（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市通州区人民法院（2008）通行初字第72号判决书。
二审判决书：北京市第二中级人民法院（2009）二中行终字第149号判决书。

2.案由：不服行政备案意见。

3.诉讼双方
原告（诉讼代表人，上诉人）：吴某，男，1940年生，汉族，北京市人，北京医药站退休干部，住北京市通州区。
原告（诉讼代表人，上诉人）：吴某1，男，1950年生，汉族，吉林省人，吉林省梨树县司法局退休干部，住北京市通州区。
原告（上诉人）：司某，男，1970年生，汉族，北京市人，无业，住北京市通州区。
原告（上诉人）：王某，男，1981年生，满族，吉林省人，北京日报记者，住北京市通州区。
原告（上诉人）：胡某，女，1969年生，汉族，新疆维吾尔自治区人，北京至美数码科技有限公司职员，住北京市通州区。
原告（上诉人）：苏某，女，1970年生，汉族，安徽省人，无业，住北京市通州区。
原告（上诉人）：樊某，男，1977年生，汉族，江苏省人，冠群电脑（中国）有限公司工程师，住北京市通州区。
委托代理人：金某，男，1948年生，北京光学仪器厂退休职工，住北京市通州区。
被告（被上诉人）：北京市通州区建设委员会（以下简称通州区建委），住所地：北京市通州区车站路49号。
法定代表人：张某，男，主任。
委托代理人：邱某，男，通州区建委干部。
委托代理人：左增信，北京市致宏律师事务所律师。
第三人：北京市通州区梨园地区办事处（以下简称梨园办法处），住所地：北京市通州区梨园地区大马庄村东。
法定代表人：于某，主任。
委托代理人：张建波，男，1978年生，北京市通州区梨园镇法律服务所法律工作者。
委托代理人：芦某，男，北京市通州区梨园镇人民政府干部。
第三人：北京市通州区梨园镇格瑞雅居社区居民委员会（以下简称格瑞雅居居委会），住所地：北京市通州区梨园镇格瑞雅居小区院内。
负责人：金某1，主任。
委托代理人：陈某，女，1971年生，格瑞雅居居委会工作人员。

4.审级二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市通州区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：孙天舒；审判员：卢正明；代理审判员：张岩。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈良刚；代理审判员：霍振宇、王小浒。

6.审结时间
一审审结时间：2008年12月19日。
二审审结时间：2009年4月14日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2007年12月6日，通州区建委下属北京市通州区居住小区管理办公室（以下简称通州区小区办）作出《关于格瑞雅居小区业主大会筹备组提交书面材料的备案意见》（以下简称《备案意见》），该意见认为：（1）由于格瑞雅居居委会、梨园办事处在备案单中明确表示该小区首次业主大会第二次会议全过程未告知居委会及办事处，上述两部门对此次业主大会全过程的真实性不予认可，故我办暂不予备案；（2）建议你筹备组与格瑞雅居居委会和梨园办事处进行沟通，待上述两部门对首次业主大会第二次会议过程及结果认可并出具同意意见后，将相关备案材料上报至我办，我办将根据书面材料是否符合备案条件出具备案意见。

2.原告诉称
2007年4月7日至10月20日，我方代表的格瑞雅居小区广大业主，在被告所属小区办及第三人梨园办事处的指导下，召开了业主大会会议，成立了小区业主大会，选举产生了业主委员会，表决通过了《管理规约》和《业主大会议事规则》。2007年10月24日，将业主委员会备案材料报第三人梨园办事处和被告所属小区办备案，但第三人梨园办事处不依法履行指导、协助的职责，滥用行政管理职权，签署编造了否定七原告等业主代表合法工作的三条意见，还将七原告报送的备案单违法转交第三人格瑞雅居居委会，第三人格瑞雅居居委会越权签署了带诬蔑性质的否定意见，小区办不依法履行行政管理职责，迁就两个第三人的违法意见，违法作出不予备案的答复意见，从而拒绝履行其应为七原告所代表的格瑞雅居小区业主委员会开具备案证明的法定职责。七原告认为，小区办并非独立的行政主体，其行政管理行为所发生的行政责任，应由被告承担，故要求撤销被告作出的《备案意见》。

3.被告辩称
我委下属小区办出具的《备案意见》是一种指导性意见，并未作出承认或否认格瑞雅居业主委员会的具体行政行为，未侵犯原告的合法权益。因业主大会过程存在不符合法律规定之处，故小区办作出暂不予备案的意见并无不妥。此外，小区办出具的《备案意见》针对的对象是格瑞雅居小区业主大会筹备组，而并非原告，原告不具备诉讼主体资格，故请求法院驳回原告的起诉。

（三）一审事实和证据
北京市通州区人民法院经公开审理查明：七原告系北京市通州区格瑞雅居小区业主。2007年4月7日至15日，格瑞雅居业主大会筹备组召开首次业主大会，选举产生了业主委员会成员，即本案七原告。2007年10月1日至20日召开首次业主大会第二次会议，表决通过《管理规约》和《业主大会议事规则》。2007年11月13日第三人梨园办事处、格瑞雅居居委会在格瑞雅居业主委员会备案单上分别签署意见，表明其对召开首次业主大会第二次会议的过程未进行监督、指导，业主大会召开的全过程的真实性无法保证。2007年12月6日被告下属小区办对格瑞雅居业主大会筹备组出具了《备案意见》，该意见认为：因第三人梨园办事处、格瑞雅居居委会对业主大会的全过程的真实性不予认可，故暂不予备案；同时建议筹备组与梨园办事处、格瑞雅居居委会进行沟通，待上述两部门对首次业主大会第二次会议过程及结果认可并出具同意意见后，将根据上报的书面材料是否符合备案条件出具备案意见。
上述事实有下列证据证明：
通州区建委提交并出示以下证据证明被诉具体行政行为的合法性：
1.业主委员会备案单第二联复印件。
2.《备案意见》。
上述证据证明格瑞雅居小区业主大会筹备组提交的备案单中格瑞雅居居委会、梨园办事处均说明业主成立的大会及筹备组成立程序存在问题，故通州区建委所属小区办作出暂不予备案的《备案意见》。
吴某等七原告对上述证据1、2持有异议，认为通州区建委所属小区办没有法定职责作出不予备案的决定，居委会及办事处的意见均不能成为小区办不备案的依据，通州区建委下属小区办所谓的指导性意见实际不仅造成了无法刻业委会的公章，也造成了业委会无法行使职权，还造成了业委会成员及格瑞雅居小区广大业主无法行使民主自治权。
吴某等七原告提交了如下并出示了以下证据：
1.《备案意见》。
2.格瑞雅居业主委员会备案单上梨园办事处和格瑞雅居居委会违法签署的意见。
3.格瑞雅居物业管理区域业主大会决议。
4.2007年4月5日公告、2007年9月15日公告。
5.2007年4月15日公告、2007年10月21日公告。
6.2007年9月11日筹备组会议纪要及签到簿。
7.业主大会报送通州区小区办的备案材料清单及通州区小区办人员收条。
8.业主大会报送梨园办事处的备案材料清单及梨园办事处人员签收凭证。
9.2007年10月业主大会会议所用表决单式样。
上述证据证明格瑞雅居物业管理区域于2007年4月、10月召开两次业主大会，选举产生了格瑞雅居业主委员会，认为10月召开的业主大会已通知梨园办事处，后梨园办事处、格瑞雅居居委会在格瑞雅居业主委员会的备案材料上签署违法意见，致使通州区建委所属小区办违法作出“不予备案”的《备案意见》。
通州区建委对七原告提供的证据1、4、7、9无异议；对证据2真实性无异议，但认为该证据不能证明原告要证明的问题；对证据3、5真实性有异议，认为该证据的产生没有相应监督管理机关进行确认；对证据6、8有异议，认为不能证明其要证明的问题。
北京市通州区人民法院认证如下：被告提供的证据1与本案具有关联性，来源合法，内容真实，予以确认；证据2系本诉具体行政行为，不能作为证据，应予排除。七原告提供证据1系本诉具体行政行为，不能作为证据，应予排除；证据4中的4月5日的公告、证据7、8与本案具有关联性，来源合法，客观真实，本院予以确认；证据2、3、证据4中的9月15日的公告、证据5、6虽客观真实，但不能证明其所要证明的问题，不予确认。

（四）一审判案理由
北京市通州区人民法院经审理认为：《物业管理条例》第十条规定：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”被告作为对业主委员会进行备案的行政机关，在格瑞雅居小区业主大会筹备组向被告下属小区办递交格瑞雅居业主委员会备案材料后，认为格瑞雅居小区首次业主大会第二次会议全过程未告知梨园办事处，梨园办事处对此次业主大会全过程的真实性不予认可，故通州区小区办依据梨园办事处在备案单中签署的三条意见作出的暂不予备案的《备案意见》并无不妥。现七原告认为被告的暂不予备案的《备案意见》行为违法，侵犯了其合法权益，要求撤销被告作出的《备案意见》的诉讼请求，因无相应事实根据和法律依据，本院不予支持。

（五）一审定案结论
北京市通州区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
判决驳回原告吴某、司某、吴某1、王某、胡某、苏某、樊某的诉讼请求。
案件受理费50元，由吴某等七原告负担（已交纳）。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）诉称：根据《物业管理条例》第十六条规定，物业所在地区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处为小区业主委员会备案机关。两机关对备案事由无权审查，如果备案材料齐全就应予备案。本案中，梨园办事处在备案单上签署的意见和通州区小区办作出的《备案意见》以非属备案机关的格瑞雅居居委会意见作为依据，超越法定职权，其暂不予备案的意见致使小区业委会不能成立，侵害了业主自治权和上诉人的合法权益，故请求二审法院撤销一审判决，撤销通州区建委下属通州区小区办作出的《备案意见》。
（2）被上诉人（原审被告）辩称：同意一审判决，请求予以维持。

2.二审事实和证据
北京市第二中级人民法院经审理，确认一审认定的事实和证据。

3.二审判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为：《物业管理条例》第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。据此，本案中，通州区建委系法规规定的小区业主委员会备案机关。通州区小区办系行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，其以自己名义作出的《备案意见》，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告，故通州区建委为本案适格被告。
根据《物业管理条例》的相关规定，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或街道办事处、乡镇人民政府对于小区成立业主大会，并选举产生业主委员会具有行政指导职责。住宅小区的业主大会会议，应当同时告知相关的居民委员会。在物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督。住宅小区的业主大会、业主委员会作出的决定，应当告知相关的居民委员会，并认真听取居民委员会的建议。故小区业主有义务在接受物业管理机关及居民委员会指导下召开业主大会，成立业主委员会。上述规定构成业主委员会备案的形式合法要件。本案中，格瑞雅居居委会和梨园办事处在备案单中签署的意见表明，格瑞雅居小区首次业主大会第二次会议未告知居委会，未接受街道办事处指导，故业主委员会的备案欠缺合法的形式要件，据此，通州区建委下属通州区小区办形成的暂不予备案意见并不违反法规规定。吴某等7人关于通州区小区办作出的《备案意见》超越法定职权的诉讼主张缺乏法律依据，本院不予支持。一审法院依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回吴某等7人的诉讼请求是正确的，应予维持。

4.二审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
判决驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由吴某、吴某1、司某、王某、胡某、苏某、樊某负担（已交纳）。

（七）解说
本案系因建设小区业主委员会备案引发的行政争议，其核心问题在于对《物业管理条例》第十六条第一款规定的备案行为的理解与适用。质言之，即小区业主委员会备案行为的法律性质问题。对此，司法实践中产生了两种截然不同的观点：一种观点认为，备案机关接受备案是其履行行政职责的行为，不是行使行政权力的行为，不应对影响利害关系人权利义务的事项进行核准、确认等，否则即构成超越法定职权。也就是说，只要备案申请人提交了业委会备案的相关材料，备案机关就应予备案，无权对业委会成立的合法性进行审查并作出评价。备案机关的备案行为本应属于未对当事人权利义务产生实质影响的行为，不具有可诉性。若备案机关作出的备案行为对当事人权利义务产生了实质影响并具备一定的法律后果，其行为即构成超越法定职权。另一种观点认为，业主委员会的备案行为系行政确认行为，备案机关具有对备案材料是否齐备、是否符合法定要求，业主大会召开、业委会成立是否具备真实性、合法性等内容进行审查的行政职责。这是法规赋予物业管理机关对于小区成立业主大会，并选举产生业主委员会具有行政指导、监督职责的具体体现。如果业主大会召开、业委会成立存在不符合法规规定的问题，备案机关有权作出不予备案决定。在上述两种不同观点各自的支持下，相关业委会备案行政诉讼案件的判决结论必然大相径庭，同案不同判的现象所在多有。南京与福建都曾有类似案件的出现，法院判决结果截然不同，其裁判理由分别代表了本文中的两种观点。参见（2004）白行初字第83号、（2005）宁行终字第83号、（2006）闽行终字第9号行政判决书。相关分析意见，参见崔玉文：《物业管理行政主管部门对业主委员会的备案属于行政确认行为》，载《人民司法·案例》，2007年3月下半月，70～74页；林振通：《备案登记不得超越法定职权》，载北京法院网。这在一定程度上影响了司法裁断的统一性，也不利于备案机关根据司法审查的结论调整、规范自身的备案行为。有鉴于此，本文将从法理上进一步探讨小区业主委员会备案行为的性质，按照法律解释的一般原则对《物业管理条例》第十六条第一款的规定作出符合法律逻辑和价值的理解，以期澄清误区，解决司法实践中的争议。
1.文义解释
法律解释虽不能拘泥于文义，但应以文义为基础。《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”该条规定的“备案”依文义解释应为“向主管机关报告事由存案以备查考”。法规制定者并未以登记、审核、许可等用语界定行政职权，而是采用了“备案”的表述，显然有别于行政登记、确认、许可的性质。上述“备案”的文义解释即为该用语含义最直接的表述，也是区别于近似用语的关键所在。备案的意义在于将法定事由向备案机关报告，使备案机关知晓，便于事后的查考与监督，而非赋予备案机关对备案事由的审查并决定是否准予备案的职权，更不应作为备案事由成立或生效的前提。职权法定原则系公法上一项重要原则，相较于私法中“法无明文禁止皆权利”而言，行政法上行政机关“法无明文规定不得为之”。《物业管理条例》中并未赋予备案机关对备案事由的合法性进行审查判断并进而作出是否准予备案的行政职权，同时亦未规定备案行为对业委会成立的影响，即备案行为的法律效果。而本案中，区建委下属小区办作出的备案意见对小区业委会成立过程的合法性进行了评价，行使了其本不应具有的行政确认权力，并导致小区业委会不能成立，无法刻章对外行使职权，足以影响经选举产生的业委会成员的权利义务，故备案机关对备案申请的审查及确认行为违背了法规规定的本意，构成超越法定职权，应予撤销。
2.目的解释
在司法过程中，对法律规定的理解应取向于立法目的，探寻法律制定者立法的本意与初衷，并结合现实进行适当调试，以证明文义、澄清文义中的歧义或弥补文义中的法律漏洞。作为《物业管理条例》起草机关的国务院法制办农业资源环保法制司、建设部政策法规司、住宅与房地产业司曾对该条例第十六条第一款规定的立法意旨作出权威解释：“本款规定业主委员会成立后应当向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案，以便行政机关对业主委员会的情况进行必要的了解和掌握。目前，在我国一些地方的物业管理法规中，规定业主委员会实行登记制度，即业主委员会成立后要到房地产行政主管部门进行登记审核。这样做的目的是强化对业主委员会的管理，但在实践中存在许多问题：首先，政府房地产行政主管部门缺少足够的精力和时间对业主委员会进行实质性的审核，难以起到登记的效果；其次，登记审核容易造成政府对业主委员会的成立与运作进行不正当的干预，而且业主委员会是业主自律的一种形式，政府不宜干预过多，介入太深。政府的作用主要应该体现在指导、帮助、协调、监督业主委员会的成立及运作上，以保证业主委员会真正代表全体业主的利益。因此，本条明确对业主委员会的成立实行备案制度，区别于审批制度。”国务院法制办农业资源环保法制司、建设部政策法规司、住宅与房地产业司编：《物业管理条例释义》，42～43页，北京，知识产权出版社，2008。据此，《物业管理条例》第十六条第一款规定的业主委员会备案制度是一项程序性制度，其制定目的在于使物业所在地物业管理机关知悉、了解物业管理区域内业主委员会成立的事实，便于其后续的监督、管理。尽管《物业管理条例》的相关条文规定了物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或街道办事处、乡镇人民政府对于小区成立业主大会、选举产生业主委员会具有行政指导职责，但该职责是否行使与业委会备案制度并无衔接。也就是说，业主大会会议过程是否存在瑕疵，业委会成立是否合法等问题均非业委会备案程序中所能涉及，备案制度本身并非行政指导与监督的手段，故备案机关试图通过设置备案形式合法要件起到监督业主大会召开、业委会成立的作用，与法规规定备案制度的目的相悖。
3.体系解释
在依次进行文义解释与目的解释之后，为求法律规定的逻辑性与整体性，有必要再通过体系解释予以检验，以避免断章取义之嫌。按照《物业管理条例》规定的逻辑理解，业委会经业主大会选举即告成立，这是小区业主行使自治权的体现，行政机关无权干预。但业委会成立过程中，有可能存在违法环节，比如，未告知居委会，未接受物业管理机关指导等，对此情形如何进行规范与救济?《物业管理条例》中作出了明确规定，即如业主认为业主大会召开程序违法侵害业主合法权益的，受侵害的业主可提起民事诉讼，请求法院撤销业主大会关于成立业委会的决定（《物业管理条例》第十二条第五款）。物业管理机关如认为业主大会关于成立业委会的决定违反法律、法规的，也可责令限期改正或撤销业主大会决定（《物业管理条例》第十九条第二款）。上述程序是确认业委会成立是否合法的法定程序，法规并未赋予备案机关在业委会备案程序中具有审查业委会成立合法性的职权。综观《物业管理条例》的规范体系，小区业委会成立过程，系小区全体业主行使自治权的过程，此一过程中，物业管理机关虽有指导之责，却无权以接受其指导作为业委会成立之必要前提并体现于备案程序中。若业委会成立未经物业管理机关指导，或未告知居委会，固与法规规定不合，但其救济实仰仗业委会成立后利害关系人所为民事诉讼或物业管理机关通过相关管理行为予以调整。备案之意义仅在于行政机关对业主委员会的情况进行必要的了解和掌握，难于从中解释出与指导相衔接的监管职责。对《物业管理条例》进行这样的解读，既明确了备案制度的内涵，又体现了业委会成立合法性之行为规范与裁判规范的有机联系，是符合法律体系解释逻辑的。主张业委会备案行为具有行政确认性质的观点的主要理由在于备案行为对外产生法律效力，经备案的业委会凭物业管理部门出具的证明可到公安机关办理刻制印章手续，并得以正式履行职责。参见崔玉文：《物业管理行政主管部门对业主委员会的备案属于行政确认行为》，载《人民司法·案例》2007年3月下半月，71页。事实上，这样的操作程序是找不到法律依据的。《物业管理条例》并未将业主委员会备案作为业主委员会成立的条件，经业主大会选举系业委会成立的唯一法定条件。而实践中，非经备案的业委会因无法刻章对外行使职权而不能成立，导致备案程序成为业委会成立的必要条件。这正是备案机关超越法定职权的具体体现。故主张备案性质属行政确认论者将事实上因超越法定职权所为备案行为产生的法律效果作为法规规定的效力进行解释，倒果为因，是不妥当的。
综上，通过对《物业管理条例》第十六条第一款规定的解释适用，备案机关作出的小区业主委员会备案行为并非行政审批、核准、确认行为，备案机关不具有对备案事项真实性、合法性的审查权，而本案中被诉备案意见明显带有行政核准、确认性质，故应以超越法定职权为由判决撤销。
4.结论
经由上述分析论证，本文认为，本案裁判理由和结论不无值得商榷的余地。尽管此类案件现存的争议似可归咎于立法的不明确，但本文更愿意将其看作法律解释的一般理论在司法实践中运用的缺失。事实上，出于简约与原则性的考量，立法不可能事无巨细，详尽规定。法律适用的魅力正在于合乎价值与逻辑的解释工作。法律解释理论体现的是一种独特的思维方式，不仅法律职业群体，行政机关的执法者同样应当具备这种思考法律问题的方式。就本案以及很多相关行政案件而言，行政机关的管理措施在什么时机、在多大程度上介入管理领域是一个关键性的问题。在本案中，也许赞同判决结果的论者过多地关注了备案程序，希望政府管理部门在备案过程中就承担起必要的监管职责，以维护秩序的稳定，殊不知行政权力的提前介入会影响业主的自治。担心物业管理机关的行政指导、监管职责流于形式是没有必要的，《物业管理条例》中规定了其履责的时机与程序，是在业委会成立后而非成立过程中，这样的立法安排使自治权与管理权各得其所，互不影响。而这一体现法规规定逻辑与价值的论证过程无疑是借助于法律解释完成的。经由法律思维实现法治的目的，是我们应该追求的，尽管这可能是一个漫长的过程。
（北京市第二中级人民法院　霍振宇）