（一）首部

1.裁定书字号
一审裁定书：新疆维吾尔自治区昌吉市人民法院（2007）昌行立初字第5号裁定书。
二审裁定书：新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院（2007）昌中行立终字第0007号裁定书。
再审裁定书：新疆维吾尔自治区高级人民法院（2008）新行监字第55号裁定书。

2.案由：土地行政不作为。

3.诉讼双方
原告（上诉人、申诉人）：新疆维吾尔自治区昌吉市新河实业有限公司（以下简称新河公司），住所地：昌吉市天山路滨湖路渠22号。
法定代表人：牛某，该公司董事长。
委托代理人（再审）：李某，该公司经理。
被告（上诉人、被申诉人）：新疆维吾尔自治区昌吉市人民政府（以下简称昌吉市政府）。
被告（被上诉人、被申诉人）：新疆维吾尔自治区昌吉市国土资源局（以下简称昌吉市土地局）
第三人：新疆维吾尔自治区昌吉市天正工贸有限责任公司（以下简称工贸公司）。
第三人：新疆维吾尔自治区昌吉市德丰磷肥厂（以下简称磷肥厂）。
第三人：新疆维吾尔自治区昌吉市崇光骨粉厂（以下简称骨粉厂）。
第三人：张某，男，汉族，63岁，个体工商户，住昌吉市。

4.审级二审再审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：新疆维吾尔自治区昌吉市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：段军；审判员：朱新伊、马旭荣。
二审法院：新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张磊；代理审判员：赵建生、董蕾。
再审法院：新疆维吾尔自治区高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：明金；代理审判员：迪丽娜孜、刘琼。

6.审结时间
一审审结时间：2007年8月28日。
二审审结时间：2007年11月16日。
再审审结时间：2008年9月11日。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为
昌吉市政府和昌吉市土地局承诺解决新河公司的土地使用纠纷。
（2）原告诉称
原告的土地使用权因被告昌吉市政府、昌吉市土地局给第三人工贸公司、磷肥厂、骨粉厂颁发了《国有土地使用权证》而受到侵犯。原告提起行政诉讼后，被告承诺由它们出面解决，原告即申请撤回起诉。但事后被告并未出面解决，兑现其承诺。
（3）被告辩称
他们为解决问题已经召开了市长办会议，形成了会议纪要，并拟定了解决问题的方案。

2.一审事实和证据
新疆维吾尔自治区昌吉市人民法院经公开审理查明：被告昌吉市土地局得到被告昌吉市政府的准许，对一幅使用权存有争议的土地作出处理，分别给第三人工贸公司、磷肥厂、骨粉厂、张某颁发了《国有土地使用权证》。原告新河公司认为被告这样做侵犯了其公司的合法权益，遂向上一级土地行政管理部门提起行政复议，该土地行政管理部门作出维持昌吉市土地局为第三人颁发的土地使用权证的行为。因此，原告于2006年5月18日向昌吉市人民法院提起行政诉讼，请求撤销昌州土资行复字（2006）5号行政复议决定。诉讼中，被告昌吉市政府在原告新河公司和第三人工贸公司、磷肥厂、骨粉厂、张某中间进行协调，表示由市政府负责解决问题，并为此召开了市长办公会议，形成了《关于新河公司土地遗留问题解决方案》、《昌吉市人民政府市长办公会议纪要》。在这种情况下，原告新河公司申请撤回起诉，昌吉市人民法院作出（2006）昌行初字第8号裁定，准予原告新河公司撤回起诉。此后，新河公司多次要求被告昌吉市政府、昌吉市土地局解决土地使用权问题，但二被告未按上述会议形成的文件解决问题，新河公司遂以二被告行政不作为为由再次提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
（1）昌吉市土地局分别给工贸公司、磷肥厂、骨粉厂、张某颁发的《国有土地使用权证》。
（2）昌吉市政府《关于新河公司土地遗留问题解决方案》和《昌吉市人民政府市长办公会议纪要》。
（3）昌吉市人民法院（2006）昌行初字第8号行政裁定书。
（4）双方当事人的陈述。
（5）法庭调查笔录。

3.一审判案理由
新疆维吾尔自治区昌吉市人民法院经审理认为：起诉人新河公司就本案曾于2006年5月18日向本院提起行政诉讼，在审理过程中起诉人以与政府自行协商为由向本院提出撤诉申请，本院依据起诉人的申请作出了（2006）昌行初字第8号准予起诉人撤回起诉的行政裁定，现起诉人又以同一事实和理由重新起诉，本院不予受理。

4.一审定案结论
新疆维吾尔自治区昌吉市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条第一款，作出如下裁定：
对起诉人昌吉市新河实业有限公司的起诉，本院不予受理。

（三）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）诉称
我公司诉昌吉市政府、昌吉市土地局土地权属纠纷一案，因当时昌吉市政府、昌吉市土地局与我公司协商，并出台了《关于新河公司土地遗留问题解决方案》及2006年9月13日《昌吉市人民政府市长办公会议纪要》，我公司遂撤回起诉。但昌吉市政府及昌吉市土地局并未按解决方案履行职责，针对此行政不作为我公司又提起行政诉讼，与2006年5月18日所诉不属同一事实和理由。故请求二审法院撤销原裁定。
（2）被上诉人（原审被告）辩称
原告新河公司已经就本案纠纷起诉过并经法院处理，现又起诉属重复起诉，法院不应受理。

2.二审事实和证据
新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院经审理认为：原审法院关于上诉人新河公司曾就该土地权属纠纷于2006年5月18日起诉，在审理过程中以与政府自行协商为由提出撤诉申请，原审法院裁定予以准许，后起诉人又以同一事实和理由重新起诉的认定正确，据此裁定不予受理并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。

4.二审定案结论
新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条，作出如下裁定：
驳回上诉，维持原裁定。

（四）再审诉辩主张

1.申诉人（原审原告、二审上诉人）诉称
新河公司对二审判决不服，向新疆维吾尔自治区高级人民法院提出申诉，申请高级人民法院予以再审。请求：（1）判决撤销昌吉市土地局给第三人办理的《国有土地使用权证》；（2）判令昌吉市土地局依照《关于新河公司土地遗留问题解决方案》和《昌吉市人民政府市长办公会议纪要》的内容履行职责，为原告办理土地使用权证。

2.被申诉人辩称
辩称内容与前相同。

（五）再审事实和证据
新疆维吾尔自治区高级人民法院经审理，确认一、二审法院认定的事实和证据。

（六）再审判案理由
新疆维吾尔自治区高级人民法院经审理认为：新河公司2006年5月18日向昌吉市人民法院提起行政诉讼，被告为昌吉市土地局，第三人为工贸公司、磷肥厂、骨粉厂，其诉讼请求是撤销昌吉市土地局为第三人颁发的《国有土地使用权证》，由于昌吉市政府向新河公司作出了解决土地使用权问题的承诺，新河公司撤回了起诉；新河公司此次起诉，是由于昌吉市政府未按承诺履行解决问题的职责，被告是昌吉市政府和昌吉市土地局，其诉讼请求是撤销昌吉市土地局为四名第三人（此次起诉增列了一名第三人即张某）颁发的《国有土地使用权证》和为其办理国有土地使用权证。可见，新河公司先后两次提起行政诉讼，不仅起因不同、被告不同，而且诉讼请求也明显不同，因此其第二次起诉不属于重新起诉，不应受最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条第一款的限制。原一、二审法院认为新河公司第二次起诉是重新起诉，属认定事实错误；对新河公司第二次起诉裁定不予受理，属适用法律不当，应予以纠正。

（七）再审定案结论
新疆维吾尔自治区高级人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条第二款、第七十九条第（二）项，作出如下裁定：
1.撤销昌吉市人民法院（2007）昌行立字第5号行政裁定及昌吉回族自治州中级人民法院（2007）昌中行立终字第7号行政裁定。
2.本案由昌吉市人民法院立案受理。

（八）解说
本案原告新河公司因认为本公司土地使用权受到侵犯，于2006年5月18日向昌吉市人民法院提起行政诉讼（下称第一次起诉），后基于某种原因申请撤诉，受诉法院裁定予以准许；一年以后，新河公司因认为其土地使用权受到侵犯的问题未得到解决又向昌吉市人民法院提起行政诉讼（下称第二次起诉）。一审法院认定新河公司的第二次起诉属“重新起诉”，裁定不予受理；二审法院认为一审认定正确，裁定驳回新河公司上诉，维持原审裁定；而再审法院认为新河公司的第二次起诉不属于“重新起诉”，遂裁定撤销原一、二审行政裁定，由昌吉市人民法院立案受理。由此看出，一、二审法院与再审法院认定的事实大致相同，裁定的结果却大相径庭，其原因在于它们对新河公司的第二次起诉是否属于“重新起诉”作出了截然相反的判断。
人民法院准予撤诉后，当事人以同一事实和理由再行起诉的，应否受到限制?根据现行程序法的规定，民事诉讼撤诉后再行起诉与行政诉讼撤诉后再行起诉所受到的限制明显不同。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第一百四十四条规定：“当事人撤诉后或人民法院按撤诉处理后，当事人以同一诉讼请求再次起诉的，人民法院应予受理。”可见，在民事诉讼程序中，人民法院准予原告撤诉后，原告可以以同一事实和理由再次向人民法院起诉，人民法院对当事人再次起诉一般不加以限制而予以受理。而行政诉讼中的撤诉却不同。由于行政诉讼与民事诉讼具有不同的特点和本质的区别，在行政诉讼中，原告申请撤诉成立后，就不能为同一诉讼争议再行提起行政诉讼。对此，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第三十六条第一款明确规定：“人民法院裁定准许撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。”可见，行政诉讼程序中的撤诉成立后，当事人再行起诉的，要受到限制，这个“限制”就是当事人以同一事实和理由重新起诉，法院不予受理。判断本案原告新河公司的第二次起诉是否属“重新起诉”，应否受到限制，关键要考量其第一次起诉和第二次起诉所基于的事实和理由是否相同。
综观一审法院、二审法院和再审法院查明的事实，可以判断原告新河公司的两次起诉是以不同的事实和理由提出的。新河公司第一次起诉的事实和理由是：被告昌吉市土地局将一幅争议土地的使用权分别确定给第三人工贸公司、磷肥厂、骨粉厂、张某并分别给这四名第三人办理了《国有土地使用权证》，原告新河公司认为被告昌吉市土地局这么做侵犯了其土地使用权，遂以昌吉市土地局为被告向昌吉市人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告给第三人办理的《国有土地使用权证》，并要求昌吉市土地局给其办理《国有土地使用权证》。诉讼开始后，被告昌吉市政府就争议土地使用权问题的解决出面协调，并在协调中形成了《关于新河公司土地遗留问题解决方案》（以下简称《解决方案》）和《昌吉市人民政府市长办公会议纪要》（以下简称《会议纪要》）。根据《解决方案》和《会议纪要》所载明的内容，新河公司对争议土地的使用权问题由昌吉市政府按这两个文件所明确的方案解决。就是在这种情况下，原告新河公司提出撤诉申请，昌吉市人民法院裁定予以准许。但在此以后，昌吉市政府迟迟不按《解决方案》和《会议纪要》所载明的内容解决问题。在这种情况下，新河公司不得不再次求助于司法救济，于一年以后，以昌吉市政府行政不作为为由，并以昌吉市政府和昌吉市土地局为被告，以工贸公司、磷肥厂、骨粉厂、张某为第三人向昌吉市人民法院第二次起诉。从以上所述来看，新河公司前后两次的起诉虽然都与争议土地使用权问题有联系，但二者所基于的事实和理由并不相同。新河公司第一次起诉基于的事实是，被告昌吉市土地局将一幅争议土地的使用权确定给第三人，并为第三人办理了《国有土地使用权证》；基于的理由是，认为昌吉市土地局这样做侵犯了其土地使用权。新河公司第二次起诉基于的事实是，昌吉市政府迟迟不按其与原告和第三人协调形成的《解决方案》和《会议纪要》解决新河公司对争议土地的使用权问题；基于的理由是，认为昌吉市政府未兑现其在《解决方案》、《会议纪要》中的承诺，构成了行政不作为，损害了新河公司的合法权益。可见，新河公司前后两次起诉，不仅基于的事实和理由不同，被告、第三人也不完全相同（第一次起诉，被告是昌吉市土地局，第三人有三名；第二次起诉，被告是昌吉市政府和昌吉市土地局，第三人有四名）。依据上述《解释》第三十六条第一款的规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告又以同一事实和理由重新起诉的，人民法院才应当适用该条款，对其第二次起诉不予受理。但既然如上所述，新河公司第二次起诉所基于的事实和理由与第一次起诉所基于的事实和理由并不同，不属于重新起诉，昌吉市人民法院就不应当适用上述《解释》第三十六条第一款的规定，对新河公司的第二次起诉加以限制，作出“不予受理”的行政裁定。
当事人撤诉后，以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理，这体现了“一事不二理”的原则。但这一原则不是绝对的，实践中还有例外的情况。根据《解释》第四十四条第一款第（九）项的规定，当事人“已撤回起诉，无正当理由再行起诉的”，“应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉”。对这一规定隐含的法律精神可以从反面作这样的理解：当事人撤诉后再行起诉，如果有正当理由的，当事人可以再行起诉，人民法院可以不受《解释》第三十六条第一款规定的限制，对该起诉予以受理。本案事实表明，原告新河公司在第一次行政诉讼中申请撤回起诉，显然是因为被告昌吉市政府通过出面“协调”形成了《解决方案》、《会议纪要》，明确由昌吉市政府按《解决方案》、《会议纪要》解决土地使用权问题，使新河公司感到有望通过行政途径解决，认为继续进行行政诉讼已无必要，遂撤回了起诉。可见，新河公司申请撤回第一次起诉，是因为昌吉市政府就解决新河公司与工贸公司等单位的土地使用权的争议作出了承诺。由于事后昌吉市政府迟迟不兑现承诺，不按《解决方案》、《会议纪要》履行职责，致使新河公司对争议土地的使用权问题未能解决。新河公司的再行起诉，就是基于昌吉市政府未按《解决方案》、《会议纪要》履行职责这一理由。应当说，这一理由是正当的、成立的。昌吉市人民法院对新河公司以这一理由再行起诉，可以按照《解释》第四十四条第一款第（九）项规定的精神，予以受理。
综上分析，新河公司的第二次起诉，不属于重新起诉，昌吉市人民法院应当受理；即使属于重新起诉，由于有正当理由，昌吉市人民法院也可以予以受理。因此，再审法院裁定撤销原一、二审行政裁定，由昌吉市人民法院受理新河公司的第二次起诉，是正确的。
（新疆维吾尔自治区高级人民法院　杨善明）