(一)首部
1.判决书字号:北京市通州区人民法院(2008)通行初字第27号判决书。
3.诉讼双方
原告:北京市通州区漷县镇后尖平村村民委员会,住所地:北京市通州区漷县镇后尖平村。
法定代表人:许某,男,主任。
委托代理人:许子栋,男,北京市易行律师事务所律师。
委托代理人:苑某,男,1962年生,汉族,北京市通州区漷县镇后尖平村农民。
被告:北京市通州区漷县镇人民政府,住所地:北京市通州区漷县镇长凌营村。
法定代表人:囤某,镇长。
委托代理人:魏建民,北京市通州区漷县镇法律服务所法律工作者。
委托代理人:张晓奇,北京市通州区漷县镇法律服务所法律工作者。
5.审判机关和审判组织
审判机关:北京市通州区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:孙天舒;审判员:卢正明;代理审判员:张岩。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
北京市通州区漷县镇人民政府未依漷县镇后尖平村村民委员会申请追缴上一届村委会的公章。
2.原告诉称
2007年6月24日,许某当选为北京市通州区漷县镇后尖平村(以下简称后尖平村)村民委员会主任,但该村的公章一直被上届村委会主任聂某占有,导致村务工作无法正常进行,故依据民政部、公安部《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》(以下简称《印章工作意见》)的规定多次向被告提出申请,要求其履行向聂某追缴公章的法定职责,被告却一直未予履行。原告向北京市通州区人民政府(以下简称区政府)提起行政复议,区政府在复议决定书中答复经被告做工作,后尖平村的公章已于2008年1月20日由聂某手中移交至我村委会,但事实上我村委会并未得到公章,为维护原告的合法权益,故要求被告履行追缴公章并主持将公章移交至我处的法定职责。
3.被告辩称
原告的陈述与事实不符,我方不存在不履行法定职责的情形。原告在2007年换届选举中,许某当选为村委会主任,经过二次选举,只选出村委会主任许某1人。在村委会班子不健全的情况下,针对村内的实际情况,我镇政府有关领导曾两次就后尖平村有关干部进行工作移交。但因新旧两届村委会主任许某和聂某存在严重分歧,许某拒绝与聂某座谈并中途离开,致使交接工作无法进行。经我方多次做工作,聂某已于2008年1月20日将原告公章交给后尖平村党支部保存。村党支部根据公章管理的相关规定,研究决定由该村财会专员潘某保管。我方认为原告的意见均为许某个人的观点和看法,不能认为许某没有掌握公章就等于后尖平村委员会没有掌握公章,故我方已积极履行了法定职责。原告在诉状中所称村务工作无法开展,经我方调查均不属实。综上,原告所称我方不履行法定职责无事实及法律依据,请求法院驳回原告的诉讼请求。
(三)事实与证据
北京市通州区人民法院经公开审理查明:2007年6月24日,许某当选为后尖平村村委会主任后,向被告申请要求被告为其追缴在上届村委会主任聂某处的公章。该村公章现于后尖平村财务专员潘某处保管。
上述事实有下列证据证明:
原告向法院提供了以下证据证明其所诉事实:
1.后尖平村第七届选举结果报告单。
2.通州区组织部、通州区党校颁发许某2007届村委会主任证书。
以上证据1、2证明许某于2007年6月24日当选为后尖平村村委会主任,经过通州区党校认可,并取得相应资质。
3.聂某1、聂某2、聂某3证言。
4.村民请求镇政府追缴公章联名请愿书。
以上证据3、4证明从2007年6月25日新一届村委会选出至今,现任村委会一直没有拿到公章,村里相关工作无法进行,原告自2007年就要求被告履责。
5.《新京报》于2007年12月17日报道《村主任争公章背后欲查清373万补偿款去向》,证明原告向被告提出追缴公章的申请及原告认为不移交公章的原因;
6.2005年3月《乡镇论坛》杂志第19页文章《落选村委会成员不移交公章怎么办》,2006年10月《乡镇论坛》杂志第19页文章《村委会公章能这样保管、使用吗》,证明被告未按该规定移交公章。
被告为证明相关事实,于2008年5月22日向本院提供相应的证据及依据:
1.村党支部证言,证明公章移交过程中聂某与许某不交接。
2.村党支部会议记录。
3.聂某证言。
4.潘某证言。
5.(2008)二中民终字第338号民事裁定书。
6.通政复字(2008)第4号行政复议决定书。
以上证据2、3、4、5、6证明经党委政府做工作,公章已交给村党支部,村党支部决定村委会公章由潘某保管。
7.村党支部证明,证明村务工作正常开展情况。
经庭审质证,本院对以上证据作如下确认:行政机关应当在法律、法规授予的职权范围内作出具体行政行为。法院对被诉具体行政行为的合法性进行审查,本案首先应审查被告是否具有为原告追缴公章的法定职责。据此,本院对原告提交的上述证明事实的证据作如下确认:证据1、2客观真实,被告亦予以认可,本院予以确认;证据3、4能够证明原告向被告提出过履行法定职责的申请,对于该项证明问题予以确认;证据5、6与本案无关联,本院不予确认。
对于被告向本院提交的7份证据,因与被告是否具备法定职责的待证问题无关联性,本院不予确认。
被告提供的依据为:
1.《印章工作意见》第二条,该条规定:乡级人民政府和县级人民政府民政部门要加强对村民委员会建立印章使用管理的指导。要指导村民委员会建立印章使用的审批、登记、备案制度,并纳入村民自治章程或村规民约之中。村民委员会印章要有专人保管,保管人由村党支部、村民委员会提名,并经村民代表会议讨论后决定。为防止乱用印章,一般情况下,印章使用的审批人与印章保管人不得为同一人。村党支部书记、村民委员会主任一般不宜直接保管印章。凡涉及贷款、承包、对外签订合同等重大问题需使用印章时,村民委员会应及时召开村民会议或村民代表会,经会议讨论同意并经村民委员会主任签字后方可使用。对违反印章使用管理规定的,要视情节轻重给予批评教育,造成严重后果的,要追究当事人的法律责任。村民委员会要加强对印章和印章使用的管理,既要严格遵守印章管理规定和印章使用审批程序,又要方便群众的生产生活。不得以欠交税费等为借口,在村民办理参军、婚姻状况证明、外出务工证明等手续时,拒绝使用印章,也不得借机吃、拿、卡、要,增加农民负担。
2.市委组织部、市委农工委、市民政局《关于充分发挥村党支部领导核心作用,进一步推进村民自治的意见》的通知第十五条,该条规定:加强村委会印章管理。村委会印章管理要有专人保管,保管人由村党支部、村委会提名,经村民代表大会讨论后决定。印章使用的审批人与保管人不得为同一人;党支部书记、村委会主任不得直接保管印章。要建立印章使用的审批、登记、备案制度,对违反印章使用管理规定的,要视情节轻重给予批评教育,造成严重后果的要追究当事人的法律责任,换届选举工作结束后,上一届村委会应在10日内向本届村委会移交印章;村委会成员在届内被集体罢免的,印章由乡镇人民政府暂时代管。
3.《通州区村级组织规范化管理实施细则》第九章第三十四条,该条规定:村党支部印章由支部委员专人负责管理;村民委员会印章由村民委员会委员或指定专人负责管理。村党支部书记、村民委员会主任不得直接保管印章,印章使用的审批人与保管人不得为同一人。村民委员会印章要有专人保管,保管人由村党支部、村民委员会提名,并经村民代表会议讨论后决定。
以上法律依据证明被告履行了追缴公章的法定职权,村委会印章应有专人管理,党支部书记、村委会主任不得直接保管。
原告对于被告向法庭提供的法律依据均予以认可,并补充《印章工作意见》第三条亦可证明被告的法定职责,第三条规定:乡级人民政府、县级人民政府民政部门要监督做好村民委员会换届后的印章移交工作。换届选举工作结束后,上一届村民委员会应在10天内向本届村民委员会移交印章。拒不移交村民委员会印章的,由制发机关负责追缴,并追究责任。村民委员会成员在届内被集体罢免的,印章由乡级人民政府暂时代管。乡级人民政府应在重新选举工作结束后及时将印章发给新的村民委员会。各地应结合正在推行的村民自治工作,对村民委员会印章的制发、使用情况和管理工作进行一次检查,以往做法与上述规定不一致的,以本意见为准。城市居民委员会印章的刻制、使用和管理可参照本意见执行。
(四)判案理由
北京市通州区人民法院经审理认为:根据法律规定,人民法院审理行政案件,以法律、行政法规、地方性法规及自治条例和单行条例为依据,参照规章。被告向法庭提交了《印章工作意见》,市委组织部、市委农工委、市民政局《关于充分发挥村党支部领导核心作用,进一步推进村民自治的意见》,《通州区村级组织规范化管理实施细则》等规范性文件作为其具有追缴公章的法定职权,原告对此亦表示同意。但上述三份规范性文件不属于法律规定的确定行政机关职权范围的法律规范,不能作为法院审查被诉具体行政行为合法性的标准,且《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。故追缴村委会公章之事项不属于被告的法定职责。现原告要求被告履行法定职责追缴公章并主持公章移交的理由,不能成立,对其诉讼请求本院不予支持。
(五)定案结论
北京市通州区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十二条、五十三条,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(一)项的规定,作出如下判决:
驳回原告北京市通州区漷县镇后尖平村村民委员会的诉讼请求。
案件受理费50元,由原告北京市通州区漷县镇后尖平村村民委员会负担(已交纳)。
(六)解说
审理过程中,尽管村委会、镇政府均认为依据《印章工作意见》的规定,镇政府具有为村委会追缴公章的法定职责,但《印章工作意见》是否能够作为镇政府具有法定职责的依据问题,合议庭产生了分歧,形成了两种意见:
第一种观点认为镇政府没有为村委会追缴公章的法定职责。理由是,行政法中的“法定职责”是指法律法规明确规定的,行政机关及其工作人员在行政管理活动中,负有处理某类事务的责任,这一责任对行政机关来讲,既是其权利,又是其责任,这类事务发生时,行政机关必须依法处理,否则便构成渎职。《印章工作意见》在没有上位法规定的情况下,硬性认为镇政府具有为村委会追缴公章的行政职责,依据不足,也存在随意性。村委会系村民自治组织,其管理有独特性,如果任意层级的法律文件都可以规定镇政府对村委会的管理权,势必影响村委会的自治管理。而公章系村委会自治管理的重要内容,由此认为镇政府不具有为村委会追缴公章的法定职责。
第二种观点认为《印章工作意见》可以作为镇政府有为村委会追缴公章法定职责的依据。就目前我国行政诉讼的法律适用现状,除去法律、法规及规章外,其他规范性文件的重要性不能忽略,实际上基层执法的广泛依据就是上级行政机关的文件和领导讲话。镇政府应当具有为村委会追缴公章的法定职责。
笔者同意第一种观点。
笔者认为,产生以上两种意见分歧的根源在于对行政机关的行政职权、行政职责及适用法律规范的不同理解。就此笔者作如下评析。
所谓行政职权,是行政主体所享有的行政权的具体表现,系行政主体在行政法律关系中,享有一定的权利,并承担一定的义务,在国家行政活动中行使行政权,并能够独立承担因此而产生的法律责任。
所谓行政职责,是指行政主体在行使国家赋予的行政职权,实施国家行政管理活动的过程中,所必须承担的法定义务。因此,行政职责是行政主体必须履行的义务,不能放弃和违反,否则会引起法律责任的追究,即行政责任。行政职责的核心是“依法行政”。
据以上理论阐述,行政主体的职权应当由法律法规明确规定,且责权统一。根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第五十二、五十三条的规定,人民法院审理行政案件,以法律、行政法规、地方性法规及自治条例和单行条例为依据,参照规章。
如何对待规章以下的规范性文件?如前所述,《行政诉讼法》规定,人民法院审理行政案件依据法律、法规,参照规章。但对规章以下规范性文件应如何对待,未作规定。那么,人民法院在审理行政案件中,究竟应当如何对待规章以下的规范性文件呢?
规章以下的规范文件,是指不具有制定和发布规章的行政机关制定和下发的具有普遍约束力的文件。但是,由于这类规范性文件制定的程序较为简单,制定的人员水平相对较低,视野较窄,因此存在的问题比较多。故《行政诉讼法》没有规定人民法院审理行政案件时可以参照。但这并不意味着,人民法院审理行政案件可以完全不必考虑规章以下的规范性文件的规定,行政机关在其职权范围内制定和发布的规章以下的规范性文件的规定,只要与法律、法规及规章的规定一致的,法院应当承认其效力,人民法院在审理行政案件时,可以参考。
综合上述分析,法院审查被告的职权范围,应提供有关该机关法定职责的法律规范,这里所讲的法律规范应包括法律、法规及规章中关于该机关的职权范围的规定,有关机关制定的有关该机关的三定方案等规范性文件等。本案中民政部、公安部制定的《印章工作意见》是哪个级别的法律依据呢?首先看制定部门,其由国务院部门民政部、公安部制定,于2001年7月22日国务院办公厅转发,编号为国办发[2001]52号,立法目的为:村民委员会印章,是村级公共权力的象征,在办理村公共事务和公益事业方面具有重要作用。规范村民委员会印章的制发、使用和管理,是村民委员会组织建设的重要内容。一个时期以来,一些农村村民委员会在印章制发、使用和管理方面存在不规范的现象,对农村的社会管理造成了不良影响,有些甚至给村集体经济造成重大损失。为切实保障广大农民群众的利益,规范农村基层管理,促进村民自治健康有序发展,现就规范村民委员会印章制发、使用和管理工作提出意见。显然《印章工作意见》不属于法律、行政法规的范畴,也不符合规章根据法律和国务院行政法规、决定、命令制定发布的特点,故其应属于规章以下的规范性文件。
《印章工作意见》规定,“村民委员会的印章一律由乡级人民政府负责制发,乡级人民政府和县级人民政府民政部门要加强对村民委员会印章使用管理的指导”,“乡级人民政府、县级人民政府民政部门要监督做好村民委员会换届后的印章移交工作。换届选举工作结束后,上一届村民委员会应在10天内向本届村民委员会移交印章。拒不移交村民委员会印章的,由制发机关负责追缴,并追究责任”。以上两方面内容规定镇政府对村委会印章享有制发权、追缴权以及使用管理的指导权。《中华人民共和国立法法》第八条第(二)项规定,各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权,只能制定法律。《印章工作意见》为镇政府设定职权显然违反了《中华人民共和国立法法》关于法律层级的规定。且有悖于《中华人民共和国村民委员会组织法》关于村民委员会由村民自我管理、自我教育、自我服务,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的特点。
综上,民政部、公安部《印章工作意见》不能作为镇政府具有为村委会追缴公章的法定职责的法律依据,村委会要求镇政府履行追缴公章法定职责的理由,不能成立,故我院一审判决是正确的。
(北京市通州区人民法院 张岩)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2009年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第532 - 538 页