（一）首部

1.裁判书字号
一审判决书：北京市延庆县人民法院（2008）延行初字第17号判决书。
二审裁定书：北京市第一中级人民法院（2008）一中行终字第1476号裁定书。

2.案由：不服强制拆除决定。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：祖某，男，1969年生，汉族，农民，住北京市延庆县。
委托代理人：邹伙发，男，北京市易行律师事务所律师。
被告（被上诉人）：北京市延庆县城市管理监察大队，住所地：延庆县延庆镇京张路口北200米。
法定代表人：聂某，男，大队长。
委托代理人：徐某，女，北京市延庆县城市管理监察大队法制科科员。
委托代理人：张某，男，北京市延庆县城市管理监察大队二分队科员。

4.审级二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市延庆县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：仲永来；审判员：刘万广、鲁志文。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：饶亚东；审判员：刘景文；代理审判员：胡华峰。

6.审结时间
一审审结时间：2008年8月28日。
二审审结时间：2008年11月7日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告延庆县城市管理监察大队（以下简称城管大队）2008年6月4日作出的京延城管强拆字［2008］030008号强制拆除决定书载明：2008年4月18日，城管大队接领导交办，祖某擅自于2007年10月在北京市延庆县延庆镇延康路李四官庄路口建设的砖泥结构墙体、石棉瓦房顶的房屋一处，围墙一处，遂予以立案调查。经查祖某建设的房屋长6.7米，宽4.2米，28.14平方米砖泥结构墙体石棉瓦房顶。围墙94延米。祖某未办理建设工程规划许可证，其行为影响了市容市貌和市容环境秩序。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、照片、询问笔录和县规划部门出具的违法建设认定函为证。祖某的上述行为，违反了《北京市市容环境卫生条例》（以下简称《条例》）第二十七条第一款规定，属于未经批准搭建影响市容建筑物的违法行为。本行政机关依据《条例》第二十七条第一款规定，于2008年5月8日15时30分下达了《限期拆除通知书》，责令当事人于2008年5月10日9时0分前将违法建筑物无条件拆除，恢复原地貌，并接受复查。本行政机关对限期拆除的执行情况进行复查时，发现违法建筑物未拆除。依据《条例》第二十七条第一款规定，经延庆县人民政府批准，本行政机关依法作出如下决定：于2008年6月11日上午9时45分对祖某擅自建设的违法建筑物予以强制拆除。

2.原告诉称
2005年1月1日，原告与延庆镇民主村签订土地承包合同书，承包耕地19亩，承包期限为23年。由于耕种面积大，每年收割下来的粮食巨大，能堆成小山。而承包的土地离原告家有3公里路途，为方便存放耕种工具、粮食和晾晒粮食，原告于2007年10月利用承包地西南角没有耕种条件的空地搭建二十多平方米的石棉瓦棚1间，作为存放工具、看管庄稼、晾晒粮食的场所，原告用红砖围起的晒谷耕种条件的空地搭建二十多平方米的石棉瓦棚1间，作为存放工具、看管庄稼、晾晒粮食的场所，原告用红砖围起的晒谷场，农闲时作为圈养羊群之用。原告系农民，从事种植、养殖是原告的本职工作，也是原告一家谋生的手段，依据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，原告兴建的以上设施属于农业设施，属于行使土地承包经营的行为，依法属于合法行为，且不侵犯任何人的权利，更不侵犯公共利益。2008年5月8日，被告向原告下发《限期拆除通知书》；2008年6月被告作出《强制拆除决定书》。并强行将原告的以上农业设施拆除。其行为造成原告羊群丢失，耕种工具及其他财产损毁，被告的行为违反了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等规定，系超越、滥用职权作出的。为维护原告的合法权益，特具状诉讼，望贵院对被告伤农、害农的违法行为作出判决，撤销被告作出的强制拆除决定。

3.被告辩称
城管大队对祖某违法建设作出强制拆除决定是依法履行职责，在处罚主体、适用法律、调查取证、查处程序上均符合法律的规定。（1）主体合法。根据《关于在本市远郊区县组建城市管理综合执法组织的通知》（京政办函［2000］42号）和《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》（北京市人民政府第197号令）的明确规定，城管大队有权行使市容环境卫生管理方面的全部行政处罚权。（2）祖某违法事实清楚，证据确凿。祖某于2007年10月在其承包耕地搭建建筑物的行为，影响了市容市貌和市容环境秩序。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、照片、询问笔录和县规划部门出具的违法建设认定函为证。其行为违反了《条例》第二十七条第一款规定，属于未经批准建设影响市容建筑物的违法行为。（3）适用法律正确。《条例》第二十七条第一款规定：“对未经批准建设的影响市容的建筑物、构筑物或者其他设施，由城市管理综合执法部门责令限期拆除；逾期未拆除的，经市或者区、县人民政府批准后，予以强制拆除”。（4）程序合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》的一般程序规定和《北京市人民政府办公厅关于进一步明确拆除违法建筑物或者设施有关执行程序问题的通知》（京政办发［1999］17号）的规定，城管大队对祖某作出的强制拆除决定，依法履行了立案、调查取证、告知、呈批、限期拆除通知、经集体讨论、报请县政府批准、作出决定、依法实施强制拆除等程序，完全符合法律规定。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
北京市延庆县人民法院经公开审理查明：原告祖某与延庆镇民主村于2005年1月1日签订土地承包合同书，承包耕地19亩，承包期限为23年。原告祖某以存放耕种工具、粮食和晾晒粮食为由，于2007年10月利用承包地西南角（位置在延庆县延庆镇延康路李四官庄路口），搭建房屋，长6.7米，宽4.2米，面积28.14平方米，砖泥结构墙体，石棉瓦房顶；围墙延94米。城管大队于2008年4月18日接领导交办，遂立案调查取证，现场勘验，询问祖某后，查明祖某搭建的建筑物未取得建设工程规划许可证，祖某的行为违反了《条例》第二十七条第一款规定，属于擅自搭建影响了城市容貌违法建设的行为。城管大队于2008年5月8日给原告祖某送达了“限期拆除通知书”，责令祖某于2008年5月10日9时前将违法建设无条件拆除，恢复原地貌，并接收复查。2008年5月11日复查，祖某未在规定期限内拆除违法建设。经集体讨论，向县政府提出强制拆除申请，县政府于2008年6月3日批复，同意对祖某违法建设予以强制拆除。被告城管大队于2008年6月4日依据《条例》第二十七条第一款规定作出被诉具体行政行为，并将该强制拆除决定书张贴在祖某建设的大门上，同时通知祖某于2008年6月11日9时45分到现场。并于2008年6月11日实施强制拆除，至2008年6月11日11时强制拆除祖某违法建设执行完毕。
上述事实有下列证据证明：
1.原告个人基本信息情况、现场检查、勘验笔录、询问笔录、北京市规划委员会延庆分局《关于延庆镇18处违法建设的情况说明》、北京市规划委员会《关于祖某所建房屋规划审批情况的函》、违建房屋照片3张，证明原告祖某违法建设的事实。
2.立案审批表、案件呈批表、限期拆除通知书及送达回证、现场检查笔录（复查）及询问笔录、集体讨论记录、强制拆除请示及批复等，证明城管大队执法程序合法。
3.被诉强制拆除决定书及送达回证，证明依法将强制拆除决定书送达了原告。
4.到场通知书（存根）及现场执行笔录，证明被诉具体行政行为已经执行完毕。
5.《北京市市容环境卫生条例》第二条、第二十七条规定，《北京市城市规划条例》第三十二条，《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》，《关于在本市远郊区县组建城市管理综合执法组织的通知》，《北京市人民政府办公厅关于进一步明确拆除违法建筑物或者设施有关执行程序问题的通知》，《关于执行 〈北京市市容环境卫生条例〉法律适用问题的意见（试行）》作为法律规范依据。

（四）一审判案理由
北京市延庆县人民法院经审理认为：祖某在延庆县延庆镇延康公路李四官庄路口建设的长6.7米，宽4.2米，建筑面积28.14平方米，砖泥结构墙体，石棉瓦房顶，围墙94延米的设施，未办理建设工程规划许可证，且原告私自搭建的房屋在延庆镇区域内的主要交通道路边，其行为影响了市容市貌和市容环境秩序，违反了《条例》第二十七条第一款规定，经城管大队集体讨论，报请延庆县人民政府批准，于2008年6月4日作出强制拆除决定书，并无不妥。原告祖某未经批准，在其承包土地上的建设行为，同时违反《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定，农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。原告祖某还违反了其所签订的《土地承包合同书》中的约定，乙方有保护土地使用性质，不随意在所承包土地盖房、取土等。故原告祖某请求撤销强制拆除决定书缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

（五）一审定案结论
北京市延庆县人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，作出如下判决：
驳回原告祖某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告祖某负担（已交纳）。

（六）二审情况
原告祖某不服一审判决，向北京市第一中级人民法院提起上诉，在二审审理过程中，上诉人祖某以已就所诉争议达成协议，不再坚持诉讼为由，提出撤回上诉申请，二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条规定，作出如下裁定：
准许上诉人祖某撤回上诉。

（七）解说
本案判驳的原因及存在的问题：
1.该案为什么判决驳回原告的诉讼请求。
法院综合考虑本案，既不能支持原告祖某提出的诉讼请求，也难于维持被告作出的具体行政行为。原因之一：原告祖某在其承包耕种的土地上建设房屋的事实，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》，该法第八条规定“农村土地承包应当遵守法律、法规。保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设”，该法第十七条第（一）项规定“维护土地的农业用途，不得用于非农建设”。祖某所签订的《土地承包合同书》第五项中，乙方权利义务中有约定，土地承包者有保护土地使用性质，不随意在所承包的土地盖房、取土等。从上述法律规定及合同约定看，原告祖某违法建设事实成立。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第六十条第一款规定，“承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法给予处罚”。原因之二：被告对祖某违法建设事实作出被诉具体行政行为，在执法主体、违法事实认定以及法律适用等方面存在问题。故延庆县人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告祖某的诉讼请求。
2.本案原告祖某在其承包耕种的土地上建设房屋的事实，违反何法。
被告城管大队认为，祖某搭建的建筑物未取得建设工程规划许可证，祖某的行为违反了《条例》第二十七条第一款规定，属于擅自搭建影响了城市容貌违法建设的行为。
北京市规划委员会出具的《关于祖某所建房屋规划审批情况的函》表明，祖某在位于延庆县延庆镇延康路李四官庄路口建设房屋一处，建筑面积28.14平方米，围墙94延米，至今为止仍未依法取得建设工程规划许可证。其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》。
从祖某在其承包耕种的土地上建设房屋的事实看，祖某违反了《中华人民共和国农村土地承包法》及土地承包合同。笔者认同该看法，因为原告祖某改变其承包土地用途。
3.行政执法主体问题。
影响城市容貌的违法行为，根据《关于在本市远郊区县组建城市管理综合执法组织的通知》（京政办函［2000］42号）和《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》（北京市人民政府第197号令）的规定，城管大队有权行使市容环境卫生管理方面的行政处罚权；城管大队是执法主体。
本案北京市规划委员会出具的《关于祖某所建房屋规划审批情况的函》表明，祖某在位于延庆县延庆镇延康路李四官庄路口建设房屋一处，建筑面积28.14平方米，围墙94延米，至今为止仍未依法取得建设工程规划许可证。祖某属于乡村建设未取得建设工程规划许可证的违法行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，乡镇人民政府是执法主体。
从违法事实看，祖某违反了《中华人民共和国农村土地承包法》及土地承包合同，《中华人民共和国农村土地承包法》第六十条第一款规定，承包方违法将承包地用于非农建设的，县级以上人民政府“有关行政主管部门”是执法主体。笔者认为，这里的“有关行政主管部门”应当是县级以上的土地行政主管部门。
4.法律适用问题。
祖某在其承包耕种的土地上建设房屋是本案的事实，其根本，祖某改变了土地用途和土地使用性，在其承包耕种的土地上建设房屋的行为违反了《中华人民共和国农村土地承包法》，应当依据该法查明事实，进行处罚，并恢复地貌。被告依据《条例》第二十七条第一款规定实施强制拆除，适用法律不当，只有拆除，没有恢复地貌，其行政行为未能真正保护土地资源。
（北京市延庆县人民法院　刘万广）