(一)首部
1.判决书字号:福建省霞浦县人民法院(2007)霞行初字第28号判决书。
3.诉讼双方
原告:福建省霞浦县罗湖湾养殖开发有限公司(以下简称罗湖湾公司),住所地:霞浦县松港街道东吾路83号。
法定代表人:黄某,董事长。
委托代理人:伍孝信,福建建达律师事务所霞浦分所律师。
被告:福建省霞浦县安全生产监督管理局(以下简称霞浦安监局),住所地:霞浦县政府大楼后幢。
法定代表人:汤某,局长。
委托代理人:林某,霞浦县安全生产监督管理局干部。
委托代理人:汪某,霞浦县安全生产监督管理局干部。
5.审判机关和审判组织
审判机关:福建省霞浦县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:薛立雄;审判员:陈伏发、阮斌。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2007年9月11日被告作出被诉行政处罚决定,以原告罗湖湾公司未建立、健全本单位安全生产责任制,对事故负有责任为由,依据《中华人民共和国安全生产法》第十七条第一款、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款的规定,作出霞安监管罚企字[2007]第10号行政处罚决定,对原告处以罚款10万元。
2.原告诉称
原告罗湖湾公司诉称,长春镇加头采石场事故中,采石匠钟某死亡与原告没有事实和法律关系。原告不是死者的用工单位,与死者也不存在雇佣关系,认定原告对事故负有责任,事实依据不足。被告认为原告未建立、健全本单位安全生产责任制也缺乏依据。而且,被诉处罚决定书适用法律不当。因而请求撤销霞安监管罚企字[2007]第10号行政处罚决定。
3.被告辩称
被告霞浦安监局辩称,发生事故的采石场由原告进行开采,原告作为生产经营单位开采采石场未申办《采矿许可证》和《非煤矿山安全生产许可证》,建立健全安全生产责任制,又未安排安全管理人员,是导致事故发生的重要原因。虽然死者是林某1出面安排进行采石生产,但采石场属于原告,林某1组织人员采石经原告同意,原告与林某1之间并无采石场转让的证据,因而原告与死者之间存在事实上的雇佣与被雇佣关系。被诉处罚决定程序合法,证据确凿充分,适用法律法规正确,应驳回原告诉讼请求。
(三)事实和证据
福建省霞浦县人民法院经公开审理查明:2007年7月20日,福建省霞浦县长春镇加头自然村发生一起采石匠高空坠落致死的安全生产事故。同日,霞浦县人民政府安全生产委员会成立了事故调查组,事故调查组询问了林某1等。7月28日事故调查组依据上述笔录等有关材料作出事故调查报告,认定原告福建省霞浦县罗湖湾公司提供给林某1组织人员生产的采石场未办理《采矿许可证》和《非煤矿山安全生产许可证》等相关手续。调查组认为此采石场为原告与林某1共同非法开采,均应承担采石生产的安全管理责任,原告与林某1应对此起事故负主要责任,并建议对原告的违法行为进行行政处罚。同日被告霞浦安监局对此立案调查,并告知原告处罚意见及相关权利。8月10日对原告的申请举行听证。2007年9月11日被告作出被诉行政处罚决定,以原告罗湖湾公司未建立、健全本单位安全生产责任制,对事故负有责任为由,依据《中华人民共和国安全生产法》第十七条第一款、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款的规定,作出霞安监管罚企字[2007]第10号行政处罚决定,对原告处以罚款10万元。
上述事实有下列证据证明:
1.立案审批表;行政处罚意见告知书;听证笔录;听证会报告书;行政处罚决定书;办案人员执法证复印件;证明被告作出本案行政处罚决定程序合法。
2.成立事故调查组的通知;事故调查报告;企业法人营业执照复印件;购买条石协议书;海域垦使用协议书;当事人笔录5份;火化证复印件;死亡户口注销单复印件;证明发生事故的采石场由原告非法开采,原告对死者的死亡负有责任。
(四)判案理由
福建省霞浦县人民法院经审理认为:行政机关作出具体行政行为应主要证据充分,程序合法,适用法律法规正确。被告对本行政区域内安全生产事故具有实施综合监督管理并予行政处罚的职权。《中华人民共和国安全生产法》第十七条第一款与《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款分别针对安全生产事故的“生产经营单位的主要负责人”与“事故发生单位”规定了行政处罚措施,被告同时依据该两个法律条文对原告公司作出行政处罚,属适用法律错误。而且,被告在本起事故立案后,调取了事故调查组的询问笔录等证据材料,对证据材料中体现出的冲突未能合理排除。被告在行政处罚程序中未进行调查取证,对原告在听证中提出的异议亦未进一步调查以排除疑点,未能明确原告与事故采石场以及死者之间的法律关系,因而所作处罚决定事实认定不清。国家安全生产监督管理总局《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十八条第三款规定:对严重安全生产违法行为给予3万元以上罚款的,应当由安全监管监察部门的负责人集体讨论决定。本案被告作出被诉具体行政行为时未遵循该法定程序。因此对原告要求撤销被诉行政处罚决定的请求予以支持。
(五)定案结论
福建省霞浦县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、2目的规定,作出如下判决:
撤销被告霞浦县安全生产监督管理局所作的霞安监管罚企字[2007]第10号行政处罚决定。
本案受理费50元,由被告负担。
(六)解说
本案被告作出被诉行政处罚决定的证据是从事故调查组所调取的有关材料。案件审理中主要涉及对行政机关从其他主体所调取材料的审查深度,以及这些材料在行政处罚事实认定中的效力问题。
1.对行政机关调取材料的证据能力,适用明显违法审查标准。
依据2007年6月1日起施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》,安全生产事故发生后,相应级别的人民政府可以直接组织事故调查组进行调查,也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组提交事故调查报告后,建议安全生产监督管理部门立案处理。本案被告立案前,事故调查组已对相关当事人制作了询问笔录并作出事故报告,这些材料一定程度上反映了案件事实。被告立案后可以直接调取这些材料,据以认定原告的违法事实。法律法规及司法解释并未排除行政机关以调取其他机关所制作材料作为证据的做法。但是,司法实践中,对这些调取的证据的审查存在误解。行政机关自身制作的证据材料是否合法、确凿,在质证中可由双方互相辩驳。对于其他组织制作而被调取而来的材料的质证,因制作主体不是本案当事人,无法参加庭审质证,因而如何审查这些材料有其自身特点。
笔者认为,对这些材料的审查,应区分证据能力与证明效力。因制作主体未能参加庭审质证,也因为制作主体的取证行为并非本案直接审查对象,且有的行为如本案出具的事故报告不是司法审查对象,其程序是否违法等不应直接认定,因而对其程序上存在的瑕疵不进行审查,实行明显违法审查标准。对于并未明显违法的证据材料,认可其证据资格。这涉及对制作主体取证行为的审查,在审查深度上应有限制。但是,行政机关调取这些证据材料后,对于是否可以证明其所要认定的事实,能否排除其他合理怀疑之处,有进一步调查取证的职责,行政机关以此材料据以认定案件事实的行为,是本案行政诉讼审查的对象,适用一般审查标准。
具体到本案,涉及两份材料的审查。(1)对于事故调查报告,原告认为,调查报告没有调查人员签字,违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款的规定。被告认为,事故调查组由霞浦县政府指定的人员组成,包括霞浦安监局及相关人员,事故调查组成员已在调查报告上签名。经审查,被告在举证期限内提供的调查报告未附调查组成员的签名,庭审中提交了该调查组成员名单及签名。依据霞浦县人民政府安全生产委员会《关于成立长春“720”事故调查组的通知》及当事人笔录中所体现的调查人员情况,原告对这些调查人员参与调查的真实性没有异议,且庭审中被告也提供了相关签名,该程序瑕疵不影响其合法与否的认定。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款的规定,本案系一般事故,应由县级人民政府直接或授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查。本案事故调查组的成立,仅在霞浦县人民政府安全生产委员会《关于成立长春“720”事故调查组的通知》中有“经县政府批准”的内容。被告虽未提供相关“经县政府批准”的证据,但因其系县政府成立的负责安全生产监督管理的专门协调机构,事故调查组的成立应视为获得授权,因而该事故调查报告可作为本案定案依据。(2)对事故调查组制作的当事人笔录,原告对形式要件没有异议,对四个证人笔录内容及取证程序是否合法有异议,认为被告取证程序不合法,有的调查人员没有行政执法资格,且没有履行身份告知义务,也没有出示调查组证件。经审查,这些笔录的制作时间分别是7月20日与7月22日。其中,有的调查笔录中,调查人员已经表明事故调查组成员的身份;有的笔录中,调查人员分别表明是县纪委、县监察局、县安监局的工作人员。这些笔录均形成于被告立案的7月28日之前,当时由调查组对事故进行调查意在形成调查报告,并非被告行政处罚程序中的行为,可以由被告调取作为行政处罚的依据。因此,事故调查报告和五份笔录可以作为本案定案依据。
2.对行政机关调取材料的证明效力,适用一般审查标准。
行政机关在事实认定方面证据确凿时才可作出具体行政行为,包括所调取的材料与自行制作的材料。在主要证据是否充分上,调取材料与自行制作材料的审查,没有区别。被告立案后调取事故调查组材料后,应进行审查,排除合理怀疑。对听证中相对人对事实的疑义,应进一步调查取证。否则,即属事实认定不清。
调取材料虽认可其证据资格,但其在证明效力上有其局限性。事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成。事故调查组调查的重点在于查清事故发生的原因、过程以及事故责任人的责任。对于这些事实是否符合行政法规所要求承担行政责任的构成要件,是否具备行政裁量的情节,是否有行政机关的上级主管部门规范性文件规定的情形等,都需要行政机关进一步调查。因而,所调取材料不是行政处罚的充分证据。况且,所调取的材料对于所要认定的事实,可能本身就不充分。
具体到本案,原告认为,其与林某1之间系条石购买协议关系,并非合伙采矿关系。事故死者是林某1雇佣的工人,与原告之间没有劳动关系,也没有雇佣关系。发生事故的采石场不是原告的经营单位。同时,采石场地址及林某1的身份均不明确,因而事实认定不清。被告认为,采石场由原告出面联系,在林某1的笔录中可以证明。林某1无论安排何人从事开采,均是为公司进行开采,死者与原告是劳动关系。虽然公司与林某1签订的是购买条石协议,但是林某1是自然人,只有公司才具备采石的条件。原告在签订购买条石协议的基础上,又联系了采石点,事实上形成了与死者的间接劳动关系。经审查认为,原、被告对事故发生在加头村采石场没有异议,对林某1的身份亦无异议,具体细节的不详尽不影响本案行政处罚的事实认定。但被告在本起事故立案后,调取了事故调查组的询问笔录等证据材料,对证据材料中体现出的不一致之处未做进一步调查取证,对听证中原告对事实认定的异议亦未进一步调查取证以排除疑点,被告对本起事故的主要事实未查清。首先,无法明确原告是否是采石场的“生产经营单位”。胡某笔录中“发生事故的坛口是罗湖湾养殖公司开采使用的坛口”,黄某笔录中“涉及林木等东西的赔偿也是由我们负责”,与陈某笔录中“一般是采石师傅看中地点之后由公司修便道进行采石”、事故调查报告中“采石场为公司与林某1共同非法开采”、购买条石协议中“甲方(原告)负责帮助乙方(林某1)修建通往采石场所路一条”等所要证明的内容不一致。其次,无法明确认定原告与死者间是否存在劳动或雇佣关系。雷某笔录中“打石头的工具都是钟某的”,林某1笔录中“我运石头到工程,包方结算,采石工人的钱由我付”、“采石的工具是我的”,黄某笔录中“加头采石点我们是承包给林某1去负责开采”、购买条石协议体现的买卖关系,与调查报告中“此采石场为公司与林某1共同非法开采”所体现的民事法律关系也并不一致。可见,被告立案后虽然调取了相关部门的证据材料,但未合理排除这些证据材料之间存在的冲突,未进一步查清原告与事故采石场及死者之间的法律关系,因而所作处罚决定事实认定不清。
总之,最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十九条第一款规定了质证的主要内容为证据能力和证明效力两个方面。证据能力指某一事实在行政诉讼中可否作为证据使用,作为认定案件事实的依据,对证据能力的审查包括关联性、合法性、真实性。证据的证明效力指的是证据能否证明待证事实,能对待证事实予以多大程度的证明。行政执法中,一些行政机关常调取其他机关制作的材料直接作为认定案件事实的依据。对于这些调取的材料,行政诉讼审查中应区分证据能力与证明效力的审查标准,对证据能力适用明显违法审查标准,对证明效力适用一般审查标准。
(福建省霞浦县人民法院 陈伏发)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2009年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第474 - 478 页