(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:江苏省盐城市中级人民法院(2007)盐行初字第25号判决书。
二审判决书:江苏省高级人民法院(2008)苏行终字第12号判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):陈某,男,1945年生。
委托代理人:陈某1(系陈某之女),女,1979年生。
委托代理人:徐福华,江苏盐城行正律师事务所律师。
被告(被上诉人):建湖县人民政府(以下简称建湖县政府),住所地:建湖县人民南路。
一审法定代表人:陈某2,县长。
二审法定代表人:苏某,该县县长。
委托代理人:严某,建湖县城市管理局干部。
委托代理人:谈某,建湖县政府法制办干部。
5.审判机关和审判组织
一审法院:江苏省盐城市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:杨越华;审判员:李玉柱;代理审判员:王为华。
二审法院:江苏省高级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:郑琳琳;代理审判员:陈迎、李昕。
6.审结时间:
一审审结时间:2007年9月26日。
二审审结时间:2008年2月26日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2006年12月7日建湖县政府作出第32号专题会议纪要。纪要第二条对船民享受安置房的条件规定为:(1)本人必须是20世纪60年代下放户、住家杂船独立成户;(2)船只必须是2002年县城杂船清理对象;(3)船只清出后必须是在县指定的齐心桥附近停泊(含因故无法迁出经批准就地销毁的船只);(4)船民为县城户口,船舶是住家杂船且岸上无自建住房,之前从未享受过政府政策性安置待遇。
2.原告诉称
原告为60年代下放户,回城后住家在船上。2002年建湖县进行城市创建,9月原告根据被告要求移船县城外。2002年被告会办承诺为原告等船民安置住房,2005年会办明确能购买船民安置房的必须为60年代下放且为2002年清理出城的船民,2006年7月、9月被告收取了原告7万元建房款。2006年12月被告作出的第32号会议纪要,增加了必须是县城户口等限制条件,导致原告不能分到安置房。请求撤销被告作出的第32号专题会议纪要第二条第(3)、(4)项内容的具体行政行为。
3.被告辩称
由于被诉纪要是抽象行政行为,故不属人民法院行政案件受案范围;2002年4月建湖县公安局建湖水上派出所提供的应享受船民安置房的人员名单中就不含原告,建湖县近湖镇黄桥居委会在代收房款时,曾重申享受船民安置房还要经资格审查,收到房款不能作为符合条件的证明,实际上原告自始至终都不符合条件,故原告主体资格不适格。请求依法驳回原告诉讼请求。
(三)一审事实和证据
江苏省盐城市中级人民法院经公开审理查明:原告陈某是船民,2002年建湖县进行城市创建,陈某的船舶被清理出县城水域。为配合县城水上杂船清理工作,被告建湖县政府在2002年9月13日作出第44号县长办公会议纪要,纪要将60年代下放船民建房问题提上了议事日程。2005年1月20日,建湖县信访工作领导小组对此进行进一步会办,作出了建信组(2005)001号会办纪要,明确购买船民安置房的必须符合60年代下放,且为2002年县城统一清理出城的条件,资格审查由县信访局、城管局具体负责,近湖镇配合。2006年7月、9月陈某两次计向代收款单位建湖县近湖镇财政所缴纳建房款7万元。2006年11月30日,被告建湖县政府对船民安置房问题进行专题会办,于2006年12月7日作出第32号专题会议纪要,明确了购买船民安置房的条件。2007年6月11日建湖县近湖镇黄桥居委会认为陈某户不符合购买船民安置房条件,通知其领回预缴款,交出所占安置房。2007年7月3日,原告陈某向法院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
被告提供的证据:
1.2002年9月13日,建湖县政府作出的第44号县长办公会议纪要;
2.建湖县信访工作领导小组建信组(2005)001号会办纪要;
3.2006年12月7日,建湖县政府作出的第32号专题会议纪要;
4.2003年4月11日,建湖县公安局建湖水上派出所给建湖县城管委办公室出具的停泊在齐心桥船民的核查名单;
5.建湖县近湖镇黄桥居委会给需购安置房船民的缴款通知;
6.当庭提供了陈某的户籍资料;
7.建湖县近湖镇黄桥居委会给陈某的退款通知。
上列证据拟证明2006年第32号专题会议纪要被诉相关款项的合法性,原告陈某不符合享受船民安置房的条件。
原告陈某提供的证据:
1.2006年12月7日,建湖县政府作出的第32号专题会议纪要;
2.2002年9月13日,建湖县政府作出的第44号县长办公会议纪要草稿;
3.建湖县信访工作领导小组建信组(2005)001号会办纪要;
4.有关船舶的照片;
5.原告陈某两次缴纳建房款的票据;
6.2006年7月18日建湖县近湖镇黄桥居委会催缴款通知;以上证据拟证明被告2006年第32号专题会议纪要被诉相关款项与原告有利害关系,原告主体资格适格;
7.船民安置房价格表;
8.有关单位出具的陈某父亲下放情况证明;
9.下放户调查表;
10.2006年2月建湖县公安局建湖水上派出所出具的证明;
11.2006年2月建湖县城市管理委员会办公室出具的证明;
12.陈某儿子为小孩转学给县教育局打的报告;
13.2007年3月建湖县公安局建湖水上派出所出具有关陈某与陈某3系父子关系的证明;
14.20世纪60年代下放住家船有关情况登记表;
15.黄某等人出具的有关陈某船迁移到齐心桥的证明。
上列7-15号证据拟证明原告陈某符合享受船民安置房的条件。
(四)一审判案理由
江苏省盐城市中级人民法院经审理认为:根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条,与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼的规定,被告建湖县政府2006年第32号会议纪要是有关船民安置房问题的专题会议纪要,该纪要是在原告陈某缴纳了船民安置房购房款后,对购买船民安置房的条件作出了进一步限定,与原告陈某具有法律上的利害关系,故本案原告主体资格适格。被告建湖县政府为60年代下放船民安置住房并非其法定职责,应属政府为民办实事工程,对此如何操作,法律、法规并无明确规定。根据2002年第44号县长办公会议纪要、建信组(2005)001号会办纪要精神,购买船民安置房的对象为60年代下放,且为2002年县城统一清理出城的船民,被诉的2006年第32号专题会议纪要第二条在此基础上,增加了购买船民安置房的限制条件,虽具有不合理性,但这是被告对自主行为的自我调整,属自由裁量的范畴,并不违反法律、法规的规定。原告陈某认为被告建湖县政府2006年第32号专题会议纪要第二条第(3)、(4)项违法,依据不足,不予采信。
(五)一审定案结论
江苏省盐城市中级人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(二)项的规定,作出如下判决:
驳回原告陈某的诉讼请求。
案件受理费50元,由原告陈某负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人(原审原告)诉称:1)原审判决认定事实不清。建湖县政府2002年第44号县长会议纪要与建信组(2005)001号会办纪要已经对购买安置房的条件作出了明确规定,建湖县政府2006年第32号会议纪要在前两份纪要所确定的购买船民安置房的条件的基础上,增加了“必须是城镇户口”等条件,并非“进一步明确了购买条件”。2)原审判决适用法律错误。建湖县政府没有举证证明其增加购买安置房的限制条件的事实依据和法律依据,应当认定为违法行政。原审法院根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(二)项,以被诉具体行政行为合法但存在合理性问题为则,驳回上诉人诉求,属适用法律错误。
(2)被上诉人(原审被告)辩称:建湖县政府2006年第32号会议纪要属于抽象行政行为,不具有可诉性;上诉人并非该会议纪要确定的购房对象,与该会议纪要没有法律上的利害关系,不具备本案的诉讼主体资格。
2.二审事实和证据
江苏省高级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
3.二审判案理由
江苏省高级人民法院经审理认为:本案建湖县政府第32号会议纪要针对特定的对象,是可诉的具体行政行为,陈某与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系。解决60年代下放户上岸建房问题,并非是建湖县政府的法定职责,是授益性行政行为。由于建湖县政府2002年第44号纪要仅是原则性承诺,对上岸建房的条件界定不明确,建湖县政府有权对该条件作进一步澄清。实质上,2006年第32号纪要与建信组(2005)001号会办纪要精神并无区别。一审判决以建湖县政府2006年第32号专题会议纪要增加了购买船民安置房的限制条件为由,认定该纪要存在不合理性,该项认定依据不足,不能成立,但原审判决驳回陈某的诉讼请求并无不当。
4.二审定案结论
江苏省高级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
案件受理费50元,由上诉人陈某负担。
(七)解说
本案案情虽然并不复杂,但有三点研讨,一是原告诉讼主体资格问题,二是本案被诉的会议纪要的定性及合理性审查问题,三是评价行政行为是否构成违法的标准问题。
1.关于原告诉讼主体资格问题。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定,与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。本案被诉的建湖县政府2006年第32号专题会议纪要,是针对船民建房安置问题进行专题会办所形成的会议纪要,该纪要针对特定对象,且不可反复适用,应当是可诉的具体行政行为。陈某在该专题会议纪要形成前,已经缴纳了购房款,具有购买船民安置房的现实可能性。建湖县政府根据该会议纪要认定陈某不符合购买船民安置房条件。因此,陈某与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系,可以依法提起行政诉讼。
2.关于本案被诉的会议纪要的定性问题。笔者认为,本案中,解决60年代下放户上岸建房问题,并非建湖县政府必须履行的法定职责,而是其通过2002年第44号县长办公会议纪要所作的承诺,是授益性行政行为。建湖县政府有权根据其财政承受能力和需安置的下放户的实际情况,确定购买船民安置房的具体条件。该项权力是建湖县政府的自由裁量权。《中华人民共和囯行政诉讼法》第五条规定,人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。因此,对建湖县政府设定船民安置房的购买条件是否合理,不在本案审查范围。
3.关于评价行政行为是否构成违法的标准问题。笔者认为,诚实信用是依法行政的重要内涵之一,是行政机关必须遵守的重要原则。履行承诺,是诚实信用原则的基本要求。行政机关应受其所作出的承诺的约束,非因法定事由,非经法定程序,不得变更或撤销其承诺,否则即构成建法行政。因此,是否与其承诺相抵触也是评价行政行为是否合法的标准之一。本案中,建湖县政府在其2002年第44号县长办公会议纪要中承诺,解决符合条件、要求上岸建房的60年代下放户建房问题。建信组(2005)001号会办纪要与建湖县人民政府2006年第32号专题会议纪要都是为落实该项承诺所形成的纪要,虽然建湖县政府就如何设定购买船民安置房的条件拥有自由裁量权,但该条件的设定不能与其已经作出的承诺相抵触,否则即构成违法行政。由于建湖县政府2002年第44号县长办公会议纪要仅是原则性承诺,对上岸建房的条件界定不明确,建湖县政府有权对该条件作进一步澄清。建湖县信访工作领导小组建信组(2005)001号会议纪要规定,只有2002年县城统一清理出城的60年代下放后返城的水上杂船户才有权购买船民安置房。该规定是对承诺内容的进一步明确,与建湖县政府2002年第44号县长办公会议纪要所作的承诺并不抵触,建湖县政府应该受该会议纪要约束。本案被诉的建湖县政府2006年第32号专题会议纪要不能与建信组(2005)001号会办纪要相抵触,否则即构成建法行政。建湖县政府2006年第32号专题会议纪要与建信组(2005)001号会办纪要所确定的购房条件相比,在形式上增加了“船只清出后必须在指定的齐心桥附近停泊”和“船民为县城户口”两项条件。但按照县政府的统一安排,2002年被清理出城的60年代下放返城的住家杂船均停泊在齐心桥附近。因此,“在指定的齐心桥附近停泊”这一条件并未对购买船民安置房的条件作实质性改变。建湖县政府将“60年代下放后返城”这一条件分解为“本人必须是60年代下放户”与“船民为县城户口”两项条件。“下放返城”一般特指户籍返城,“船民为县城户口”是对“返城”的进一步解释。该解释符合常理并无不当。因此,建湖县政府2006年第32号专题会议纪要所确定的购房条件与建信组(2005)001号会办纪要所确定的购房条件仅是语言表述的差异,并无实质区别。因此,一审判决以建湖县政府2006年第32号专题会议纪要增加了购买船民安置房的限制条件为由,认定该纪要存在不合理性,该项认定依据不足,不能成立,但原审判决驳回陈某的诉讼请求并无不当。
综上所述,本案有两点值得铭记:一是,行政机关必须遵守诚实信用的原则。履行承诺,是诚实信用原则的基本要求。行政机关应受其所作出的承诺的约束,非因法定事由,非经法定程序,不得变更或撤销其承诺。是否与其承诺相抵触也是评价行政行为是否合法的标准之一。二是,行政机关承诺作出授益性行政行为时,有权确定授益的具体条件,该项权力是行政机关的自由裁量权。行政承诺一旦作出,不得随意更改。若承诺的内容、适用条件不明确,行政机关有权作进一步澄清,但澄清事项不得与承诺相抵触,否则即构成违法。
(江苏省盐城市中级人民法院 韩标)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2009年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第509 - 514 页