(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:福建省武夷山市人民法院(2007)武行初字第3号判决书。
二审判决书:福建省南平市中级人民法院(2008)南行终字20号判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):武夷山市星村镇黄村村毛家洲村民小组,住所地:武夷山市星村镇黄村村毛家洲村民小组。
诉讼代表人:兰某,村民小组长。
委托代理人:周玉文,福建国富律师事务所南平分所律师。
委托代理人:辛某,男,1951年生,汉族,武夷山市村民,住武夷山市。
被告(被上诉人):武夷山市人民政府(以下简称市政府),住所地:武夷山市中山路18号。
法定代表人:胡某,市长。
委托代理人:林永铭,福建夷顺律师事务所律师。
委托代理人:曹某,武夷山市国土资源局土地登记中心主任。
第三人(被上诉人):武夷山市星村镇流通与信息工作站(系由原武夷山市星村镇经联委等单位整合而成),住所地:武夷山市星村镇政府。
法定代表人:陈某,站长。
委托代理人:彭俊仁,福建建阳大潭律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:福建省武夷山市人民法院。
合议庭组成人员:审判长:杨建新;审判员:张丽、虞惠华。
二审法院:福建省南平市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:许秀平;审判员:张文硕;代理审判员:许祥华。
6.审结时间
一审审结时间:2008年3月26日。
二审审结时间:2008年6月30日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
1991年10月被告武夷山市政府对原武夷山市星村经济委员会(以下简称星村经联委)的申请及其提供的星村经联委与毛家洲村民小组于1985年9月12日和1988年2月3日签订的两份协议书进行审核,依据1989年国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》第二十八条及1989年福建省人民政府颁布的《福建省土地登记发证办法》的规定,为武夷山市星村经联委颁发了坐落地为武夷山市星村镇黄村村毛家洲武集建[1991]第7XXXXX1号、第7XXXXX4号、第7XXXXX5号《集体土地建设用地使用证》。第7XXXXX1号证载明:地号B7-13-15,用地面积636.37平方米;第7XXXXX4号证载明:地号为B7-13-12、用地面积308.32平方米;第7XXXXX5号载明:地号B7-13-16,用地面积811.7平方米。
2.原告诉称
1975年,原毛家洲生产队(毛家洲村民小组前身)整建制改为良种场,良种场厂房设施等均由原毛家洲生产队社员出工、出资金所建,占用了原告土地约9亩。1983年良种场被撤销后,恢复为原毛家洲生产队。良种场厂房设施等一直由星村人民公社占用。因此,被告为星村经联委颁发这9亩土地上建筑物的三本集体土地建设用地使用证的行政行为是没有事实和法律依据的。因为从实体上说,被告为其登记发证是属于土地权属来源不明;从程序上说,没有进行地籍调查,没有进行全面审核和公告审核结果。且由于第三人一直隐瞒,直到2007年6月份原告才知道这9亩地由被告登记发证的实情,故提起行政复议。综上,被告的错误行政行为给原告造成了损害,请求人民法院依法判令:(1)撤销被告于1991年9月所作出的为星村镇经联委颁发编号分别为第7XXXXX1号、7XXXXX4号、7XXXXX5号三本土地证的具体行政行为。(2)赔偿因被告具体行政行为给原告造成的损失9万元。(3)由被告承担本案的一切费用。
3.被告辩称
(1)被告向星村镇经联委核准颁发武集建[1991]第7XXXXX1号、7XXXXX4号、7XXXXX5号的《集体土地建设用地使用证》时间是1991年10月。因此,原告提起的诉讼超过法定诉讼时效。(2)原星村镇经联委使用的这三宗土地权属来源合法,四邻界址清楚无争议。(3)被告颁发星村经联委的三本土地证,依据原国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》([1989]国土[籍]字第73号)第二十八条“乡(镇)村办企事业单位和个人依法使用农村集体土地搞非农业建设的,可以依法确定农村集体土地建设用地使用权……”;《福建省土地登记办法》[闽政[1989]57号]第十九条第三款规定“《集体土地建设用地使用证》颁发给依法使用集体土地进行非农业建设的单位和个人”。被告据此行使职能,依法行政,并无不当。综上所述,被告颁发给星村镇经联委的三本土地证事实清楚,证据充分,程序合法,适用法规正确,请求人民法院依法驳回原告的三项诉请。
4.第三人述称
(1)原告方主张毛家洲村民小组是由原星村良种场变更名称而来,不是事实。二者并非延续经济主体。而是两个不同的经济组织。(2)1983年,原星村良种场解散后,它的相应的资产应当进行相应的处置。所签订的协议约定由星村经联委及相关下属企业支付毛家洲村民小组一定的经济补偿以后,在原良种场所有的9亩土地使用权归星村经联委使用。武夷山市人民政府为原星村镇经联委颁发三本土地证权属清楚、程序合法。(3)原告方的诉讼超过行政诉讼法规定的诉讼时效。1991年进行地籍调查时,原告方就已经知道颁发土地证的事实,其到2007年再来起诉,已经超过诉讼时效。综上,第三人请求人民法院依法驳回原告方的诉讼请求。
(三)一审事实和证据
福建省武夷山市人民法院经公开审理查明:
1975年星村人民公社(星村镇的前身)决定在星村黄村村毛家洲成立良种场,归星村人民公社直接管理,为解决办公用房问题,由毛家洲大部分社员出工,出部分材料在毛家洲约2.637亩土地上(双方在协议中写的是9亩,但三本土地证上核定的面积为2.637亩)建设了办公用房等建筑。直到1983年良种场撤销,毛家洲的社员也回到了毛家洲生产队。良种场的办公用房及设施继续由星村经联委的企业竹制品厂使用。1985年9月12日,经星村镇政府、星村经联委、黄村村毛家洲社员代表共同协商,决定以该土地按9亩的公粮50斤/年,三金粮20斤/年,由星村镇经联委每年负责处理。1988年2月3日,星村经联委与毛家洲1、2生产队经充分协商,达成协议,其主要内容:星村经联委一次性补偿毛家洲1、2生产队2 500元,星村竹制品厂的一切产权归星村经联委所有,该地块的公粮、三金粮仍由星村经联委按1985年9月12日协议办理。根据该二份协议在原告于1988年2月2日收到星村经联委的支付的2 500元土地补偿费,1991年9月17日、10月7日星村经联委向被告提出土地使用权证登记申请,并提交相应申请材料。武夷山市人民政府土地管理部门未按《福建省土地登记管理办法》的第十六、十七、十八条的规定将审核结果予以公告的情况下,在同年10月向星村经联委颁发了三份土地使用证,分别是:武集建[1991]第7XXXXX1号《集体土地建设用地使用证》,地址星村镇黄村村毛家洲,地号为B7-13-12,土地类别:住宅,用地面积308.32平方米;其中:建筑占地308.32平方米;用途:居住;四至:东至大路,以本宅墙为界,南至空坪,以本宅墙外0.60米为界,西至巷道,以本宅墙为界,北至菜地,以本宅墙外0.60米为界。武集建[1991]第7XXXXX4号《集体土地建设用地使用证》,地址星村镇黄村村毛家洲,地号B7-13-15,土地类别:住宅,用地面积636.37平方米,其中:建筑占地636.37平方米;用途:居住;四至:东至李某宅,小路,以本宅墙为界,南至小路,以本宅走廊为界,中段以本宅围墙为界,下段以本宅墙为界,北至陈某1宅,以本宅墙为界。武集建[1991]第7XXXXX5号《集体土地建设用地使用证》,地号B7-13-16,地址星村镇黄村村毛家洲,土地类别:住宅,用地面积811.7平方米,其中:建筑占地811.7平方米;用途:厂房;四至:东至小路,以本宅墙外0.50米为界,南至空坪,以本宅墙外0.50米为界,西至空坪,以本宅墙为界,北至小路,以本宅墙外0.50米为界。1993年4月14日原告与星村经联委又对1985年9月12日的协议达成了决定将原公粮每年50斤,三金粮每年20斤改为每年星村经联委固定补偿毛家洲生产队500元人民币,每年12月底付清。至此星村经联委一直按该份协议每年向原告支付500元人民币直到2004年政府取消三金粮、公粮为止。2007年6月毛家洲村民小组得知武夷山市人民政府颁发上述三本土地证具体行政行为,因不服该行为而向南平市人民政府提出行政复议。同年9月29日,南平市人民政府作出行政复议决定,维持了武夷山市人民政府的土地使用权证的确认。原告仍不服,遂向本院提起了诉讼。
另查明,原、被告及第三人在庭审中均陈述1975年星村人民公社决定在星村黄村村毛家洲生产队成立的良种场属于集体经济组织无异议。
上述事实有下列证据证明:
原告提供的证据:
1.第一组,2006年12月关于竹制品厂历史遗留问题的协议,证明土地过去一直交三金粮,没有解决。征地合同书,证明2亩土地是由镇政府和村民委员会牵头,给12 000元钱,第三人才有土地使用权。而这9亩土地没有牵头,没有给土地补偿费。第二组,2006年9月13日的反馈材料和1985年9月12日、1988年2月3日、1993年4月14日的补充协议,证明纠纷没有解决,土地问题一直在商议的进程。同时也证明原告确实不知道第三人已经办了土地证。
2.土地登记审批表等地籍档案材料,证明被告具体行政行为的存在。
被告提供的证据:
(1)1985年9月12日原良种场遗留问题的协议,证明关于良种场用地遗留问题由星村镇政府主持由原告村民代表和星村经联委协商达成共识。
(2)原告村民代表与星村经联委于1988年2月3日签订的关于星村镇竹制品厂遗留问题处理的协议书,证明协议约定竹制品厂一切产权归镇经联委。协议的一方,也就是原告,今后不得再以任何借口提出争议。同样村民代表都签了字,原星村镇镇长签字确认。
(3)收款收据,来源:星村镇经联委财务账册,证明根据关于良种场遗留问题的协议的约定,本案第三人的前身星村经联委履行了协议的约定,分别于1988年2月支付给原告土地补偿费2 500元和1993年9月25日支付原告征用土地补偿费12 000元。
(4)1986年6月25日全国人大常委会通过的自1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》和国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》([1989]国土[籍]字第73号),以及1989年12月28日福建省人民政府关于颁布《福建省土地登记发证办法》的通知等依据。证明市政府为证明其颁发的武集建[1991]第7XXXXX1号、第7XXXXX4号、第7XXXXX5号的三本集体土地使用证合法。
第三人提供的证据:
本土地证,证明原星村经联委1991年合法取得土地使用权,应受到法律保护。
(四)一审判案理由
福建省武夷山市人民法院经审理认为:根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定,公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定:“被告认为原告起诉超过法定期限的,由被告承担举证责任。”而被告及第三人均未能提供证据证明该行政诉讼超过法定期限的证据。故被告及第三人的主张不能成立,本院不予支持。
关于被告颁发《集体土地建设用地使用证》的具体行政行为,从本案的事实分析,作为原星村公社,对于毛家洲生产队和星村经联委就良种场撤销后,原厂房、设施建筑及土地进行调整,有关单位和社员代表订立了两份协议确立使用权的归属,并未违反当时宪法和法律、法规的禁止性规定。理由是,根据原国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》([1989]国土[籍]字第73号)第二十八条“乡(镇)村办企事业单位和个人依法使用农村集体土地搞非农业建设的,可以依法确定农村集体土地建设用地使用权……”和国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》的十四条第一款“……1962年9月《六十条》公布以前开始使用的,分别属于乡(镇)或村农民集体所有,1962年9月《六十条》公布时起至1982年2月国务院《村镇建房用地管理条例》公布时止,在此期间开始使用的,有下列情形之一的,分别属于乡(镇)或村农民集体所有:……2.经县、乡(公社)、村(大队)批准或同意,并进行了适当的土地调整或进行过一定补偿的……”的规定,在撤销良种场后,用其办公用房作为乡镇企业竹制品厂用房,并给予毛家洲村民小组一定补偿。这种原告自愿同意以补偿形式进行适当的土地调整不违反当时有关土地管理法律。原告主张的两份协议是土地转让行为,违反宪法的规定,本院不予支持。1989年12月28日颁布施行的《福建省土地登记发证办法》第三条第一款规定:“县级以上人民政府土地管理部门负责办理本行政区域内的土地登记发证具体事宜。”第四条规定,经土地管理部门审核,土地所有权、使用权符合“权属合法、界址清楚、面积准确”的,由市、县人民政府颁发土地证书。因此,被告具有颁发证件的法定职权。被告在行政复议中向复议机关提供了作出该颁发土地证具体行政行为的有关登记所需的系列证据材料和事实依据,而在本案审理期间,未向本院提供申请登记所需的系列材料证据和颁发的武集建[1991]第7XXXXX1号、第7XXXXX4号、第7XXXXX5号的三本《集体土地建设用地使用证》证明其在审理颁发证件的事实和程序,违反了最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条的规定,应当视该具体行政行为的依据不足。且又查清在颁证过程中,被告未按照《福建省土地登记发证办法》第十六条、第十七条、第十八条关于“必须将审核结果予以公告。在公告规定的期限内,土地使用者、土地所有者及他项权利拥有者可以向土地管理部门提出异议或者申请复查……”的规定,对审核结果予以公告,属于颁证程序违法,故本院依法应对被告行政登记行为应予以撤销。结合本案的实际情况和历史原因,被告可以重新作出具体行政行为。
原告主张要求被告赔偿因颁发土地证的具体行政行为给原告造成的损失9万元的诉讼请求,因未提供相关证据证明因受被诉具体行政行为损害造成损失的事实,根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第(三)项之规定,在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为损害而造成损失的事实由原告承担举证责任,为此原告该项诉讼请求不予支持。
(五)一审定案结论
福建省武夷山市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第3目,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第(三)项和最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定,作出如下判决:
1.撤销武夷山市人民政府颁发的武集建[1991]第7XXXXX1号、第7XXXXX4号、第7XXXXX5号《集体土地建设用地使用证》,由武夷山市人民政府重新作出具体行政行为。
2.驳回原告武夷山市星村镇黄村村毛家洲村民小组要求被告武夷山市人民政府赔偿给原告造成的损失9万元的诉讼请求。
本案受理费50元,由原告武夷山市星村镇黄村村毛家洲村民小组负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人(原审原告)诉称:1)一审法院没有认定被上诉人具体行政行为在实体上的违法性,进而判决其重新作出具体行政行为是错误的;2)一审法院驳回上诉人赔偿9万元的诉讼请求是错误的。据此,请求撤销一审判决,支持上诉人的诉讼请求。
(2)被上诉人(原审被告)辩称:1)上诉理由及事实均不能成立;2)行政赔偿应当由原告承担损失事实的证据,因原告未举证,故应承担败诉的责任。综上,请求驳回上诉人的上诉请求。
(3)被上诉人(原审第三人)述称:1)同意武夷山市人民政府的答辩意见;2)被上诉人取得诉争土地没有违反当时的土地规定,是合法取得。综上,请求驳回上诉。
2.二审事实和证据
福建省南平市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
3.二审判案理由
福建省南平市中级人民法院经审理认为:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”和五十四条第(一)、(二)项的规定,审查具体行政行为的合法性包括实体和程序两方面内容。根据1989年12月28日颁布施行的《福建省土地登记发证办法》第四条关于土地所有权、使用权“权属合法、界址清楚、面积准确”的颁发土地证书的规定,原审被告颁发土地使用权证不仅要对土地使用权的权属进行审查,也应对该土地的界址、面积进行审查。并且,原审被告必须按照法定的程序审查颁证。本案原审被告仅向人民法院提供了权源方面证据,其中收款收据、1985年9月12日协议书、1988年2月3日协议书可以作为诉争土地使用权权属来源地依据,未提供颁证程序方面的证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为证据和所依据的规范性文件”及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第二款“被告应当在收到起诉状副本之日起10日提交答辩状,并提供作出具体行政行为时的证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期提供的,应当认定被诉具体行政行为没有证据、依据”的规定,应当认定被诉具体行政行为证据不足,颁证违法。原审判决认为“应当视该具体行政行为事实清楚,但是证据不足”,表述不当,本院予以指出。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定,上诉人只有在其合法权益受到损害而造成损失的情况下,提出赔偿请求,人民法院才能予以支持。而本案被诉土地证虽被撤销,但诉争土地使用权并不因此即归属上诉人,本案各方当事人所举证据也不能证明诉争土地使用权应当归属上诉人,因此,在诉争土地使用权尚未依法确定的情况下,不能证明上诉人的合法权益因被诉具体行政行为侵害而造成损失,上诉人提出的赔偿请求法院不能支持,原审判决驳回原审原告赔偿诉讼请求,并无不当。
4.二审定案结论
福建省南平市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人武夷山市星村镇黄村村毛家洲村民小组负担。
(七)解说
本案涉及不动产交易行为、不动产登记行政行为以及二者之间的关系。处理本案的关键,在于认真把握好本案所涉及的三个方面的问题,一是被告颁发给第三人三本《集体土地建设用地使用证》的事实是否清楚,程序是否合法。二是原告的起诉是否超过起诉期限。三是原告要求被告行政赔偿是否应当支持。
1.被告颁发给第三人三本《集体土地建设用地使用证》的事实是否清楚,程序是否合法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定:人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。第五十二条第一款规定:人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。第五十三条规定:人民法院审理行政案件,参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。
这些规定,确立了我国司法权判定具体行政行为是否合法需依据法律和行政法规、地方性法规兼参照规章的原则以及从实体和程序两方面合法性的审查。首先,从被告提供该两份协议的内容和毛家洲生产队收到2 500元补偿款的收据,根据原国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》([1989]国土[籍]字第73号)第二十八条“乡(镇)村办企事业单位和个人依法使用农村集体土地搞非农业建设的,可以依法确定农村集体土地建设用地使用权……”其次,被告的行为也符合该若干意见的十四条第一款“……1962年9月《六十条》公布以前开始使用的,分别属于乡(镇)或村农民集体所有,1962年9月《六十条》公布时起至1982年2月国务院《村镇建房用地管理条例》公布时止,在此期间开始使用的,有下列情形之一的,分别属于乡(镇)或村农民集体所有:……2.经县、乡(公社)、村(大队)批准或同意,并进行了适当的土地调整或进行过一定补偿的……”。从这些规定可看出,当时的星村公社设立良种场,撤销良种场后,用其办公用房作为乡镇企业竹制品厂用房,并给予毛家洲村民小组一定补偿。这种原告自愿同意以补偿形式而进行的适当的土地调整不违反当时有关土地管理法律。
根据1989年12月28日颁布施行的《福建省土地登记发证办法》第四条关于土地所有权、使用权“权属合法、界址清楚、面积准确”的颁发土地证书的规定,被告颁发土地使用权证不仅要对该土地使用权的权属进行审查,也应对该土地的界址、面积进行审查,而在本案审理期间,被告只向法院提供了收款收据、1985年9月12日、1988年2月3日的协议书等权属方面的证据,却未向本院提供申请登记所需的系列材料证据和颁发的武集建[1991]第7XXXXX1号、第7XXXXX4号、第7XXXXX5号的三本《集体土地建设用地使用证》,违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条的规定,应当视该具体行政行为的依据不足。且又查清在颁证过程中,被告未按照《福建省土地登记发证办法》第十六条、第十七条、第十八条关于“必须将审核结果予以公告。在公告规定的期限内,土地使用者、土地所有者及他项权利拥有者可以向土地管理部门提出异议或者申请复查……”的规定,对审核结果予以公告,属于颁证程序违法。
2.原告的起诉是否超过起诉期限?
根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定:“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理。”最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定:“被告认为原告起诉超过法定期限的,由被告承担举证责任。”而被告未能提供证据证明原告的起诉超过起诉期限,原告于2007年6月到当地土地所查询时才知道第三人1991年办理了土地证。因此,原告于2007年10月27日起诉时没有超过法律规定的20年的起诉期限。
3.原告要求被告行政赔偿是否应当支持?
原告提出被告赔偿因颁发土地证的具体行政行为给原告造成的损失9万元属于“众所周知的事实”和“根据日常生活经验法则推定的事实”,不需要当事人举证证明,而从本案查清的事实,即便被诉的三本土地证被撤销,原告也没有证据证明土地使用权就归原告所有,根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第(三)项之规定,在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为损害而造成损失的事实由原告承担举证责任,原告该项诉讼请求也不予支持。
通过上述分析,一审法院作出了上述的判决,原告不服提出了上诉,二审法院判决驳回上诉,维持原判。原告从此再无提出申诉或上访。本案的审判实践证明:行政诉讼案件的审理总有一个被人们理解、适应的过程,人们敢于用法律赋予的权利,为保护自己的合法权益向法院提起行政诉讼,这说明我国法律的不断完善,是普法教育逐渐深入人心的表现,本案就是很好的一例。
(福建省武夷山市人民法院 张丽)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2009年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第443 - 451 页