（一）首部

1.判决书字号：广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院（2008）青行初字第50号判决书。

2.案由：交通行政复议申请不予受理决定。

3.诉讼双方
原告：唐某，男，1987年生，广西桂平市人，个体户。
委托代理人：张成，贵诚律师事务所律师。
被告：中华人民共和国广西海事局，住所地：广西南宁市金浦路18号。
法定代表人：李某，局长。
委托代理人：李某1，中华人民共和国广西海事局法规处处长。
委托代理人：梁梅，天华阳光律师事务所律师。

4.审级一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：赵丽红；审判员：邓春荣；代理审判员：滕莹。

6.审结时间：2008年11月26日（经广西壮族自治区高级人民法院批准依法延长审限）。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告中华人民共和国广西海事局于2008年5月22日对原告唐某作出桂海事（2008）复议字第001号《交通行政复议申请不予受理决定书》，该决定书认定的事实、适用的法律及处理的主要内容如下：你关于对长洲水利枢纽船闸2008年4月4日碰撞事故结论不服一案，申请复议，经审查，因水上交通事故调查结论是对事故发生原因和事故过失责任的事实所作出的技术分析性结论，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第一项至第十项规定的行政复议范围。另外，该调查结论只是事故当事人承担民事法律责任的一项参考依据，不具有法律的强制性，不会直接造成当事人权利义务的发生、变更或消灭，因此也不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定的行政复议范围，你的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理条件，决定不予受理。

2.原告诉称
2008年4月4日下午，在梧州长洲水利枢纽上引航道水域，原告所有的“桂海通0X3”船舶被位于其左后方的武宣万兴航运有限责任公司所有的“万兴0X9”船舶在追越时撞中，并被拖挟，致使“桂海通0X3”船舶与其航向右侧的“桂平南货3XX8”船舶发生碰撞，再后“万兴0X9”船舶撞坏了长洲水利枢纽1号船闸上闸首右人字门背拉杆。事故发生后，梧州海事局在未经充分调查取证的前提下，于2008年4月23日草率地作出总编号为［007］《内河交通事故调查结论书》，该调查结论明显违背客观事实，错误认定违章追越并直接发生碰撞的“万兴0X9”船舶承担事故的次要责任，而无辜被撞的受害“桂海通0X3”船舶却要承担事故的主要责任。由于梧州海事局不负责任作出的调查结论，严重损害了原告的合法权益，故原告于2008年5月12日向被告广西海事局申请行政复议，被告于2008年5月22日作出桂海事（2008）复议字第001号《交通行政复议申请不予受理决定书》。原告认为：（1）《内河交通事故调查结论书》是梧州海事局依据其行政管理职责作出的一个具体行政行为。（2）《内河交通事故调查结论书》是行政机关对当事人进行行政处罚和当事人承担民事法律责任的依据，直接导致当事人权利义务发生、变更或消灭。梧州海事局作出的《内河交通事故调查结论书》错误地将无辜的“桂海通0X3”船舶认定为责任船，导致原告为此要额外承担行政责任和民事赔偿责任，原告合法权益直接因此受到损害。因此，梧州海事局作出的《内河交通事故调查结论书》的行为属于可诉的具体行政行为，属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定的可以申请行政复议的其他具体行政行为。综上所述，被告对可诉的梧州海事局作出的《内河交通事故调查结论书》的行为不予受理显然错误。为此，请求人民法院判决撤销被告作出的桂海事（2008）复议字第001号《交通行政复议申请不予受理决定书》，责令被告对梧州海事局作出总编号为［007］《内河交通事故调查结论书》的具体行政行为进行复议审查。

3.被告辩称
梧州海事局作出的总编号为［007］《内河交通事故调查结论书》，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的可复议的具体行政行为。原因是：（1）海事管理部门所作出的《内河交通事故调查结论书》不是运用组织、领导、计划、协调、监督等手段管理国家事务的过程，而是依据职权对水上交通事故进行调查、取证和作出具有证据性质的事故调查结论的活动，该行为不属于具体行政行为，它没有直接设定或者变更、消灭当事人的权利义务，它不具有强制性，而是通过诉讼证据的作用，间接地、不确定地对当事人的权利义务产生影响，其性质不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定的“其他侵犯其合法权益的具体行政行为”的构成要件，不属于行政复议的范围。（2）从法律、法规的规定看，直接调整内河交通安全的《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《中华人民共和国水上交通事故调查处理规定》和《交通行政复议规定》均没有规定对《内河交通事故调查结论书》可以提出复议；而其他部门的法律、法规及司法解释对与《内河交通事故调查结论书》相类似的其他事故的调查报告或责任认定书都作了不可复议或不可诉的规定。因此，原告要求对梧州海事局作出的《内河交通事故调查结论书》进行复议没有法律依据，《内河交通事故调查结论书》不具有可复议性。（3）从司法实践上看，宁波海事法院的（2003）甬海行初字第6号《行政判决书》也认定海上交通事故调查结论不属于行政复议的范围，并作出了维持海事管理部门不予行政复议的判决。虽然我国不是判例法国家，但通过这一判例，却反映了司法机关认同水上交通事故调查结论不具有可复议性。
综上所述，《内河交通事故调查结论书》不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的可复议的具体行政行为，被告作出桂海事（2008）复议字第001号《交通行政复议申请不予受理决定书》是正确的，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的桂海事（2008）复议字第001号《交通行政复议申请不予受理决定书》。

（三）事实和证据
广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院经公开审理查明：原告唐某系“桂海通0X3”船舶的所有人，原告将该船舶挂靠于广西钦州市桂海通船务有限公司。2008年4月4日下午，在梧州长洲水利枢纽上引航道水域，原告唐某所有的“桂海通0X3”船舶与武宣万兴航运有限责任公司所有的“万兴0X9”船舶及曾宪盛所有的“桂平南货3XX8”船舶发生碰撞，致使“万兴0X9”船舶碰撞长洲水利枢纽上引航道1号船闸右人字门，导致长洲水利枢纽上引航道1号船闸门受损及三艘船舶的船体受损的水上交通事故。该事故发生后，事故所在地的海事管理机构（即梧州海事局）经过调查取证后，于2008年4月23日对该事故作出总编号为［007］《内河交通事故调查结论书》，该事故调查结论认定“桂海通0X3”船舶对此次事故负主要责任，“万兴0X9”船舶对此事故负次要责任，“桂平南货3XX8”船舶对此事故不负责任。原告因不服梧州海事局作出的总编号为［007］《内河交通事故调查结论书》，于2008年5月17日通过特快专递的方式将《关于长洲水利枢纽船闸2008年4月4日碰撞事故结论的申述报告》邮寄给被告，请求被告对梧州海事局作出的总编号为［007］《内河交通事故调查结论书》进行复议，被告收到该行政复议申请书后，以水上交通事故调查结论是对事故发生原因和事故过失责任的事实所作出的技术分析性结论，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（一）项至第（十）项规定的行政复议范围。另外，该调查结论只是事故当事人承担民事法律责任的一项参考依据，不具有法律的强制性，不会直接造成当事人权利义务的发生、变更或消灭，因此也不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定的行政复议范围为由，于2008年5月22日对原告作出桂海事（2008）复议字第001号《交通行政复议申请不予受理决定书》，决定对原告的复议申请不予受理。原告因不服被告作出的上述具体行政行为，遂向本院提起行政诉讼，并提出前述的诉讼请求，被告则提出前述的答辩意见。
上述事实有下列证据证明：
被告提供的证据：
1.《关于长洲水利枢纽船闸2008年4月4日碰撞事故结论的申述报告》，被告用于证明原告向被告提出行政复议申请的事实。
2.梧州海事局总编号为［007］《内河交通事故调查结论书》；
3.桂海事（2008）复议字第001号《交通行政复议申请不予受理决定书》。
证据2—3被告用于证明原告因不服梧州海事局作出的水上交通事故责任认定而提出行政复议申请的事实及被告对原告作出了本案被诉具体行政行为的事实。
4.桂海救［2000］2号《关于印发〈广西海上搜救中心水上险情应急反应程序〉、〈广西海上搜救中心搜救值班制度〉等三项工作制度的通知》。
5.广西海上搜救中心2008年5月值班安排表。
6.广西海事局2008年收文登记本。
7.国内特快专递邮件详单。
证据4—7被告用于证明其依据相关法律、法规规定作出的本案被诉具体行政行为程序合法。
8.宁波海事法院（2003）甬海行初字第6号《行政判决书》，被告用于证明与本案相类似的海上交通事故调查结论，判决书认定海事管理机构作出的事故调查结论不是具体行政行为，不属于行政复议范围。
原告提供的证据：
1.广西钦州市桂海通船务有限公司法人营业执照，原告用于证明该公司的法定代表人是温某。
2.桂海事（2008）复议字第001号《交通行政复议申请不予受理决定书》，原告用于证明被告对其作出了本案被诉的具体行政行为。
3.《关于长洲水利枢纽船闸2008年4月4日碰撞事故结论的申述报告》，原告用于证明其向被告提出行政复议申请的事实。
4.梧州海事局作出总编号为［007］《内河交通事故调查结论书》，原告用于证明梧州海事局对其作出的具体行政行为。

（四）判案理由
广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院经审理认为：《中华人民共和国内河交通事故调查处理规定》第十一条规定：“内河交通事故由事故发生地的海事管理机构负责调查处理。”第二十九条规定：“事故调查、取证结束后，海事管理机构应当制作《内河交通事故调查报告》。《内河交通事故调查报告》应当包括下列内容：（七）事故经过；（八）事故原因分析；（九）事故当事人责任认定”因此《内河交通事故调查报告》是海事管理机构对水上交通事故在查明事故原因、过程，依照相关的法律、法规和规章，运用专业技术，对当事人船舶在交通事故中所处的地位和所起的作用及事故发生的因果关系、责任大小所作出的定性结论，即水上交通事故责任认定。
《中华人民共和国行政复议法》对交通事故责任认定行为能否申请行政复议的问题没有明确的规定，该法第六条所列的第（一）项至第（十）项中可申请行政复议的范围也没有包括交通事故责任认定的行为，而该法第六条第（十一）项规定可申请行政复议的行为是“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。因此，本案双方当事人的争议焦点在于如何认定水上交通事故责任认定行为的性质，即水上交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，该行为是否属于行政复议法规定的具有可申请复议的其他具体行政行为。本案中，梧州海事局作出的总编号为［007］《内河交通事故调查结论书》，即水上交通事故责任认定行为，是梧州海事局在依法对水上交通事故进行调查的基础上，结合水上船舶航行与避碰规则，就船舶航行在交通事故中所处的地位和所起的作用及事故发生的因果关系、责任大小所作出的定性结论，它是海事管理机构在处理水上交通事故工作中的一个环节，而非独立、完整的具体行政行为。该水上交通事故责任认定行为并不直接确定当事人之间的权利义务，对当事人的权利义务也未产生实际影响，其作用仅为事故当事人在进行船舶碰撞损害赔偿诉讼案件中，作为人民法院审理民事赔偿纠纷案件的诉讼证据，但该证据证明力的大小，能否最终被人民法院采信，应按民事诉讼证据举证、质证与认证的有关规则，由人民法院根据查明的案件事实决定是否采纳，只有经人民法院确认并依法作出判决后，才能对当事人的权利义务产生实际影响。由此可见，梧州海事局作出的总编号为［007］《内河交通事故调查结论书》并不确定当事人的权利义务，其对当事人的权益不产生直接的实质性影响，该行为不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定的“其他侵犯其合法权益的具体行政行为”的构成要件，因此，梧州海事局作出的总编号为［007］《内河交通事故调查结论书》的行为不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定的可申请行政复议的其他具体行政行为，被告对原告提出的行政复议申请作出桂海事（2008）复议字第001号《交通行政复议申请不予受理决定书》的具体行政行为是正确的。关于原告提出梧州海事局作出的《内河交通事故调查结论书》的行为属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定的可以申请行政复议的其他具体行政行为，被告对原告提出的复议申请作出不予受理决定是错误的问题，因原告提出的上述主张无事实依据和法律依据，本院不予支持。
综上所述，本院认为，被告对原告作出的本案被诉具体行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。原告的诉讼请求，因无事实依据和法律依据，本院不予支持。

（五）定案结论
广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，作出如下判决：
维持被告中华人民共和国广西海事局于2008年5月22日对原告唐某作出的桂海事（2008）复议字第001号《交通行政复议申请不予受理决定书》的具体行政行为。
案件受理费50元，由原告唐某负担。

（六）解说
本案是因内河水域上发生交通事故后，海事管理机关对该事故作出《内河交通事故调查结论书》，当事人不服该调查结论申请行政复议而引发的行政诉讼案件。本案的处理涉及的问题有三：一是《内河交通事故调查结论书》的性质；二是水上交通责任认定是否属于具体行政行为；三是当事人对水上交通事故责任认定不服，是否可以申请行政复议或提起行政诉讼。
1.《内河交通事故调查结论书》的性质。
《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第五十三条规定，海事管理机构应在内河交通事故调查、取证结束后30日内，依据调查事实和证据作出调查结论，并书面告知内河交通事故当事人。《中华人民共和国内河交通事故调查处理规定》第三十四条规定，《内河交通事故调查结论》的内容包括：事故概况（包括事故简要经过、损失情况等）、事故原因（事实与分析）、事故当事人责任认定、安全管理建议、其他有关情况。由此可见，《内河交通事故调查结论书》是海事管理机关在查明事故原因后，依照内河交通安全管理法规和规章，运用航海专业技术，对当事人船舶在交通事故中所处的地位和所起的作用及事故发生的因果关系、责任大小所作出的定性结论，实质上为水上交通事故责任认定。因此，一审法院认定《内河交通事故调查结论书》的性质属于水上交通事故责任认定是正确的。
2.水上交通事故责任认定是否属于具体行政行为。
具体行政行为是指国家行政机关和行政机关的工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的具体事项，作出的有关对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为。事故责任认定与具体行政行为的相同点是都是行政主体依职权作出的行为。但是，并非行政主体依职权作出的行为都是具体行政行为。从行为后果上说，具体行政行为合法成立后，对公民、法人或其他组织的权益产生实际的影响，对行政相对人产生直接的法律后果。行政主体的行为是否具有具体的、确定的影响当事人权益的法律后果，是把握行政行为是否属于具体行政行为的关键所在。
水上交通事故责任认定虽是海事管理机关依法作出的，但其主要是针对事故经过、原因、损失和当事人责任等事故要素进行分析和判断，并没有依职权直接确定当事人的权利义务，仅具有证明行为的性质，该证明行为并不对当事人的权利义务的产生、变更和消灭发生直接的法律后果。由此可见，水上交通事故责任认定不具有具体行政行为所应有的特征，对公民、法人或其他组织的权益不产生直接的实质性的影响。原审法院认定水上交通事故责任认定行为不属于具体行政行为是正确的。
3.当事人对水上交通事故责任认定不服，是否可以申请行政复议或提起行政诉讼?
我国现行的《中华人民共和国行政复议法》对于水上交通事故责任认定及类似的责任认定能否申请行政复议的问题没有明确的规定，该法第六条所列明的10项可复议范围并没有包括水上交通事故责任认定的行为，而第六条第（十一）项则是笼统性的规定：“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不具有可诉性。
对水上交通事故责任认定不服，是否可以申请行政复议或提起行政诉讼。有以下两种观点。
一种观点认为，水上交通事故责任认定是一种具体行政行为，当事人对该责任认定不服可以申请复议或提起行政诉讼。理由为：对水上交通事故进行责任认定，是海事管理机关根据行政法规的授权实施的一种行政确认行为，其与由当事人委托的一般的技术鉴定有本质的区别，具有强制性。该行为直接影响到发生交通事故后，当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任、是否违法以及应否被行政处罚、是否承担民事赔偿责任或者能否得到民事赔偿等问题，因此它涉及当事人的权利义务。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项的规定，其属于可复议的范围，当事人可以申请行政复议。
另一种观点认为，虽然水上交通事故与道路交通事故是两个不同概念的交通事故，但水上交通事故责任认定与道路交通事故认定性质相同。最高人民法院曾就道路交通事故责任认定行为是否具有可诉性的问题作出过《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》的司法解释（法发［1992］39号），该通知第四条规定当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。2004年5月1日起施行的《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定：公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故责任认定书，作为处理交通事故的证据。这里值得注意的是法律明确规定，交通事故的责任认定只能作为处理交通事故的证据使用，即是证据的一种。道路交通事故责任认定系交通主管机关在对当事人和特定事故进行调查的基础上，就当事人行为在事故中的作用以及与事故的因果关系大小所作出的一个技术分析性结论，亦有人称其为鉴定结论的一种表现形式，是交通事故调查处理工作中的一个环节，而非独立、完整的具体行政行为；责任认定未直接设定、变更当事人的权利义务，不对当事人的权利义务产生实际影响，其作用仅为法院解决民事赔偿纠纷提供证据，法院应根据查明的案件事实决定是否采纳该责任认定，而不是不可推翻的证据。当事人因道路交通事故损害而产生的权利义务可通过民事诉讼进行确定解决，待民事诉讼确定后，交通责任认定对当事人才产生具体的权利义务，才具有强制执行的效力，因此，交通事故责任认定本身并不是具体的行政行为。因此不属行政复议范围。
而水上交通事故责任认定是海事管理机关在依法对水上交通事故进行调查的基础上，结合水上船舶航行与避碰规则，就船舶航行在交通事故中所处的地位和所起的作用及事故发生的因果关系、责任大小所作出的定性结论，它是海事管理机构在处理水上交通事故工作中的一个环节，而非独立、完整的具体行政行为。该水上交通事故责任认定行为并不直接确定当事人之间的权利义务，对当事人的权利义务也未产生实际影响，其作用仅为事故当事人在进行船舶碰撞损害赔偿诉讼案件中，作为人民法院审理民事赔偿纠纷案件的诉讼证据，但该证据证明力的大小，能否最终被人民法院采信，应按民事诉讼证据举证、质证与认证的有关规则，由人民法院根据查明的案件事实决定是否采纳，只有经人民法院确认并依法作出判决后，才能对当事人的权利义务产生实际影响。由此可见，水上交通事故责任认定并不确定当事人的权利义务，其对当事人的权益不产生直接的实质性影响，该行为不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定的“其他侵犯其合法权益的具体行政行为”的构成要件，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定的可申请行政复议的其他具体行政行为，一审法院采纳第二种观点，认定《内河交通事故调查结论书》不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的可复议的具体行政行为，并作出维持被告作出的桂海事（2008）复议字第001号《交通行政复议申请不予受理决定书》的判决是正确的。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定的行政诉讼的受案范围来看，该条第二款规定“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”，而迄今为止，没有任何法律、法规规定不服行政机关作出的事故责任认定的行为可以申请行政复议或可提起行政诉讼，因此，不服水上交通事故责任认定也不属于行政诉讼的受案范围。
（广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院　赵丽红）