的企业法人资格。
东马公司提交的下列证据：
1.企业法人营业执照。
2.企业（字号）名称核准通知书。
3.重庆市涪陵区人民政府涪府函［1998］87号关于涪陵区翔泰房地产开发实业公司征用土地的批复。
4.涪国用（2004）第03519号国有土地使用证（附宗地图）。
5.2003年9月29日重庆市涪陵区人民政府办公室第162号议事纪要。
6.重庆市涪陵区建设委员会渝涪建委函［2003］108号关于林业大道车行段规划方案审理意见的函。
7.涪陵区城镇发展有限责任公司涪城发司发［2004］61号关于涪陵区林业大道人行梯道工程项目立项的请示。
8.重庆市涪陵区发展计划委员会涪计委发［2004］284号关于林业大道人行梯道工程立项的批复。
9.涪陵区城镇发展有限责任公司涪城发司发［2004］74号关于请求审批涪陵区林业大道梯道工程初步设计的请示。
10.重规选涪用地字［2005］57号关于涪陵区城镇发展有限责任公司林业大道人行梯道工程的选址意见通知书。
11.重规设涪用地字［2005］59号重庆市建设工程设计要求通知书。
12.重庆市第三中级人民法院（2004）渝三中民终字第571号民事判决书。
13.重庆市涪陵区政府信访办公室涪府信办函［2007］17号关于转请调查处理刘某1信访事项的函。
14.重庆市涪陵区国土资源局涪国土发［2007］205号关于刘某1信访事项的处理意见。
15.重庆市涪陵区建设委员会关于涪陵东马房地产公司刘某1信访事项处理问题的请示。
16.重庆市涪陵区人民政府涪府函［2001］124号关于收回涪陵翔泰房地产开发实业公司土地使用权的通知。
17.涪国用（2002）字第013091号国有土地使用证。
18.［1997］国土（法）字第153号国家土地管理局印发《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》的通知。
证据1、2证明东马公司的企业法人资格及其经依法核准由重庆市涪陵区翔泰房地产有限公司更名为重庆市涪陵区东马房地产有限公司；证据4、12、17证明东马公司为涪国用（2004）第03519号国有土地使用证载明宗地的土地使用权人，及该宗地土地使用权的来源；证据5—11证明涪陵区政府以重庆市涪陵区人民政府办公室第162号《议事纪要》决定修建林业大道及修建林业大道履行的相关行政审批程序；证据13—15证明东马公司的法定代表人刘某1对涪陵区政府没有履行法定手续就决定占用其土地修建林业大道，未予以补偿的事宜进行信访，涪陵区政府针对此信访事件进行的处理，及涪陵区国土资源局、涪陵区建委对该宗地的补偿问题提出的处理意见；证据16证明涪陵区政府曾经作出的另一个收回国有土地使用权的行政行为，是以书面形式作出的；依据18证明政府因公共利益依照法律程序提前收回出让的国有土地使用权，属行政处理决定。

（四）一审判案理由
重庆市南川区人民法院经审理认为：东马公司以出让方式取得了位于重庆市涪陵区荔枝办事处望涪居委（四环路）3 235.99平方米土地的土地使用权。涪陵区政府作为该宗地的原批准用地机关，为了公共利益的需要使用土地，可以收回该宗地的国有土地使用权。政府的议事纪要只证明修建林业大道经过了研究，并不能证明涪陵区政府收回东马公司土地使用权履行了法定的审批程序。涪陵区政府未能提供证据证明其收回该宗地的国有土地使用权履行了《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定程序。其提出收回东马公司土地使用权程序合法的理由不能成立，不予支持。涪陵区政府无证据证明涪陵区政府在作出收回东马公司土地使用权的决定后已告知东马公司，亦无证据证明东马公司已知道或应当知道涪陵区政府作出收回该宗地国有土地使用权的具体行政行为的内容的时间，涪陵区政府提出东马公司的起诉超过诉讼时效的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定本案被诉行政行为依法应予以撤销，但该宗地已被修建林业大道而实际占用，且涪陵区政府并未就该宗地的收回作出具体的行政处理决定，不具有可撤销的内容。

（五）一审定案结论
重庆市南川区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项，作出如下判决：
确认被告重庆市涪陵区人民政府收回涪国用（2004）第03519号国有土地使用证载明的原告重庆市涪陵区东马房地产有限公司位于重庆市涪陵区荔枝办事处望涪居委（四环路）的国有土地使用权的具体行政行为违法。
本案受理费用50元，由被告重庆市涪陵区人民政府负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审被告）诉称
1）一审判决关于行政诉讼时效的理由不符合法律规定。东马公司在2004年5月就已经知道区政府收回其土地使用权的具体行政行为，但直到2007年12月17日才就该行为向法院提起诉讼，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十一条第一款的规定，其起诉已超过了法定的行政诉讼时效。2）一审判决认定上诉人收回土地程序违法的理由不成立。区政府出于公益目的作出收回土地的决定，具体的办事环节应由相关的职能部门实施。政府的行为表现上看尽管有一定的程序瑕疵，但实质上该行为并不违反《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项等相关法律的规定，程序上不违法。请求二审法院依法撤销原判，驳回东马公司的起诉。
（2）被上诉人（原审原告）辩称
2003年9月，涪陵区政府作出第162号议事纪要，其内容未通知我公司，其起诉期限应从作出具体行政行为之日起计算，超过20年的，法院不予受理。我公司的起诉未超过起诉期限，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。

2.二审事实和证据
重庆市第三中级人民法院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。

3.二审判案理由
重庆市第三中级人民法院经审理认为：上诉人涪陵区政府于2003年9月29日作出的议事纪要关于林业大道建设有关问题形成的决定，已由城镇发展公司实施完结。该议事纪要决定修建林业大道的行为，已直接对东马公司取得的涪国用（2004）第03519号国有土地使用证载明的土地使用权产生了事实上的收回，并用于修建林业大道的法律后果，具有可诉性。该具体行政行为的作出和实施涉及不动产，涪陵区政府未作出书面的行政处理决定并向东马公司送达，东马公司只知道其土地使用权被侵害，不知道具体行政行为的具体内容。根据《若干解释》第四十二条的规定，应以2003年9月29日作为计算东马公司起诉期限的起算点，起诉期限可至20年。东马公司的起诉未超过法定的起诉期限，涪陵区政府请求驳回一审东马公司起诉的理由不予支持。东马公司获得该宗地的国有土地使用权，系有偿出让取得，终止日期为2052年11月28日。涪陵区政府决定使用该宗地修建林业大道，应当由土地行政主管部门按照《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定的程序完成有关行政审批后，作出收回国有土地使用权的行政处理决定。涪陵区政府第162号议事纪要作出在该宗地上修建林业大道的行政决定已实施完毕，该行政行为对东马公司合法取得的土地使用权，实际产生了用益特权消灭的法律后果，但涪陵区政府实际收回东马公司土地使用权的行政行为，在对外实施行政行为的主体和程序上均不符合《土地管理法》第五十八条第一款的规定。一审判决确认该行政行为违法，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人上诉的理由不成立。

4.二审定案结论
重庆市第三中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费人民币50元，由上诉人涪陵区政府负担。

（七）解说
本案审理的焦点之一是东马公司的起诉是否超过法定起诉期限，核心是对最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）有关起诉期限法律条文的理解与选择适用，即如何界定行政相对人是否知道或应当知道具体行政行为的内容，从而选择适用不同的起诉期限。
《若干解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”
本案被告涪陵区政府认为，本案原告东马公司在2004年5月就知道林业大道的修建，此时就应该知道涪陵区政府作出了收回该宗地国有土地使用权的具体行政行为，却直到2007年12月17日才起诉，其起诉已超过《若干解释》第四十一条第一款规定的起诉期限，对东马公司的起诉应予以驳回。
法院经审理认为，涪陵区政府直接以议事纪要的形式决定在涪国用（2004）第03519号国有土地使用证载明东马公司为合法国有土地使用权人的宗地范围内修建林业大道。林业大道的修建、竣工、投入使用，直接产生了该宗地被占用的事实发生，并因此而使东马公司在该宗地上的国有土地使用权在事实上被收回，无法行使的法律后果。东马公司得知该宗地被占用后，只有林业大道的承建人城镇开发公司就占用该宗地的补偿问题与东马公司进行过协商。涪陵区政府及其土地行政主管部门并没有依照《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项规定，由有关人民政府土地行政管理部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，再作出收回该宗地国有土地使用权的行政处理决定并送达东马公司，也未以其他形式告知东马公司该宗地的国有土地使用权已被收回。东马公司只知其国有土地使用权被侵害，并不知道涪陵区政府已作出收回该宗地国有土地使用权的决定内容。因此法院认为，涪陵区政府认为东马公司在得知林业大道修建的时候就应当知道涪陵区政府已作出收回其国有土地使用权这一具体行政行为的内容的理由不能成立。《若干解释》第四十一条适用于行政相对人知道具体行政行为内容，只是不知道诉权和起诉期限的情形。根据本案的案情，本案原告东马公司属不知道其具体行政行为的内容，且本案涉及不动产，其起诉期限应当适用《若干解释》第四十二条之规定，从涪陵区政府作出第162号议事纪要形成的决定和事实上在东马公司通过出让方式取得的国有土地使用权的宗地上建设林业大道的行为时间，即2003年9月29日作为计算东马公司起诉期限的起算点，起诉期限可至20年。因此，法院最后作出东马公司的起诉没有超过法定起诉期限的认定。
（重庆市南川区人民法院　谭晓琪）