(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:江苏省南通市中级人民法院(2007)通中行初字第1号判决书。
二审判决书:江苏省高级人民法院(2007)苏行终字第90号判决书。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):南通市崇川区绿康生猪养殖场,住所地:南通市崇川区文峰街道厂南社区(原八厂乡厂南村)四组、五组。
法定代表人:张某,男,场长。
委托代理人(一审):解某,中国政法大学法学院副教授。
委托代理人(一审):王才亮,北京市才良律师事务所律师。
委托代理人(二审):王才亮,北京市才良律师事务所律师。
被告(上诉人):南通市崇川区人民政府,住所地:南通市桃坞路44号。
法定代表人:李某,男,区长。
委托代理人:赵某,南通市崇川区人民政府法制办公室干部。
委托代理人:曹逸义,江苏南通山水律师事务所律师。
第三人(上诉人):南通宏丰发展有限责任公司(以下简称宏丰公司),住所地:南通市人民中路28号金信大厦6楼。
法定代表人:刘某,男,董事长。
委托代理人:刘某1,该公司工作人员。
委托代理人:仇松林,江苏南京格非律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:江苏省南通市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:刘萍;代理审判员:何玲、仇秀珍。
二审法院:江苏省高级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:周茸萌;代理审判员:李昕、施建红。
6.审结时间
一审审结时间:2007年7月16日。
二审审结时间:2008年1月8日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
南通市崇川区人民政府授权“五城同创”指挥部以原告坐落于文峰街办厂南社区居委会四、五组搭建的房屋未经政府有权部门批准,属于违法建筑为由,于2006年9月22日组织有关人员强制拆除了原告养殖场的房屋。
2.原告诉称
原告的前身是崇川区厂南家禽养殖场,建于文峰街道厂南社区四、五组,全场占地6.675亩,建有猪舍和辅助用房4 836.92平方米。2002年,宏丰公司取得了包括原告养殖场在内的地块开发权,2004年取得拆迁许可证。由于原告与宏丰公司在拆迁补偿安置问题上存在较大分歧,无法达成一致意见。2006年9月13日,“五城同创”指挥部向原告下发一份限期拆除违法建筑的通知,限于2006年9月16日18:00前自行拆除。因原告不可能在三天内把所有的猪只、设施移走,原告迅速反映情况,但没有任何部门听取原告的陈述和解释。2006年9月22日,“五城同创”指挥部组织人员对原告养殖场进行了强制拆除。“五城同创”指挥部的强制拆除行为超越职权,所依据的通知违法。由于野蛮拆除,原告养殖场的全部房屋、猪舍以及猪只、饲料、药品、设施等所有资产因此而被毁损,严重侵犯了原告的合法权益并造成了重大损失。请求法院判决确认被告的强制拆除行为违法,并判令其赔偿因违法给原告造成的损失2 720万元。
3.被告辩称
(1)政府联合整治、依法拆违行为合法。原告养殖场内的所有建筑位于城市规划区内,经向有关部门核查,均属未经批准的非法建筑,该建筑的用途严重影响城市卫生,直接影响周边居民的生活环境。取得该地块开发权的宏丰公司多次与原告交涉,均以失败而告终,建设工程迟迟不得动工。政府在数次说服、教育无果的情况下,授权“五城同创”指挥部向原告发出限期拆除违法建筑通知。在原告未自行拆除的情况下组织有关部门及相关人员强制拆除行为完全正当合法。(2)原告所述缺乏事实根据。政府拆除违法建筑行为正当合法,不存在行政赔偿的问题。原告诉称损失高达2 720万元毫无依据。限期拆除违法建筑通知于2006年9月13日送交原告,至同月22日仍未见原告有动迁的任何迹象,迫不得已才予以强制拆除。(3)原告即使有损失,也系原告固执己见,不予配合造成的,该损失应当由原告自己承担。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
4.第三人述称
(1)原告起诉中把我公司作为第三人,不符合行政诉讼法的规定。第三人须依法自行申请或由法院确定。(2)我公司与本案无利害关系。我公司作为土地使用权人,拆迁事宜是依据《城市房屋拆迁管理条例》规定与原告进行洽谈,政府是依据《城市市容和环境卫生管理条例》强制拆除,该行政行为与我公司并无利害关系。(3)原告的陈述背离客观事实。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
(三)一审事实和证据
江苏省南通市中级人民法院经公开审理查明:原告养殖场位于南通市崇川区文峰街道厂南社区四、五组,其前身为南通市崇川区厂南家禽养殖场,1994年南通市崇川区农业委员会批准建办。2005年,原告申请工商营业执照时登记为南通市崇川区绿康生猪养殖场。强制拆除前,原告建有猪舍和辅助用房4 836.92平方米。
2006年9月13日,“五城同创”指挥部向原告送达责令限期拆除违法建筑的通知。该通知载明,厂南养猪场(张某)未经政府有权部门批准,擅自在文峰街办厂南社区居委会四、五组搭建的房屋,经核查属违法建筑物,限于2006年9月16日18:00前自行拆除,逾期不拆者,届时由政府相关部门组织联合整治,一切后果由违法搭建户自行负责。原告未在规定的期限内自行拆除房屋,“五城同创”指挥部于2006年9月22日上午组织人员强制拆除了原告养殖场所有的房屋。房屋内的生产设施、原材料、饲料、工具、药品等被损毁,有部分生猪当场被砸死,还有部分生猪由被告现场变卖,仅得变卖款153 450元。原告认为“五城同创”指挥部的违法强制拆除行为严重侵犯了其合法权益,并给其造成了重大损失,于2006年12月13日向本院提起行政诉讼,请求法院判决确认被告的强制拆除行为违法,并判令其赔偿因违法给原告造成的损失2 720万元。原告同时向本院提起行政诉讼,要求撤销被告的通知或确认该通知违法(另案审理)。
本院另查明,2002年,宏丰公司取得了包括原告养殖场在内的地块开发权,2004年取得拆迁许可证。由于原告与宏丰公司在拆迁补偿安置问题上存在较大分歧,经多次协商无法达成一致意见,宏丰公司曾要求有关部门予以处理未果。
2004年,南通市人民政府决定,从当年起南通市要统筹推进全国文明城市、国家卫生城市、国家环保模范城市、国家园林城市和国家历史文化名城申报等各项创建工作,实行以创建全囯文明城市为龙头的“五城同创”。被告南通市崇川区人民政府为了切实加强对创建工作的领导,决定于2004年4月1日成立南通市崇川区“五城同创”工作领导小组,领导小组下设总指挥部,即“五城同创”指挥部。
上述事实有下列证据证明:
原告提供的证据:
第一组证据:
1.原告营业执照、法定代表人身份证明、场名变更申明;
2.南通市崇川区农业委员会的批复、南通市崇川区人民政府1995年、1997年、1998年、1999年、2000年关于批准多种经营百项投入工程实施项目的文件。
第二组证据:
1.“五城同创”指挥部限期拆除违法建筑的通知;
2.现场音像光盘一张、现场照片一组;
3.薛某、保某、何某的证人证言三份。
第三组证据:
1.各种损失明细表,包括生产设施、药品疫苗、医疗器械、生活办公设施、人工授精设施设备、饲料原料设施设备、房屋及附属设施、猪只核算;
2.生产月报表、产仔记录、配种记录;
3.杨某、季某、邓某、陈某、胡某的证人证言五份,其中杨某、邓某出庭作证;
4.部分设施设备购货发票、收据等;
5.强拆前第三人委托评估的评估表;
6.原告因停产而造成违约的合同、劳动协议十四份。
第四组证据:
1.南通市国土资源局公告;
2.南通市土地综合开发公司与崇川区文峰街道厂南村村委会协议;
3.原告与厂南村四、五组协议;
4.原告与厂南村承包协议、与厂南村四组用地协议、与厂南村五组租地协议;
5.陆某、洪某的建房证明三份。
第五组证据:
1.文峰街道厂南社区居委会证明;
2.村镇房屋所有权证0XX2号、0XX8号;
3.集体土地建设用地使用证0XXXXX7号。
第六组证据:
1.杨某1、李某1的证人证言二份;
2.土地租赁协议书。
以上证据用以证明被告违法强拆,并给原告造成了重大损失。
被告提供的证据:
1.《中华人民共和囯城市规划法》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、区政府关于同意拆除厂南养猪场(张某)违法建筑的决定,证明拆除违法建筑具有合法依据;
2.南通市崇川区城市管理行政执法大队核查报告、南通市规划监察支队崇川大队核查报告,证明原告的房屋属于违法建筑,影响市容市貌,应当予以拆除;
3.宏丰公司、南通华亚房屋拆迁有限公司的情况说明,证明多次做工作要求原告迁出,但原告拒绝,同时证明宏丰公司曾要求有关部门处理未果;
4.限期拆除违法建筑的通知一份,证明已提前告知了原告;
5.南通市信访局情况说明,证明政府已做原告工作,且拆除时原告的法定代表人张某在现场;
6.生猪清点清单、统计表、收据、检疫证明,证明原告被拆违时实际资产状况。
(四)一审判案理由
江苏省南通市中级人民法院经审理认为:“五城同创”指挥部属于被告组建的临时机构,虽然是以自己的名义实施强制拆除违法建筑的行为,但因其没有取得法定行政主体资格,对外不能独立承担法律责任,根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款之规定,只能作为被告委托的组织,其法律后果由被告承担。
宏丰公司通过竞拍的方式取得了原告养殖场所在地块开发权,在宏丰公司不能与原告达成拆迁补偿安置协议的情况下,被告强制拆除了原告的房屋,宏丰公司作为该地块上的受益人,与本案具有一定的利害关系。同时,为了进一步查明案件事实作出公正裁判,原告将宏丰公司列为本案第三人并不违反法律规定,宏丰公司可以作为第三人参加诉讼。
《中华人民共和国城市规划法》第四十条、第四十二条规定,在城市规划区内,对未经批准建设,影响城市规划的违法建筑进行处罚的,应当是县级以上人民政府的城市规划行政主管部门。当事人对处罚决定逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定,凡是不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物,应当由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门,责令有关单位和个人限期改造或拆除;逾期未改造或者未拆除的,经县级以上人民政府批准,由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除。本案中,“五城同创”指挥部属于被告组建的临时机构,其不属于城市人民政府市容环境卫生主管部门或城市规划行政主管部门,根据上述法律法规的授权范围,其不具有组织强制拆除违法建筑的法定职权。“五城同创”指挥部在没有法律、法规授权的情况下,强制拆除了原告养殖场的房屋,其强制拆除行为应认定为超越职权的行为。
“五城同创”指挥部在强制拆除原告养殖场的过程中,未根据正当程序的要求依法通知原告到场,未对被拆除房屋及其房屋内的财产进行证据保全,未提供相应的保管场所,亦未与原告办理财产交接手续,其强制拆除行为严重违反法定程序,显属违法。
原告养殖场房屋所在的地块属于第三人宏丰公司拆迁许可的范围,按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定,原告应当享受被拆迁人的待遇,依法由拆迁人对其进行拆迁补偿安置。虽然“五城同创”指挥部强制拆除了原告的房屋,导致原告的房屋灭失,但是,“五城同创”指挥部的行为并不能改变原告属于被拆迁人的性质,其房屋及附属设施仍然应当由本案的第三人宏丰公司根据《城市房屋拆迁管理条例》及相关的规定给予补偿和安置,不属于国家赔偿法规定的行政赔偿范围。鉴于原告房屋及附属设施的补偿和安置问题尚未完成法定的行政拆迁补偿安置程序,房屋拆迁管理部门未对此作出行政裁决,法院无权代替房屋拆迁管理部门直接作出拆迁补偿安置的判决。因此,对原告房屋的拆迁补偿安置问题本案不予处理。原告可以按照《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定,另行主张房屋拆迁补偿安置的权利。
原告认为由于“五城同创”指挥部强制拆除行为违法,从而导致了其生猪和房屋内的财产损失,提出了要求被告赔偿生猪损失12 028 698元,屋内财产损失2 321 641元的诉讼请求。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第(三)项之规定,原告应当对因受强制拆除行为侵害而造成损失的事实承担举证责任。原告虽然提供了损失清单、光盘、证人证言和部分发票、收据等,在生猪方面提供了生产月报表、产仔记录、配种记录、证人证言等,但这仅能初步证明有部分财产被损害,无法证明侵害所带来的具体损失金额,依法应承担的法律后果。由于被告的强制拆除行为没有法律依据,拆除过程中严重违反法定程序,既未由公证部门依法对财产公证并登记,在房屋拆除后又未与原告办理财产交接手续,也未提供相应的保管场所,对强制拆除过程中造成的财产损坏也应当承担相应的赔偿责任。故原告虽依法应当就财产损失问题承担举证责任,但其举证客观上存在困难,且这种困难主要系实施行政强制拆除时未依法形成公证笔录和清单而造成。在原告已就其财产损坏的事实提供初步证明的情况下,即发生举证责任的转移,被告应当就其强制拆除未造成损失的主张承担举证责任。鉴于原告因违法强制拆除造成财产损坏的实际损失难以具体确定,且被告违法强制拆除是造成该事实难以查清的主要原因,基于公平原则,根据原告损失清单中所载物品、原告所提供的收据、发票等,结合原告的生产规模、生产水平、被告的违法情节以及设施设备的折旧年限,衡情认定原告生猪损失为人民币4 553 646元,屋内财产损失为人民币715 277元(其中生产设施为428 649元、药品疫苗为48 143元、医疗器械为4 583元、生活办公设施为22 799元、人工授精设施设备为23 155元、饲料原料设施设备为187 948元),两项合计人民币5 268 923元。
至于原告提出要求被告赔偿因违法行为导致其停产而造成的违约损失问题,因该损失不属于直接损失,依法不属于国家赔偿的范围,本院难以支持。
综上所述,本院认为,“五城同创”指挥部作出的强制拆除原告房屋的行为属于超越职权的行为,严重违反了法定程序,侵犯了原告的合法权益,被告应当承担相应的赔偿责任。
(五)一审定案结论
江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国城市规划法》第四十条、第四十二条,国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条,《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项、第二十八条第(七)项,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项的规定,作出如下判决:
1.确认被告南通市崇川区人民政府于2006年9月22日强制拆除原告南通市崇川区绿康生猪养殖场房屋的行为违法;
2.被告南通市崇川区人民政府赔偿原告南通市崇川区绿康生猪养殖场经济损失人民币5 268 923元。该赔偿款于本判决生效后三个月内付清。
案件受理费人民币100元,由被告南通市崇川区人民政府负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人(原审被告)诉称:绿康生猪养殖场周围都是城市小区,绿康生猪养殖场的养殖行为已经严重影响了市容市貌,严重影响了周围居民的生活,理应拆除;绿康生猪养殖场所建房屋没有合法审批手续,其拥有的建筑物是违法建筑,无权要求巨额赔偿;在拆除过程中,上诉人曾要求绿康生猪养殖场进行财产交接,但绿康生猪养殖场拒不接受,故对财产进行了处理。经现场清点,生猪数量为624头,绿康生猪养殖场主张有四千多头的生猪损失没有事实依据,崇川区政府不应承担原审判决赔偿绿康生猪养殖场生猪损失人民币4 553 646元的经济责任。请求法院依法改判。
(2)上诉人(原审第三人)诉称:原审法院认定宏丰公司为本案第三人不符合法律规定;原审法院不采纳崇川区政府和宏丰公司的证据,判决赔偿绿康生猪养殖场人民币5 268 923元明显不公平;崇川区政府在实施强拆前已经通知了绿康生猪养殖场,绿康生猪养殖场拒不自行拆除,因此造成的损失应由绿康生猪养殖场自行承担。请求法院依法撤销原审判决对第三人主体资格的认定,并减少崇川区政府对绿康生猪养殖场的赔偿数额。
(3)被上诉人(原审原告)辩称:原审判决确认崇川区政府强制拆除的行为违法有充分的事实根据和法律依据,原审法院认定的赔偿数额虽然与完全保护绿康生猪养殖场的合法权益还有一定差距,但考虑到绿康生猪养殖场开办、经营过程中曾得到崇川区政府的扶持和区级财政紧张的实际情况,同意原审判决确定的赔偿数额。崇川区政府没有证据证明绿康生猪养殖场房屋是违法建筑,且被强拆的部分房屋有村镇房屋所有权证,能证明该部分房屋是合法建筑。崇川区政府的强拆行为在主体、程序上也违法。原审时,生产月报表、产仔记录、证人证言等一系列证据能证明强拆当天有四千多头生猪在现场。原审法院确认崇川区政府强拆行为违法并判决其承担赔偿责任正确。请求法院驳回上诉,维持原判。
2.二审事实和证据
江苏省高级人民法院经公开审理查明:上诉人崇川区人民政府和宏丰公司对原审法院认定的案件事实无异议。被上诉人绿康生猪养殖场对原审法院认定的“有部分生猪由崇川区政府现场变卖,得变卖款人民币153 450元”一节事实有异议,认为究竟卖了多少钱无法核实,对其他案件事实没有异议。对原审法院认定的各方当事人没有异议的案件事实,二审法院依法予以确认。
另查明:(1)绿康生猪养殖场所涉及的土地原属崇川区八厂乡厂南村集体所有。2002年至2003年间,该土地被征用为国有。(2)被强拆的部分房屋有房屋所有权证,证上登记的所有权人为“南通市崇川区文峰街道厂南村村民委员会”,其余房屋没有所有权证,也没有办理过合法的建房许可手续。(3)“五城同创”指挥部2006年9月22日实施强制拆除时没有通知绿康生猪养殖场人员在场,也没有对房屋及室内生猪及其他财产办理公证,没有与绿康生猪养殖场办理物品交接手续。
3.二审判案理由
江苏省高级人民法院经审理认为:“五城同创”指挥部是由崇川区政府组建,并委托其行使一定行政管理职能的临时机构,不属于法定的行政主体或法律法规授权的组织,不具备以自己的名义作出具体行政行为并独立承担法律责任的能力。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款之规定,“五城同创”指挥部以自己的名义作出强制拆除的行政行为,应由其组建和主管机关崇川区政府承担法律责任。“五城同创”指挥部既非城市规划行政主管部门,也非市容环境卫生行政主管部门,其以自己名义作出的责令限期拆除违法建筑的通知,不符合《中华人民共和国城市规划法》第四十条和国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条之规定,属超越职权的行为。根据越权无效原则,该拆除通知为自始无效的行政行为。同时,由于上述法律和行政法规并没有直接赋予一级政府对城市的违法建筑或不符合市容市貌、环境卫生标准的建筑物实施强制拆除的行政权力,故“五城同创”指挥部直接实施强制拆除的行为,亦属超越职权的行政行为。且“五城同创”指挥部在实施强制拆除前,给绿康生猪养殖场自行拆除的时间仅三天,设定的期限不合理,在强拆过程中,既没有事先通知绿康生猪养殖场人员到场,也没有对被拆财物进行公证登记保全、办理交接手续等,行政程序严重违法。因此,对绿康生猪养殖场因此次强拆造成的合法财产的实际损失,崇川区政府应承担行政赔偿责任。
根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第(三)项、最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定,绿康生猪养殖场应当对其主张承担举证责任,崇川区政府有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据。审理中,绿康生猪养殖场提供了有关损失事实的清单、照片、证人证言、部分种猪及其他部分设施设备的购买发票、收据、生产月报表、产仔记录、配种记录等,崇川区政府对上述证据的合法性、真实性提出异议,但不能提供充分证据进行反驳,故本院对绿康生猪养殖场提供的上述证据,依据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条之规定,结合本案事实予以认定。上述证据虽不能直接确切证明绿康生猪养殖场诉请所要求的赔偿数额,但能初步证明其因违法强拆导致的实际损失。其中,生产月报表、产仔记录、配种记录能相互印证绿康生猪养殖场被强拆之前的生产规模;一审出庭作证的证人杨某、邓某的证词也能与其他证人季某、陈某、胡某的证言相印证。以上证据能够证明绿康生猪养殖场强拆前大致有三四千头生猪的生产规模。部分种猪的购买发票、收据,能够证明绿康生猪养殖场曾购买的部分种猪数量及价格。崇川区政府认为,即使绿康生猪养殖场曾经饲养这么多生猪,也不能排除其得知强拆后对生猪进行转移、卖出或宰杀的可能,即绿康生猪养殖场的这些证据不能完全证明强拆当时的损失。崇川区政府的怀疑虽有一定的合理性,但绿康生猪养殖场对因强拆所致损失的举证不能,主要系“五城同创”指挥部实施强制拆除时严重违反法定程序,未作现场笔录、未对财产进行公证造成的。故在绿康生猪养殖场已提供证据初步证明其有财产损失的情况下,即发生举证责任的转移。崇川区政府应当就其强制拆除未造成财产损失或未造成如此多的财产损失的主张承担举证责任。诉讼中,崇川区政府仅提供了2006年9月22日对养殖场强拆前生猪清点清单以证明强拆时绿康生猪养殖场有大小生猪624头,其只应承担624头生猪的损失,该份证据是强拆的实施部门进行清点的结果,既没有被强拆一方绿康生猪养殖场的签字,也没有其他证人的签字,更不是公证机关所制作,该份证据的合法性、真实性难以确认,故本院不予采信。崇川区政府未能提供出其他不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据,且始终无法提供证据推翻绿康生猪养殖场诉请的损失的主张,应承担举证不能的不利后果。
关于绿康生猪养殖场在原审提出的共有人民币2 720万元经济损失的主张是否合理以及如何确定具体赔偿数额的问题。一审中,原审法院根据绿康生猪养殖场提供的证据,结合绿康生猪养殖场的生产规模、生产水平,最后确定了绿康生猪养殖场的生猪数量并在了解市场行情的基础上确定了各类生猪的价格,酌情认定赔偿各类生猪损失合计人民币4 553 646元。屋内其他财产损失部分,原审法院对养殖场正常生产使用的设备按照一定折旧确定了赔偿数额合计人民币715 277元。本院认为,原审法院在优势证明标准的基础上,基于客观、公平、合理的原则,酌情认定的赔偿数额并无不当,且二审中上诉人未能提供相关有效证据否定上述认定。故对原审判决认定的赔偿数额,本院应予支持。
关于绿康生猪养殖场提出的被强拆房屋损失的赔偿问题。虽然绿康生猪养殖场是经批准,又是领有工商营业执照的养殖企业。但其使用的部分拥有所有权证的房屋,由于证上登记的所有权人为“南通市崇川区文峰街道厂南村村民委员会”,绿康生猪养殖场不是该部分房屋的合法产权人,其余部分的房屋没有房屋所有权证,绿康生猪养殖场也提供不出其他能证明该部分房屋为合法建筑的证据。因此,绿康生猪养殖场主张被强拆房屋的赔偿问题,本院不予理涉。如果绿康生猪养殖场认为其对本案所涉及的房屋享有产权,或者有其他实体上的权利,可以通过其他渠道依法解决。
综上,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,审理程序合法,裁判结果并无不当。
4.二审定案结论
江苏省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费人民币50元,由上诉人南通市崇川区人民政府、南通宏丰发展有限责任公司共同负担。
(七)解说
本案是一起典型的由违法行政引发的行政诉讼附带赔偿案件。案件事实本身并不复杂,被诉行政行为从行为主体到整个行为程序,都缺乏相应的依据或授权:一是南通市崇川区“五城同创”指挥部并非一级行政机关,也没有相关法律的授权,显然不具备实施强拆的主体资格;二是强拆行为未体现“依法”二字,严重违反了程序正当性原则。因此,无论从程序还是实体上,被告败诉都是必然的。而在本案的审理中,以下两个方面的问题值得进一步研究和探讨。
1.南通市崇川区人民政府是否是本案的适格被告?
根据我国行政法学界的通说,我国在认定行政诉讼被告资格时采用的是三主体合一的标准:(1)行政诉讼的主体必须是行政主体,即行为人必须具备行政主体的身份和地位才能成为行政诉讼的被告;否则,即便它作出了一个行为,也不能成为行政诉讼的被告。(2)行政诉讼的主体必须是行为主体,即行为人必须有作为或者怠于履行职责的不作为行为;否则,它也不能成为被告。(3)行政诉讼的主体必须是责任主体,即行为人必须有责任能力,能够以自己的名义对外承担责任;否则,它也不能成为合格的被告。从《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条至第二十二条的规定来看,我国行政诉讼的被告实际上包括两种,即行政机关和法律法规授权的组织。本案中,拆除原告房屋的具体行为是南通市崇川区“五城同创”指挥部作出的,对于南通市崇川区“五城同创”指挥部的性质,经法庭调查,该组织是南通市崇川区人民政府为了推进城市建设而临时成立,既非一级行政机关,也非南通市崇川区人民政府的派出机构,并不具备独立承担法律责任的能力,无法成为行政诉讼的被告。实质上,其权力来源于南通市崇川区人民政府的授权(而非法律授权),具有临时性和随意性。因此,虽然南通市崇川区“五城同创”指挥部对外以自己的名义作出了拆除违法建筑的行政行为,但该法律后果也只能由其组建和主管机关南通市崇川区人民政府承担,南通市崇川区人民政府理应成为本案的被告。
2.在本案行政赔偿诉讼中,如何分配举证责任、采信证据?
对于行政赔偿诉讼,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第(三)项、最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条共同确立了“原告对因受被诉行为侵害而造成损失的事实承担举证责任”的举证原则。具体到本案中,即绿康生猪养殖场应就其主张的损失承担举证责任,而崇川区政府则有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。案件审理中,原告提供了损失清单、生产月报表、证人证言和部分发票、收据等,但这些证据仅能初步证明原告的日常生产经营状况以及因违法强拆导致了实际损害,并不能直接反映其损失的确切数额。同时,被告也提出“不能排除原告在得知强拆后对重要财产进行了转移”。因此,原告的举证应是一种不完全的举证,由于原告主张的损失数额巨大,也不能排除一般人的合理怀疑。我们又应当看到,“五城同创”指挥部在强拆过程中没有制作现场笔录,未对被拆财物进行公证或登记保全,也未办理交接手续以及提供相应的保管场所,即原告举证上的困难是基于被告行政程序上的严重违法造成的。此时如果仍然要求原告承担完全的举证责任,无异于让原告来为被告的违法行政“埋单”。如果这样来理解和适用法律,便等同于在教唆行政机关尽量破坏现场而非保护现场,因为这样它就可以少承担甚至不承担任何法律责任。这在逻辑上讲不通,也违背了行政诉讼保护弱者的立法宗旨。因此,这种情况下就需要更合理地来分配举证责任。既然原告的举证不能是基于被告的行政违法造成的,那么,在原告已就其财产损坏的事实提供初步证明的情况下,就发生举证责任的转移,即被告应当就其强制拆除未造成损失的主张承担举证责任。
对于被告提供的证据,主要是生猪清点清单、统计表、收据和检疫证明,这组证据仅是强拆实施部门单方面制作,并非公证机关所作,也没有相关当事人、证人签字确认,显然并不满足行政诉讼证据合法性、真实性的要求。因此,被告所举证据不具备证明力。对于原告提供的生产月报表、损失清单、证人证言、产仔记录等六组证据,在内容上能够相互印证,且与合议庭调取的证据和所作调查相吻合。因此,相对于被告提供的一组证据,原告提供的六组证据种类不同、内容能够相互印证,更能从多方面印证案件待证事实,属于优势证据。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三第(九)项、第六十七条的规定,本案就应当由被告承担举证不能的法律后果。合议庭在优势证明标准的基础上,结合原告的生产规模和市场行情,基于客观、公平、合理原则,酌情认定的赔偿数额也是正确的。
(江苏省南通市中级人民法院 任乃法 殷勤)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2009年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第455 - 465 页