(一)首部
1.判决书字号:
一审判决书:陕西省旬邑县人民法院(2007)旬行初字第00008号判决书。
二审判决书:陕西省咸阳市中级人民法院(2008)咸行终字第00001号判决书。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):李某,男,1957年生,汉族,高中文化,旬邑县人,住X村,村民。
委托代理人(一审、二审):鲁亚军,陕西秦邑律师事务所律师。
被告:旬邑县清塬乡人民政府。
法定代表人:燕某,该乡乡长。
委托代理人:张某,旬邑县清塬乡人民政府干部。
委托代理人:焦某,陕西秦邑律师事务所律师。
第三人(上诉人):李某1,男,1976年生,汉族,旬邑县人,住X村,村民。
委托代理人(一审、二审):李某2,男,1974年生,汉族,旬邑县人,住X村,村民,系第三人之兄。
委托代理人(二审):师焕朝,陕西咸益律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:陕西省旬邑县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:郭江;代理审判员:樊国强、赵周锋。
二审法院:陕西省咸阳市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:黄智慧;审判员:周昌柱;代理审判员:王峰光。
6.审结时间
一审审结时间:2007年11月22日。
二审审结时间:2008年1月30日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
旬邑县清塬乡人民政府依据旬邑县土地局旬土发(2003)61号文件《关于2003年村民灾情宅基地的批复》和旬邑县清塬乡人民政府清政发(2003)90号《清塬乡人民政府关于2003年村民灾情宅基地的批复》(转发旬土发(2003)61号文件)文件精神,于2007年5月7日作出清政发(2007)25号《清塬乡人民政府关于对南壕村村民李某夫妇反映宅基地有关问题的处理意见》;另旬邑县清塬乡人民政府依据《旬邑县国土资源局关于滑坡地段农户搬迁使用宅基地的批复》文件精神,于2006年7月26日作出0001597号旬邑县村民建宅用地划拨单。
2.原告诉称
2003年,原告和其父灾情宅基地申请获准。由于该村按照乡政府要求进行新村规划,研究所有新批宅基地需要耕地在规划区自行兑承包地。此后,原告按照村乡组织研究方案在规划区内自行兑换承包地,所兑换承包地成为其宅基地。2006年年初,乡村两级组织变更规划,将原告宅基地调整到规划区内第三街道外,原告将该地块内土方清理,运建材筹备建房。2006年7月,被告在原告不知情的情况下,作出0001597号旬邑县村民建宅用地划拨单,将该处宅基地划拨给李某1使用,原告要求处理时,被告作出清政发(2007)25号决定,将争议土地使用权确认给李某1。故请求撤销清政发(2007)25号处理决定和0001597号划拨单,确认原告对该土地的使用权。
3.被告辩称
被告作出的(2007)25号处理决定和0001597号划拨单,没有侵犯原告的合法权益,且均已超过起诉期限,原告无权起诉。原告陈述与事实不符,乡村两级并未允许违法自行兑换宅基地,也未实施变更规划行为,原告无权要求取得两院宅基地。原告要求确认土地使用权指向不明,亦无诉权。故应依法驳回原告的全部诉讼请求。
4.第三人述称
其已经县国土地资源局批准,清塬乡人民政府划拨,取得诉争地块的使用权。而原告以已兑换该地块为由从而强占盖房是侵权行为,乡政府已作出清政发(2007)68号文件处理:责令李某2007年8月25日前将建材等搬离第三人的宅基地。被告依据法定权限和法定程序给第三人划拨宅基地,应受法律保护。原告请求撤销,无事实根据和法律依据,故应驳回原告的诉讼请求。
(三)一审事实和证据
陕西省旬邑县人民法院经公开审理查明:原告及其父依据旬土发(2003)61号《关于2003年村民灾情宅基地的批复》和清政发(2003)90号《清塬乡人民政府关于2003年村民灾情宅基地的批复》各应取得一院宅基地。第三人依据旬国土资发(2006)52号《旬邑县国土资源局关于滑坡地段农户搬迁使用宅基地的批复》应取得一院宅基地。此后,原告按照村上要求,自行用耕地兑换规划区内的承包地,原告及其父各兑换得到一院宅基地。后清塬乡南壕村对新村规划进行调整,将原告和其父兑换的宅基地规划至另一地块。原告在该地块内清运土方,拉运建材。2006年,被告将原告调整后的宅基地以0001597号宅基地划拨单划拨给第三人。原告后多次找被告要求解决,被告作出清政发(2007)25号处理意见:按照“一户一宅”的原则,先给原告李某在其兑换地块划拨一院宅基地,待后再给原告在另外地块划拨另一院宅基地。此后,被告作出0009787号宅基地划拨单,给原告之父李某3划拨一院宅基地。被告作出清政发(2007)68号文件,将该宅基地使用权确认给第三人,认为原告侵权,责令其不得干扰。
上述事实有下列证据证明:
1.清政发(2003)90号文件,证明原告和其父申请宅基地已批准。
2.旬国土资发(2006)52号文件,证明第三人申请宅基地已批准。
3.0009787号宅基地划拨单,证明被告已给原告之父李某3划拨宅基地。
4.0001597号宅基地划拨单,证明被告将诉争地块划拨给第三人。
5.李某4、李某5证言,证明原告先后与自己兑换承包地取得宅基地。
6.李某6、李某7、卢某、卢某1、李某8、李某9、李某10证言,证明原告兑换后取得宅基地,拉建材、土方,准备建房的事实。
7.清政发(2007)25号文件,证明乡政府对李某夫妇反映宅基地问题的处理情况。
8.清政发(2007)68号文件,证明被告将该诉争地块使用权确认给第三人,认为原告侵权,责令被告不得干扰。
9.法院依职权调取旬邑县编制委员会办公室旬编办发(2006)08号文件、旬邑县人事和劳动社会保障局旬人劳发(2006)95号文件,作出调查笔录1份,证明相关行政机关职权调整时间,0001597号宅基地划拨单作出主体为旬邑县清塬乡人民政府。
(四)一审判案理由
陕西省旬邑县人民法院经审理认为:法律赋予公民广泛的诉讼权利,任何公民认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的,均有权提起行政诉讼,本案原告具备合法的原告主体资格。对清政发(2007)25号文件,被告无有效证据证明其已合法送达,应视为原告自知道诉权之日起诉;对0001597号宅基地划拨单,原告对被告作出该划拨单的内容并不知情,应自知道具体行政行为时起算其起诉期限,因此,原告起诉未超过法定期限,被告及第三人认为原告无诉权和超过起诉期限的理由不能成立,辩称不予支持。对清政发(2007)25号文件,因其内容为给原告划拨两院宅基地,而适用原则为“一户一宅”原则,内容前后矛盾,且作出程序违法,故原告请求撤销的请求应予支持。对0001597号宅基地划拨单,属调整理顺县国土资源局管理体制前由乡政府作出的具体行政行为,根据“谁主体、谁被告”的原则,该行为应为旬邑县清塬乡人民政府的行为,由于其在作出行为时未对南壕村原告已自行兑地的事实及村委会调整规划的事实进行审查和处理,亦无证据证明其划拨符合法律规定,不符合土地权属应从实际出发,尊重历史,考虑现实的基本原则,原告要求撤销的请求应予支持。原告要求确认其对该土地的使用权,因确权属行政机关职权,在未经行政机关先行处理的情况下,人民法院不宜直接确权,该请求应予驳回。庭审中,原告增加诉讼请求,请求撤销清政发(2007)68号文件,依最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第四十五条规定的“起诉状副本送达被告后,原告提出新的诉讼请求的,人民法院不予准许,但有正当理由的除外”,原告无证据证明有正当理由,致庭审中增加诉讼请求不予准许。
(五)一审定案结论
陕西省旬邑县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第四十一条、第五十四条和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条、第四十一条、第四十二条,参照《国土资源部〈土地权属争议调查处理办法〉》第二条、第三十三条和《国土资源部〈关于加强农村宅基地管理的意见〉》,作出如下判决:
1.撤销被告旬邑县清塬乡人民政府清政发(2007)25号处理决定。
2.撤销第三人李某10001597号宅基地划拨单。
3.驳回原告李某的其他诉讼请求。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人(原审第三人)诉称
原告将旬邑县清塬乡人民政府列为被告错误,本案被告应是旬邑县土地局;原告在2007年3月就知道该具体行政行为,其在2007年9月起诉,超过了行政诉讼法规定的起诉期限;原告在未办理任何手续的情况下私自兑换耕地,其性质属于耕地调整,与划拨宅基地的行为无关,故其与具体行政行为无关。清塬乡人民政府给上诉人所作的清政发(2007)25号处理决定及0001597号宅基地划拨单事实清楚、证据确实充分。请求撤销一审判决,维持清政发(2007)25号处理决定及0001597号宅基地划拨单。
(2)被上诉人(原审原告)辩称
旬编办发(2006)08号《关于调整理顺县国土资源局管理体制的通知》及对城关土地管理所负责人的调查笔录均证明,2006年以前清塬乡土地管理所归乡政府管理,划拨行为是土地局行为,故被告适格;被上诉人于2007年3月才知道争议地由乡政府划拨给上诉人,但并不知道划拨单号,被上诉人要求乡政府处理,乡政府于2007年5月7日作出(2007)25号处理意见,一直没有送达上诉人,故本案并未超过起诉期限;一审法院适用法律正确,判决公正,上诉人上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉,维持原判。
2.二审事实和证据
陕西省咸阳市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
3.二审判案理由
陕西省咸阳市中级人民法院经审理认为:被上诉人李某及其父依据旬土发(2003)61号《关于2003年村民灾情宅基地的批复》和清政发(2003)90号《清塬乡人民政府关于2003年村民灾情宅基地的批复》各应取得一院宅基。被上诉人李某按照村上要求,自行用耕地兑换规划区内的承包地,2006年,原审被告旬邑县清塬乡人民政府将被上诉人李某兑换后调整的宅基地划拨给李某1,且李某在该划拨地上一直耕种,故0001597号宅基地划拨单与被上诉人李某有法律上的利害关系,其有权提起行政诉讼。0001597号宅基地划拨单,属调整理顺县国土资源局管理体制前由乡政府作出的具体行政行为,根据“谁主体,谁被告”的原则,该行为应为旬邑县清塬乡人民政府的行为,故被告主体适格;清政发(2007)25号文件,被告无有效证据证明其已合法送达,原告自知道诉权之日起诉未超过起诉期限。对0001597号宅基地划拨单,原告对被告作出该划拨单的内容并不知情,应自知道具体行政行为内容之日起算其起诉期限,因此,原告起诉未超过法定期限;对清政发(2007)25号文件,因其内容和其适用原则前后矛盾,原审法院判决撤销正确。0001597号宅基地划拨单,由于其在被作出行为时被告未对南壕村决定李某自行兑换地的事实及村委会调整规划的事实进行审查处理,也无证据证明其划拨符合法律规定,原审法院判决撤销正确。上诉人上诉理由不能成立,上诉请求应予驳回。
4.二审定案结论
陕西省咸阳市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
(七)解说
本案是一起普通的土地行政管理案件,但是却是实际生活中最容易发生的违法行政案件。本案判决撤销被诉具体行政行为,对行政机关在作出具体行政行为时,容易出现的不重视证据、违反法定程序等问题具有纠正、惩戒作用,也对充分保护行政管理相对人和利害关系人的诉权具有积极的引导作用。针对本案,在判决中有三个问题应予以重视:
1.适格原、被告的确定。
《中华人民共和国行政诉讼法》关于原告资格的规定,主要体现在第四十一条,将原告界定为“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”,同时,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定:与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服的,可以依法提起行政诉讼。法律赋予了公民广泛的诉权,任何人认为具体行政行为侵犯其合法权益或者与具体行政行为有法律上的利害关系,均有权提起行政诉讼。但在一般人的理解中,原告应严格限定为行政相对人,这种观念混淆了起诉权和胜诉权的关系,从而导致行政相对人可能不提起行政诉讼,与具体行政行为有利害关系的当事人就无法参加诉讼,其合法权益将无法获得司法救助,与行政法律限制公权力、维护私权利的维权精神相悖。本案中,原告认为被告作出的清政发(2007)25号文件侵犯其合法权益,0001597号划拨单与其有利害关系,有权就此提起行政诉讼。
适格被告的确定问题。在法治社会里,我们要求每一个行政主体对自己的行为负责,被诉具体行政行为的实施者,应当是行政诉讼的被告。也就是“谁主体,谁被告”。本案中,0001597号划拨单,是该县调整理顺县国土资源局管理体制前,由被告旬邑县清塬乡人民政府作出的,旬邑县清塬乡人民政府是该行为的适格被告。
2.起诉期限的确定。
为了保护当事人充分行使诉权,立法上对起诉期限的起算作出了很科学的规定。一般情况下,提起行政诉讼的期限是在知道具体行政行为作出之日3个月内,经过复议的自收到复议决定书起15日内。对于行政机关作出具体行政行为时未告知诉权或起诉期限的,起诉期限应自知道诉权或起诉期限之日起算。公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行为内容的,起诉期限从知道或应当知道该具体行政行为内容之日起算。本案中,被告旬邑县清塬乡人民政府作出清政发(2007)25号文件,在诉讼中无证据证明其已合法送达,原告自知道诉权之日起诉未超过起诉期限。对0001597号划拨单,原告对被告作出该划拨单的内容并不知情,应自知道具体行政行为内容之日起算起诉期限,因此,原告起诉未超过法定期限。
3.被告对行政行为的合法性负举证责任。
行政诉讼中,被告行政机关对具体行政行为合法性负举证责任。被告应当提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据,证明具体行政行为的合法性,如果被告不能证明具体行政行为合法性时,将承担败诉的不利后果。本案中,被告旬邑县清塬乡人民政府无证据证明其作出清政发(2007)25号文件和0001597号划拨单符合法律规定,且清政发(2007)25号文件的内容和适用原则前后矛盾,故对其均应判决撤销。
(陕西省咸阳市中级人民法院 张作儒)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2009年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第223 - 228 页