（一）首部
1.判决书字号
一审判决书：北京市大兴区人民法院（2008）大行初字第76号判决书。
二审判决书：北京市第一中级人民法院（2008）一中行终字第1479号判决书。
3.诉讼双方
原告（被上诉人）：董某，女，1965年5月生。
委托代理人：张婧，北京市京良律师事务所律师。
被告（上诉人）：北京市大兴区劳动和社会保障局（以下简称大兴区劳动保障局），住所地：北京市大兴区兴丰大街三段138号。
法定代表人：靳某，局长。
委托代理人：王某，女，大兴区劳动保障局干部。
委托代理人：许某，男，大兴区劳动保障局干部。
第三人：北京八方达客运有限责任公司，住所地：北京市大兴区榆垡镇福顺街33号。
法定代表人：龚某，董事长。
委托代理人：何某，女，北京八方达客运有限责任公司德外分公司人力资源部部长。
5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市大兴区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王玉红；人民陪审员：解春燕、张燕。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：齐莹；代理审判员：乔军、殷悦。
6.审结时间
一审审结时间：2008年7月30日。
二审审结时间：2008年10月28日。
（二）一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2008年3月17日，被告大兴区劳动保障局作出京大劳社工伤非（2240F0110654）号非工伤认定结论通知书，该通知书载明：2007年9月20日周某早晨从家驾驶无号牌二轮摩托车上班，途经北京市大兴区京良路狼垡路口东侧时，遭遇交通事故，周某驾驶车辆起火，造成周某死亡。周某驾驶未按规定登记的机动车的行为属于《工伤保险条例》第十六条第一款第一项规定的情形，周某于2007年9月20日发生的伤害不符合工伤（视同工伤）认定范围，不予认定为工伤（视同工伤）。
2.原告诉称
周某于2007年9月20日凌晨5时40分去单位上班，在必经路线被对面驶来的违章驾驶重货车撞倒全身燃火而身故，对该起重大事故交警迅速出警并出具了责任认定书，确定事故系因货车司机造成，与周某本人及其所驾驶车辆并无关系。原告依照工伤的申请程序向被告申请对周某确认工伤，被告以周某驾驶的是无号牌摩托车为由不予确定工伤。被告认定事实不清，适用法律错误，理由如下：（1）周某是在上班的必经线路上出的交通事故，根据《工伤保险条例》第十四条第六款规定“职工在上下班途中，受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤”，本案完全符合规定。（2）周某驾驶无号牌摩托车并不是事故的发生原因，有交通事故责任认定书为证，该事故发生的全部原因系肇事司机疲劳驾驶所致，与车辆是否有号牌并无关系。被告适用“违反治安管理伤亡的不得认定为工伤”的法律规定显然是错误的，周某并不是因违反治安管理而死亡的。（3）周某驾驶无号牌机动车也不属于治安管理的范畴，在新的《治安管理处罚法》中并未将无证驾驶行为列入可予以治安管理处罚的情形，明确将该行为排除在治安管理范围之外，故不适用《工伤保险条例》第十六条的规定。根据国务院下发的《关于职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害能否认定为工伤的请示的复函》及劳动部办公厅下发的《关于职工在上下班途中发生非本人主要责任交通事故后待遇享受问题的请示的复函》的规定，周某应该认定为工伤。故要求撤销被告大兴区劳动保障局作出的京大劳社工伤非（2240F0110654）号非工伤认定结论通知书，判令其重新作出工伤认定结论通知。
3.被告辩称
2007年9月20日，周某早晨从家驾驶无号牌二轮摩托车上班，途经北京市大兴区京良路狼垡路口东侧时，遭遇交通事故，周某驾驶车辆起火，造成其当场死亡。周某驾驶无号牌机动车行为导致的伤害，依据北京市劳动和社会保障局《关于职工酒后驾车、无照驾驶、驾驶无号牌机动车等行为导致伤害是否认定为工伤的批复》的规定，不符合《工伤保险条例》第十四条和第十五条规定的认定工伤或者视同工伤情形。周某驾驶无号牌二轮摩托车发生交通事故，违反《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，其在本案中虽然经北京市公安局大兴分局交通支队认定为无责任，但不可否认的是，周某驾驶无号牌二轮摩托车上路行驶的行为，已经违反了我国相关法律法规，属违法行为，故对周某作出的非工伤认定结论，完全符合《工伤保险条例》的立法精神。综上，我局作出的非工伤认定结论依据得当、结论准确，请求予以维持。
（三）一审事实和证据
北京市大兴区人民法院经公开审理查明：2005年12月23日，原告董某之夫周某与第三人八方达客运公司德胜门外分公司签订劳动合同书一份，担任司机岗位工作。2007年9月20日5时40分，周某驾驶无号牌二轮摩托车上班，行驶至北京市大兴区京良路狼垡路口东侧，对面大货车违章逆行将其连人带车撞倒后，致使摩托车起火，周某当场死亡。周某之妻董某于2008年1月9日向被告大兴区劳动保障局申请工伤认定。2008年3月17日，被告大兴区劳动保障局作出京大劳社工伤非（2240F0110654）号非工伤认定结论通知书。原告董某不服，向北京市劳动和社会保障局申请行政复议，北京市劳动和社会保障局于2008年5月19日作出行政复议决定书，维持了被告大兴区劳动保障局作出的具体行政行为。原告董某仍不服诉至本院。
上述事实有下列证据证明：
1.工伤认定举证材料清单；
2.企业法人营业执照；
3.授权委托书；
4.工伤申请报告；
5.调查笔录及被调查人身份证复印件；
6.举证通知书；
7.工伤认定申请受理通知书；
8.工伤认定申请材料清单；
9.工伤认定申请书；
10.企业信息查询；
11.死亡证明书；
12.周某等人身份证明材料；
13.劳动合同书；
14.机动车销售统一发票；
15.证人证词及证人身份证复印件；
16.交通事故认定书；
17.上下班路线图；
18.工伤认定申请表。
（四）一审判案理由
北京市大兴区人民法院经审理认为：被告大兴区劳动保障局依法具有对本行政区域内的用人单位、工伤职工或者其直系亲属提出的工伤认定申请作出工伤认定结论的职权。本案中，周某与第三人八方达客运公司签订了劳动合同，双方建立了劳动关系。周某驾驶无号牌二轮摩托车在上班途中遇机动车事故死亡，其妻董某向被告大兴区劳动保障局申请工伤认定，被告大兴区劳动保障局以周某驾驶未按规定登记的机动车的行为属于《工伤保险条例》第十六条第（一）项规定的情形，作出了非工伤认定结论通知书。根据《工伤保险条例》第十四条的规定，职工在上下班途中，受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤。虽然《工伤保险条例》第十六条第（一）项规定职工“因犯罪或违反治安管理伤亡的”不得认定为工伤或者视同工伤，《治安管理处罚条例》第二十七条第（七）项规定“驾驶未经交通管理部门检验和批准行使的机动车辆的”行为属于违反治安管理的行为。但周某遇机动车事故死亡时《治安管理处罚条例》已经失效，而且在《治安管理处罚法》中没有规定对违反交通管理的行为认定为违反治安管理，《道路交通安全法》中也没有规定无照驾驶或者“驾驶未经交通管理部门检验和批准行驶的机动车辆的”属于违反治安管理的行为。被告大兴区劳动保障局认定周某驾驶未按规定登记的机动车的行为属于《工伤保险条例》第十六条第（一）项界定的违反治安管理的行为，并据此作出的非工伤认定结论，属法律依据不足，本院应予以撤销。对于原告董某的诉讼请求，本院应予支持。
（五）一审定案结论
北京市大兴区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项的规定，作出如下判决：
1.撤销被告北京市大兴区劳动和社会保障局2008年3月17日作出的京大劳社工伤非（2240F0110654）号非工伤认定结论通知。
2.被告北京市大兴区劳动和社会保障局于本判决生效后30日内对周某是否构成工伤重新作出认定。
案件受理费50元，由被告北京市大兴区劳动和社会保障局负担。
（六）二审情况
1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审被告）诉称：1）依照《工伤保险条例》第十六条第（一）项的规定，周某的情形不属于应当认定为工伤或者视同工伤的情形；2）依据北京市劳动和社会保障局（以下简称市劳保局）于2008年3月28日作出的批复，驾驶无牌照机动车导致的伤害不属于应当认定为工伤或者视同工伤的情形；3）周某的行为违反了《道路交通安全法》，应当承担不利的后果。大兴劳保局请求法院撤销一审判决，判令被上诉人承担诉讼费。
（2）被上诉人（原审原告）辩称：1）周某是在上班途中出的交通事故，符合《工伤保险条例》第十四条第六款有关“职工在上下班途中，受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤”的规定；2）周某驾驶无号牌机动车不属于违反治安管理的行为，不应适用《工伤保险条例》第十六条的规定；3）市劳保局的批复从时间、效力及内容上均不适用于本案；4）周某的违规行为不是造成其死亡的原因，亦不应适用《工伤保险条例》第十六条的规定。综上，被上诉人认为一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求维持一审判决。
（3）第三人八方达客运公司述称：其服从法院判决。
2.二审事实和证据
北京市第一中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
3.二审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为，大兴劳保局作为劳动保障行政部门，有权对本辖区内相关单位职工的工伤认定申请予以受理并作出认定。鉴于各方当事人对周某与八方达客运公司签订了劳动合同，双方建立了劳动关系以及周某系在上班途中遇机动车事故死亡的事实没有争议，本院经审查，同意一审法院对上述事实的认定。本案争议的焦点问题在于：（1）周某驾驶未按规定登记的机动车的行为是否属于《工伤保险条例》第十六条第（一）项规定的不予认定工伤的情况；（2）市劳动和社会保障局于2008年3月28日作出的批复是否适用于本案。关于第一个焦点问题：依据《工伤保险条例》第十四条的规定，职工在上下班途中，受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤。第十六条第（一）项规定，职工因违反治安管理伤亡的不得认定为工伤或者视同工伤。虽然《治安管理处罚条例》第二十七条第（七）项曾经规定，驾驶未经交通管理部门检验和批准行使的机动车辆的行为属于违反治安管理的行为，但周某遇机动车事故死亡时该《治安管理处罚条例》已经失效。由于《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》均未规定上述行为属于违反治安管理的行为，大兴劳保局认定周某驾驶未按规定登记的机动车的行为属于违反治安管理的行为，缺乏法律依据。大兴劳保局在适用《工伤保险条例》第十六条时，亦应对该条款所列情形与伤亡结果之间是否存在因果关系作出认定。对于不存在直接因果关系的情形，不应适用该条款不予认定工伤。关于第二个焦点问题：根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十条的规定，被告以及诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。本案中，被上诉人提交的市劳保局2008年3月28日的批复系形成于被诉决定作出之后，不能作为认定被诉决定合法性的依据。另，根据《行政诉讼法》第五十二条、第五十三条的规定，人民法院审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。市劳保局的批复不能作为人民法院审理工伤行政管理案件的法律依据。综上，一审法院判决撤销被诉决定，责令被上诉人重新作出认定正确，本院应予支持。上诉人大兴劳保局的上诉主张缺乏法律依据，其上诉请求本院不予支持。
4.二审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
案件受理费50元，由上诉人负担。
（七）解说
本案的焦点非常鲜明，正如二审判决理由所概括为两点：（1）周某驾驶未按规定登记的机动车的行为是否属于《工伤保险条例》第十六条第（一）项规定的不予认定工伤的情况；（2）北京市劳动和社会保障局2008年3月28日作出的《关于职工酒后驾车、无照驾驶、驾驶无号牌机动车等行为导致伤害是否认定为工伤的批复》（以下简称《批复》）是否适用本案。
第一，关于周某驾驶未按规定登记的机动车上路行驶的行为是否属于违反治安管理行为。如果属于违反治安管理行为则可适用2004年1月1日起施行的《工伤保险条例》第十六条第一款第一项规定，不得认定为工伤。
1994年5月12日起施行的《治安管理处罚条例》第二十七条第（二）项规定，无驾驶证的人驾驶机动车辆应当受到处罚。但是2006年3月1日实施的《治安管理处罚法》删除了无证驾驶等道路交通安全违法行为的规定。只有《治安管理处罚法》第六十四条第（二）项规定，未取得驾驶证驾驶或者偷开他人航空器、机动船舶的，按违反治安管理行为给予处罚。而对于未取得驾驶证驾驶机动车或者驾驶无号牌机动车的行为，法律没有规定属于治安管理处罚的行为。就《治安管理处罚法》性质而言，《治安管理处罚法》属于公法，其把驾驶无号牌机动车行为排除在违反治安管理行为之外，行政机关在执法过程中就需要严格遵守制定法的规定，受法律的严格约束。此外《治安管理处罚法》属于法律，《治安管理处罚条例》属于行政法规，在法律规范的位阶提升过程中，将相应的规范作出调整，其体现的立法意图是很明确的，即无照驾驶或者驾驶无号牌车辆的行为不再由《治安管理处罚法》来规范。行政机关在执法过程中只有当法律对其进行明确授权时才能实施相应的行为，否则，缺乏法律的授权，行政机关就不得为之。《工伤保险条例》第十六条第（一）项中的“违反治安管理”的行为不包括违反交通管理的行为。职工在上下班途中受到机动车事故伤害，只要本人没有违反《治安管理处罚法》的行为，即使本人存在无证驾驶等违反交通管理的行为，也应认定为工伤。
根据《道路交通安全法》，驾驶未悬挂机动车号牌的行为属于道路交通安全违法行为，违反《道路交通安全法》的行为虽属于公安机关的管理事项，也会对公共安全、公民人身权利、公司财产权利造成损害，需要公安机关给予相应的行政处罚，但并不属于违反治安管理行为。现行《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》已将违反交通管理的行为与违反治安管理的行为分离，违反交通管理的行为不再由《治安管理处罚法》调整。
本案中，周某驾驶无号牌机动车的行为应属于违反道路交通安全管理行为，如其同时构成违反治安管理行为则需要经过主管公安机关依据《治安管理处罚法》作出属于违反治安管理行为的认定。本案中，周某驾驶无号牌机动车受到事故伤害的行为没有有关机关认定为违反治安管理行为，则其因违反《道路交通安全法》受到事故伤害的行为在其他符合工伤认定条件的情况下应认定为工伤。
第二，北京市劳动和社会保障局2008年3月28日作出的《批复》是否适用于本案。本案中，北京市大兴区劳动和社会保障局提交的北京市劳动和社会保障局2008年3月28日的《批复》系形成于被诉决定作出之后，不能作为认定被诉决定合法性的依据。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条的规定，人民法院审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。北京市劳动和社会保障局的《批复》不属于法律、法规和规章范畴，不能作为人民法院审理工伤行政管理案件的法律依据。2008年8月20日，北京市人民政府批文暂停执行北京市劳动和社会保障局作出的《批复》，因此，关于职工无照驾驶或驾驶无号牌机动车等行为导致伤害能否被认定为工伤不能再依据《批复》。如果需要认定为工伤，一条途径是修改《工伤保险条例》，将“违反道路交通安全管理”行为导致伤亡的情形与“违反治安管理”行为导致伤亡的情形一道，同时作为“不得认定工伤或者视同工伤”的范围。参见姜明安：《无证驾驶摩托车受到伤害是否可以认定为工伤的案例分析》，载北大公法网（http：//www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=2540&Classid=4&CIassName=典型案例）。
（北京市大兴区人民法院 刘雄智）
案例来源：国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2009年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第355 - 361 页
