（一）首部

1.判决书字号：重庆市第一中级人民法院（2008）渝一中法行初字第213号判决书。

2.案由：不服行政复议决定。

3.诉讼双方
原告：孙某，男，1963年生，汉族，璧山县大路镇六塘卫生院工作人员，住重庆市璧山县。
委托代理人：邹盛梅，璧山县璧城法律服务所法律服务工作者。
被告：璧山县人民政府，住所地：重庆市璧山县解放路。
法定代表人：向某，县长。
委托代理人：陈某，璧山县人民政府法制办公室干部。
委托代理人：张宁，璧山县法律援助律师事务所律师。

4.审级一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：重庆市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘晓瑛；审判员：黎慧；代理审判员：李雪莲。

6.审结时间：2008年6月10日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2008年2月27日，璧山县人民政府以孙某与陈某1没有合法婚姻关系生育孙某1是未婚生育子女的违法行为，根据《重庆市人口和计划生育条例》第五十一条、五十三的规定，应征收社会抚养费和未婚生育社会抚养费，而璧计生征字（2007）第050086号《征收社会抚养费决定书》中，对根据《重庆市人口和计划生育条例》第五十三条规定征收3 000元未婚生育社会抚养费在征收社会抚养费处理意见书中已经载明，却没有在璧计生征字（2007）第050086号《征收社会抚养费决定书》中列入，属明显疏漏为由，作出璧山府复［2007］22号行政复议决定，维持璧山县人口与计划生育委员会的璧计生征字（2007）第050086号《征收社会抚养费决定书》，在征收总额中补充列入遗漏的3 000元未婚生育社会抚养费。

2.原告诉称
2007年9月30日，璧山县人口与计划生育委员会以原告孙某违法生育第二个子女，对原告作出璧计生征字（2007）第050086号《征收社会抚养费决定书》。原告不服，向璧山县人民政府申请行政复议。璧山县人民政府于2008年2月27日作出了璧山府复［2007］22号行政复议决定书。该复议决定书加重了对原告的处罚，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条的规定，作出的复议决定对原告更为不利。请求依法撤销被告璧山县人民政府作出的璧山府复［2007］22号行政复议决定书，责令被告璧山县人民政府重新作出复议决定。

3.被告辩称
第一，被告作出的复议决定，对原告违反国家计划生育法律、法规生育子女的事实认定清楚，证据确实充分，依法应予以维持。第二，被告作出的璧山府复［2007］22号行政复议决定书，没有加重对原告的处罚。璧山县人民政府在行政复议过程中，根据原告单位璧山县大路镇六塘卫生院出具的《孙某2006年1月至2007年2月各项收入情况》，认定原告2006年总收入为人民币20 358.46元，依据《重庆市人口与计划生育条例》第五十一条第（一）项规定的按收入总额的6倍标准计算征收社会抚养费为122 150.76元。同时，由于原告的违法生育还违反了《重庆市人口与计划生育条例》第五十三条第一款的规定，应当向其征收社会抚养费3 000元。被告在复议时，依法对该漏项给予了补充。被告作出的璧山府复［2007］22号行政复议决定书事实清楚、证据确实充分，程序合法，请求人民法院予以维持。

（三）事实和证据
重庆市第一中级人民法院经公开审理查明：孙某与陈某1于1987年结婚，1992年生育一女孙某2。2006年7月13日，孙某与陈某1在璧山县民政局登记离婚。2006年11月9日，陈某1将其户口从璧山县XX镇XX村5社以投亲名义迁往四川省大竹县XX乡XX村5组。2007年2月19日，陈某1在璧山县人民医院剖腹产一男婴，取名孙某1。2007年3月13日，大竹县人口和计划生育委员会作出莲印计生征字（2007）第01号《征收社会抚养费决定书》，查实陈某1与孙某夫妇于2007年2月19日在广东务工期间违法违规生育孙某1，决定对陈某1与孙某夫妇征收社会抚养费16 800元。
2007年5月10日，璧山县人口和计划生育委员会认定孙某1系孙某与陈某1违法生育的子女，对孙某作出璧计生征字（2007）第050046号《征收社会抚养费决定书》，决定对孙某征收社会抚养费91 613.07元。孙某不服，向璧山县人民政府申请复议。2007年9月25日，璧山县人民政府作出璧山府复［2007］10号行政复议决定书，撤销了璧山县人口和计划生育委员会作出的璧计生征字（2007）第050046号《征收社会抚养费决定书》，并决定由璧山县人口和计划生育委员会在法定期限内重新作出征收社会抚养费决定。2007年9月30日，璧山县人口和计划生育委员会作出璧计生征字（2007）第050086号《征收社会抚养费决定书》，决定对孙某征收社会抚养费122 150.76元。孙某不服，向璧山县人民政府申请复议。璧山县人民政府复议后，于2008年2月27日作出璧山府复［2007］22号行政复议决定书，维持璧山县人口和计划生育委员会的璧计生征字（2007）第050086号《征收社会抚养费决定书》，在征收总额中补充列入遗漏的3 000元未婚生育社会抚养费。孙某仍不服，乃向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
被告璧山县人民政府在举证期限内提交了以下证据：
1.违法生育案件立案呈批表，证明已对违法生育人孙某立案调查；
2.2007年4月5日对陈某1的询问笔录，证明孙某1是陈某1与孙某所生；
3.2006年10月11日璧山县大路镇人口和计划生育办公室工作人员对孙某的询问笔录，证明孙某1是孙某之子；
4.璧山县人民医院证明，证明孙某1于2007年2月19日出生；
5.2007年4月30日对王某的调查笔录，证明孙某1是孙某之子；
6.2007年4月10日璧山县公安局大路派出所《迁出注销证明》和常住人口登记表，证明陈某1的户口是2006年10月30日迁出；
7.2006年7月13日的离婚证，证明孙某是在陈某1怀孕后才与其离婚；
8.璧山县大路镇六塘卫生院出具的证明，证明孙某的收入情况；
9.璧山县人口和计划生育委员会《征收社会抚养费意见书》，证明对孙某征收社会抚养费的金额应当为125 150.76元；
10.璧山县人口和计划生育委员会璧计生征字（2007）第050086号《征收社会抚养费决定书》，证明行政复议对象存在。
被告当庭提交了大竹县莲印乡计划生育办公室的证明，证明无孙某此人，大竹县莲印乡计划生育办公室只对违法生育的陈某1进行了处理。
原告孙某在证期限内提交了如下证据：
1.2007年5月10日璧计生征字（2007）第050046号《征收社会抚养费决定书》；
2.璧山府复［2007］10号行政复议决定书；
3.2007年9月30日璧计生征字（2007）第050086号《征收社会抚养费决定书》；
4.璧山府复［2007］22号行政复议决定书。
原告以上述证据证明被告作出的璧山府复［2007］22号行政复议决定书认定事实错误、作出程序、适用法律均违法。
原告当庭提交了孙某1的《出生医学证明》和大竹县人口和计划生育委员会莲印计生征字（2007）第01号《征收社会抚养费决定书》，证明孙某1的父亲是孙某，大竹县人口和计划生育委员会已对陈某1与孙某夫妇违法生育孙某1的行为进行了处理。
上述证据经重庆市第一中级人民法院公开开庭质证，原告孙某对被告璧山县人民政府提交的证据第1、2、3、4、6、7、8项的真实性无异议，但认为不能达到被告的证明目的；对第5项证据认为社区主任王某未出庭，对该调查笔录不予认可；对第9、10项证据，认为依据的事实错误，作出的决定也是错误的；对被告当庭提交的大竹县莲印乡计划生育办公室的《证明》，认为无原件，且与事实不符，不予认可。
被告璧山县人民政府对原告提交的证据第1、2、3、4项无异议；对原告当庭提交的《出生医学证明》及莲印计生征字（2007）第01号《征收社会抚养费决定书》的真实性无异议，但认为不能证明孙某1是孙某之子。
重庆市第一中级法院经审查认为，被告当庭提交的大竹县莲印乡计划生育办公室的证明，未在举证时限内提交，且原告对该证据不予认可，不予采信；原告孙某提交的证据及被告璧山县人民政府提交的其他证据真实、来源合法、与本案具有关联性，予以确认。

（四）判案理由
重庆市第一中级人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。孙某不服璧山县人口和计划生育委员会作出的璧计生征字（2007）第050086号《征收社会抚养费决定书》，向璧山县人民政府申请复议，璧山县人民政府作为璧山县人口和计划生育委员会的本级人民政府，有权作出复议决定。
璧山县人口和计划生育委员会作出的璧计生征字（2007）第050086号《征收社会抚养费决定书》，其内容为，对孙某征收社会抚养费122 150.76元。璧山县人民政府复议后，作出的璧山府复［2007］22号行政复议决定书，从内容上看，虽维持了璧山县人口和计划生育委员会的璧计生征字（2007）第050086号《征收社会抚养费决定书》，但该复议决定书同时又在征收总额中增加了3 000元未婚生育社会抚养费，应视为该行政复议决定书已变更了原具体行政行为的内容。原告孙某以璧山县人民政府为被告，就该行政复议决定提起行政诉讼，符合法律规定。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条规定：“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”璧山县人口和计划生育委员会的征收社会抚养费处理意见书中，虽载明对孙某征收社会抚养费125 150.76元，但该征收社会抚养费处理意见书系内部文书，对行政相对人不产生实际影响。而璧山县人口和计划生育委员会作出的、对行政相对人产生实际影响且已送达的是璧计生征字（2007）第050086号《征收社会抚养费决定书》，该决定书对孙某征收社会抚养费金额为122 150.76元。璧山县人民政府作出的璧山府复［2007］22号行政复议决定，对孙某征收的社会抚养费总额中，补充列入3 000元未婚生育社会抚养费，增加了孙某承担的社会抚养费总额，对孙某更为不利。璧山县人民政府辩称没有加重对孙某的处罚的理由不能成立。因此，璧山县人民政府作出的复议决定，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条的规定。原告孙某提起诉讼的理由成立，依法予以支持。

（五）定案结论
重庆市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，作出如下判决：
1.撤销璧山县人民政府作出的璧山府复［2007］22号行政复议决定书；
2.限璧山县人民政府在本判决生效后六十日内重新作出复议决定。
本案受理费50元，由被告璧山县人民政府负担。

（六）解说
本案涉及的法律问题有三：一是被诉的复议行为是否属于可诉的问题；二是被诉的复议行为是否违背《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第五十一条的禁止性规定，对申请人更为不利；三是对先行政行为的效力认定问题。
1.被诉的复议行为是否改变原具体行政行为，璧山县人民政府是否为本案的适格被告?
对此有两种观点：一种观点认为，璧山县人民政府作出的行政复议决定，系维持璧山县人口和计划生育委员会的璧计生征字（2007）第050086号《征收社会抚养费决定书》，即维持原具体行政行为，因此，璧山县人民政府不是适格被告。另一种观点认为，璧山县人民政府的复议决定，在征收总额中增加了3 000元未婚生育社会抚养费，属改变原具体行政行为的复议行为，因此，璧山县人民政府属于适格被告。
笔者同意第二种观点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。而最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条规定了属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”的复议行为有三类情形：（1）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；（2）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（3）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。
本案中，璧山县人口和计划生育委员会作出的征收社会抚养费决定书，对孙某征收社会抚养费为122 150.76元，而璧山县人民政府复议后，是在维持原具体行政行为对孙某征收122 150.76元的社会抚养费基础上，还对孙某征收了3 000元未婚生育社会抚养费。该复议决定属于最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条第（三）项规定的变更原具体行政行为处理结果的复议行为，属于可诉的复议行为，孙某对复议行为提起诉讼，璧山县人民政府是适格的被告。
2.被诉的复议行为是否违反《行政复议法实施条例》第五十一条的禁止性规定，对申请人更为不利?
一种观点认为，璧山县人口和计划生育委员会的征收社会抚养费处理意见书中，载明对孙某征收社会抚养费125 150.76元，而璧山县人口和计划生育委员会在作出征收社会抚养费决定书时，误写为122 150.76元。璧山县人民政府作出的复议决定，实际是对璧山县人口和计划生育委员会在作出征收社会抚养费决定书的补正，没有违反《行政复议法实施条例》第五十一条的禁止性规定。另一种观点认为，璧山县人口和计划生育委员会作出的征收社会抚养费决定书，对孙某征收社会抚养费122 150.76元，而璧山县人民政府作出的复议决定，实际对孙某征收社会抚养费为125 150.76元，增加了孙某承担的社会抚养费总额，对孙某更为不利。
笔者同意第二种观点。《行政复议法实施条例》第五十一条规定：行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。该条规定既是对复议机关复议行为的约束，也体现了对行政相对人的保护。本案中，璧山县人口和计划生育委员会的征收社会抚养费处理意见书中，虽载明对孙某征收社会抚养费125 150.76元，但该征收社会抚养费处理意见书系内部文书，不为行政相对人知晓。而璧山县人口和计划生育委员会作出征收社会抚养费决定书，对孙某征收的社会抚养费为122 150.76元。璧山县人民政府复议后，对孙某征收的社会抚养费为125 150.76元，该复议决定明显违反了《行政复议法实施条例》第五十一条的规定，应当被撤销。
3.对先行政行为的效力认定问题。
一种观点认为，本案中，孙某与陈某1于2006年7月13日离婚，而孙某1出生于2007年2月19日，证明孙某与陈某1离婚时，陈某1已怀孕。并且陈某1在璧山县大路镇人口和计划生育办公室工作人员对其进行调查时，陈述孙某1系其与孙某之子，当时孙某亦在场，并未提出异议，因此，可以认定孙某1是孙某之子。另一种观点认为，四川省大竹县人口和计划生育委员会于2007年3月13日作出莲印计生征字（2007）第01号《征收社会抚养费决定书》，认定陈某1与孙某夫妇于2007年2月19日在广东务工期间违法违规生育孙某1，并决定对陈某1与孙某夫妇征收社会抚养费16 800元。四川省大竹县人口和计划生育委员会征收社会抚养费决定书是先行政行为，对此后的行政行为具有拘束力。在四川省大竹县人口和计划生育委员会作出的征收社会抚养费决定书被撤销前，璧山县人口和计划生育委员会又认赵孙某1系孙某与陈某1违法生育的子女，而对孙某作出征收社会抚养费决定书，导致两个行政机关认定的事实相互矛盾，也导致行政行为的冲突，因此，在先行政行为对后行政行为具有拘束力。
笔者同意第二种观点。行政机关通过实施行政行为调整各项社会关系，且维护正常、稳定的行政秩序，因而行政行为具有确定力、先定力、拘束力的特点。行政行为的先定力体现在行政行为一经作出即推定其合法，未经正当程序推翻，任何机关、组织、个人均得对其表示尊重，不得无视其存在，具有对世效力。本案中，四川省大竹县人口和计划生育委员会作出的《征收社会抚养费决定书》，已认定了孙某1系陈某1与孙某夫妇的子女，并对陈某1与孙某夫妇征收了社会抚养费。该行政行为具有先定力。在该行政行为未经正当程序被依法撤销或者确认无效前，璧山县人口和计划生育委员会又认定孙某1系孙某与陈某1的子女，其实质是直接否认四川省大竹县人口和计划生育委员会作出的行政行为的效力，有违行政行为先定力理论，是不可取的。
综上，本案被诉行政复议决定中的两项行为，一为维持复议程序中的被申请行为，由于该被申请行为与先行生效的行政行为相冲突，违背了行政行为效力先定的原则，与基本法理相悖；二为补充列入原被申请行为遗漏的3 000元未婚生育社会抚养费的行为，加重了复议申请人的负担，违反《行政复议法实施条例》第五十一条之规定。所以，人民法院作出撤销被告璧山府复［2007］22号行政复议决定书的判决正确。
（重庆市第一中级人民法院　刘晓瑛）