（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：广东省广州市中级人民法院（2007）穗中法行初字第17号判决书。
二审判决书：广东省高级人民法院（2008）粤高法行终字第3号判决书。

2.案由：行政复议申请不予受理。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：陈某，女，汉族，1958年生，住址：广东省佛山市禅城区。
委托代理人：简某，男，汉族，1957年生，住址：广东省佛山市禅城区。
被告（被上诉人）：广东省人民政府，住所地：广州市东风中路305号。
法定代表人：黄某，省长。
委托代理人：陆某，广东省人民政府法制办公室调研员。
委托代理人：林某，广东省人民政府法制办公室副调研员。

4.审级二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：广东省广州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：梁小琳；代理审判员：窦家应、林涛。
二审法院：广东省高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：朱峰；审判员：谢卫华；代理审判员：刘峰。

6.审结时间
一审审结时间：2007年11月29日。
二审审结时间：2008年3月4日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2006年10月11日，广东省人民政府针对原告提出的“责令被申请人（广东省民政厅）履行其职责，依法确认简村选举无效的同时责令其重选并查处操纵选举人员的违法行为”的复议申请，作出粤府复不受［2006］26号《行政复议申请不予受理通知书》。

2.原告诉称
原告陈某是佛山市禅城区张槎简村村民。2006年10月8日，其以电报的形式向被告广东省人民政府的“行政复议办李某处长”去函，提出复议申请，请求“责令被申请人（广东省民政厅）履行其职责依法确认简村选举无效的同时责令其重选并查处操纵选举人员的违法行为”，原告在申请中阐述了相关事实与理由，并称“村民反复向区、市民政局投诉不理，对此，负责全省选举工作的王某处长亲笔答复并承诺，由省厅依法作出处理并报请省和全国人大，但至今石沉大海，因此向省政府请求复议”。2006年10月9日，被告收到该复议申请。2006年10月11日，被告行政复议办公室作出粤府复不受［2006］26号《行政复议申请不予受理通知书》，主要内容如下：经审查，省民政厅依法不能越级对村委会的选举作出是否合法、是否重新选举的行政行为，省民政厅某处室负责人2005年6月6日的信访答复不是具体行政行为，因此该行政复议申请不属于广东省人民政府的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条及第十七条第一款的规定，决定不予受理原告等人的行政复议申请。陈某对该决定不服，向本院提起诉讼。请求撤销广东省行政复议办公室作出的粤府复不受［2006］26号《行政复议申请不予受理通知书》的同时判令被告依法作出行政复议决定。

3.被告辩称
广东省人民政府答辩称：（1）广东省人民政府行政复议办公室按法定程序作出的粤府复不受［2006］26号《行政复议申请不予受理通知书》主体合法。《广东省行政复议工作规定》第二条规定：行政复议机关负责法治工作的机构为该机关的行政复议工作机构，其职责是：（一）履行行政复议法第三条规定的职责；（二）拟订责令限期履行、依法强制执行或者申请人民法院强制执行的有关文书；（三）拟订不予受理、延长审查期限、中止行政复议审查、终止行政复议审查及停止执行具体行政行为的有关文书。县级以上人民政府的行政复议工作机构可以根据本级人民政府的委托，对前款第（三）项所列的事项作出决定。根据上述规定，广东省人民政府行政复议办公室依法作出的粤府复不受［2006］26号《行政复议申请不予受理通知书》符合《中华人民共和国行政复议法》和《广东省行政复议工作规定》的相关规定。（2）广东省人民政府行政复议办公室就佛山市禅城区张槎街道简村2005年村委会选举及省民政厅有关处室的信访答复，对陈某的行政复议申请作出了粤府复不受［2006］26号《行政复议申请不予受理通知书》。黄某1要对该通知书不服，已经向广州市中级人民法院起诉。现陈某不服该通知书，再次向广州市中级人民法院起诉，属重复起诉，请求人民法院裁定驳回起诉。（3）陈某向广东省民政厅上访投诉的行为属于信访事项，不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，广东省人民政府请求驳回陈某的起诉。

（三）一审事实和证据
广东省广州市中级人民法院经公开审理查明：2006年10月8日，陈某、黄某1要以电报的形式向广东省人民政府行政复议办公室提出行政复议申请，请求责令广东省民政厅履行其职责，依法确认简村2005年村委会选举无效，并查处操纵选举人员的违法行为。其事实及理由如下：简村村委会2005年的选举明显违反法律规定，应为无效，必须重选。村民曾就此事反复向区、市民政局反映情况，但均无结果。对此，负责全省选举工作的广东省民政厅王某处长亲笔答复和承诺由省民政厅依法作出处理并报省和全国人大，但至今石沉大海，因此向省政府提出复议。2006年10月9日，广东省人民政府收到该申请。2006年10月11日，广东省人民政府行政复议办公室作出粵府复不受［2006］26号《行政复议申请不予受理通知书》。广东省人民政府行政复议办公室经审查认为，省民政厅依法不能越级对村委会的选举作出是否合法、是否重新选举的行政行为，省民政厅某处室负责人2005年6月6日的信访答复不是具体行政行为，陈某、黄某1要的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定对陈某、黄某1要的行政复议申请不予受理。陈某对该决定不服，向本院提起诉讼。
另查明，广东省人民政府于2001年6月7日授权广东省人民政府行政复议办公室根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，办理和决定行政复议案件的不予受理、延期审查等事项。《行政复议申请不予受理通知书》和《延期审查通知书》加盖了广东省人民政府行政复议办公室印章。
上述事实有下列证据证明：
1.行政复议申请书（电报）；
2.粤府复不受［2006］26号《行政复议不予受理通知书》；
3.广东省人民政府授权广东省人民政府行政复议办公室办理和决定行政复议案件的不予受理延期审理等事项的委托书。委托书等证据证实，原告、被告当庭陈述在案。

（四）一审判案理由
广东省广州市中级人民法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人和其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。广东省民政厅某处负责人就广东省佛山市禅城区张槎街道简村2005年村委会选举所作的信访答复，不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》所规定的行政复议受案范围，陈某就该答复向广东省人民政府提起行政复议，广东省人民政府依法作出行政复议不予受理的决定，并无不当。
《广东省行政复议工作规定》第二条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构为该机关的行政复议工作机构，其职责是：（一）履行《中华人民共和国行政复议法》第三条规定的职责；（二）拟订责令限期履行、依法强制执行或者申请人民法院强制执行的有关文书；（三）拟订不予受理、延长审查期限、中止行政复议审查、终止行政复议审查及停止执行具体行政行为的有关文书。县级以上人民政府的行政复议工作机构可以根据本级人民政府的委托，对前款第（三）项所列的事项作出决定。”广东省人民政府于2001年6月7日授权广东省人民政府行政复议办公室根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，办理和决定行政复议案件的不予受理、延期审查等事项。《行政复议申请不予受理通知书》和《延期审查通知书》加盖广东省人民政府复议办公室印章。陈某以广东省人民政府行政复议办公室是广东省人民政府的内设机构，其无权作出不予受理的决定为由，请求撤销粤府复不受［2006］26号《行政复议申请不予受理通知书》并责令广东省人民政府依法作出行政复议决定，依据不足，本院予以驳回。

（五）一审定案结论
广东省广州市中级人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回原告陈某的诉讼请求。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）上诉称：1）被上诉人的行政复议办公室作出不予受理申请的复议决定，在主体上不适格，违反了行政复议法的相关规定；2）被上诉人至今没有对上诉人的行政复议申请作出决定，构成了行政不作为等。
（2）被上诉人（原审被告）辩称：被上诉人行政复议办公室作出的《行政复议申请不予受理通知书》符合相关法律法规的规定，上诉人向省民政厅上访投诉等行为属于信访处理事项，不应重复申请行政复议和提起行政诉讼。请求驳回上诉，维持原判。

2.二审事实和证据
广东省高级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
广东省高级人民法院经审理认为：《中华人民共和国行政复议法》第三条规定：“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：……（七）法律、法规规定的其他职责”。《广东省行政复议工作规定》第二条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构为该机关的行政复议工作机构，其职责是：……（三）拟订不予受理、延长审查期限、中止行政复议审查、终止行政复议审查及停止执行具体行政行为的有关文书。县级以上人民政府的行政复议工作机构可以根据本级人民政府的委托，对前款第（三）项所列的事项作出决定”。本案中，广东省人民政府于2001年6月7日已委托其所属的行政复议办公室办理和决定行政复议案件的不予受理事项，并在《行政复议申请不予受理通知书》上加盖广东省人民政府行政复议办公室的印章。因此，本案被上诉人所属的行政复议办公室依法可以以自己的名义作出粤府复不受［2006］26号《行政复议申请不予受理通知书》。上诉人认为作出《行政复议申请不予受理通知书》的主体不适格的主张不能成立，本院不予支持。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人……”。被上诉人于2006年10月9日收到上诉人等人的行政复议申请，其行政复议办公室于10月11日作出《行政复议申请不予受理通知书》，并于2006年10月12日邮寄给上诉人，上诉人亦已收到了该《行政复议申请不予受理通知书》。本案被上诉人已经依照上述法律规定就上诉人等人的行政复议申请作出决定并书面告知上诉人，因此，上诉人认为被上诉人至今没有对上诉人的行政复议申请作出决定，构成行政不作为的主张不能成立，本院不予支持。

4.二审定案结论
广东省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。

（七）解说
本案作为普通的行政案件，涉及的法律问题还是比较复杂的。
1.作为内设机构主体是否适格问题。
在行政诉讼领域，对被告主体资格的确认是比较复杂的。在行政诉讼中，确实存在被诉主体资格争议的问题。如作出具体行政行为的机关有的以行政机关名义，有的以行政机关内设机构或者派出机构名义等等，作为公民当其认为自己的合法权益受到侵犯，要向人民法院提起行政诉讼时，应该将谁列为被告是比较模糊的。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定：行政机关在没有法律、法规或规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。根据该条法律精神，对于行政机关内设机构是否能作为符合主体诉讼资格问题，关键点是看该机构是否具有法律法规的授权，如果该机构具有法律法规的授权，就应具有主体诉讼资格，如果没有法律法规授权，就应以该行政机关为被告。对于行政复议办公室作为内设机构主体资格问题，法律法规规定是十分明确的。《中华人民共和国行政复议法》第三条规定：“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：……（七）法律、法规规定的其他职责”。《广东省行政复议工作规定》第二条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构为该机关的行政复议工作机构，其职责是：……（三）拟订不予受理、延长审查期限、中止行政复议审查、终止行政复议审查及停止执行具体行政行为的有关文书。县级以上人民政府的行政复议工作机构可以根据本级人民政府的委托，对前款第（三）项所列的事项作出决定”。本案中，广东省人民政府于2001年6月7日已委托其所属的行政复议办公室办理和决定行政复议案件的不予受理事项，并在《行政复议申请不予受理通知书》上加盖广东省人民政府行政复议办公室的印章。因此，本案被上诉人所属的行政复议办公室依法可以以自己的名义作出粤府复不受［2006］26号《行政复议申请不予受理通知书》。上诉人认为作出《行政复议申请不予受理通知书》的主体不适格的主张是不成立的。
2.本案是否存在行政不作为的问题?
对于行政行为进行合法性审查，是行政审判的一大特点。对行政行为分类的确是比较麻烦的。有抽象行政行为与具体行政行为，内部行政行为与外部行政行为，羁束行政行为与自由行政行为，作为的行政行为与不作为的行政行为，等等；但作为行政行为关键从四个方面来把握：第一，从主体上看，行政行为是行政主体通过行政人作出的；第二，从性质上看，行政行为是一种公务行为；第三，行政行为是一种单方行为；第四，从效果上看，行政行为是一种直接或间接引起法律效果的行为。对行政行为是否属于作为或不作为关键点应从是否履行法定义务上来分析。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，被告于2006年10月9日收到原告等人的复议申请后，于2006年10月11日作出粤府复不受［2006］26号《行政复议申请不予受理通知书》，决定不予受理原告等人的行政复议申请，并于2006年10月12日将该《行政复议申请不予受理通知书》交邮寄予原告。被告已依法履行了其法定的职责。本案上诉人认为被告作出《行政复议申请不予受理通知书》属于行政不作为，存在不履行法定职责，属于违法是没有事实根据的，人民法院依法驳回其诉讼请求是正确的。
3.信访案件是否属于行政复议行为问题?
对行政行为进行行政复议是法律赋予行政复议机关的法律职责，对一些行政行为是否进行复议，行政复议机关只能依照法律规定进行。《中华人民共和囯行政复议法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人和其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。本案中，广东省民政厅某处负责人曾就广东省佛山市禅城区张槎街道简村2005年村委会选举作过信访答复，并不属于《中华人民共和国行政复议法》所规定的行政复议受案范围，陈某就该答复向广东省人民政府提起行政复议，广东省人民政府依法作出行政复议不予受理的决定，并无不当。综上所述，人民法院依法作出的行政判决，是正确的。
（广东省高级人民法院　谢卫华）