（一）首部

1.判决书字号：四川省成都市成华区人民法院（2009）成华行初字第1号判决书。

2.案由：国土行政批复。

3.诉讼双方
原告：郑某，女，汉族，住成都市武侯区。
原告：白某，男，汉族，住成都市武侯区。
原告：贺某，女，汉族，住成都市武侯区。
三原告共同委托代理人：谢文刚，四川义立律师事务所律师。
三原告共同委托代理人：岳明，四川英冠律师事务所律师。
被告：成都市武侯区人民政府，住所地：成都市武侯区武侯大街264号。
法定代表人：刘某，该区区长。
委托代理人：耿韬，四川运逵律师事务所律师。
委托代理人：雷雨，四川运逵律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：四川省成都市成华区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李戈军；人民陪审员：左都元、费怀银。

6.审结时间：2009年5月31日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告成都市武侯区人民政府针对成都市国土资源局武侯分局实施强制搬迁问题的内部请示作出的成武府函（2007）1X0号批复。

2.原告诉称
原告拥有位于成都市武侯区机投镇沙堰村2组宅基地使用权（宅基地使用证书：0XXXXX8号）、村镇房屋所有权（村镇房屋所有权证号：武农字第1XXX2号、房屋建筑面积304.88平方米）。原告白某于2004年在该房屋上开设了成都市武侯区鑫融汽车车身修理涂漆电器仪表修理店，并依法办理了《个体工商户营业执照》、《税务登记证》，原告白某按时缴纳了相关税费。
原告的宅基地已被征用为成都市市区2003年第一批城市建设用地，但是原告对房屋仍享有所有权，被告应要求成都市国土资源局武侯分局按照法（2005）行他字第第X号《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》、参照《城市拆迁管理条例》及有关规定，对原告进行补偿安置。但是成都市国土资源局武侯分局对原告的房屋只按照《成都市征地补偿安置办法》（成都市人民政府78号令）拆迁补偿，被告以成武府函（2007）1X0号文件确认成都市国土资源局武侯分局对原告的房屋按照《成都市征地补偿安置办法》（成都市人民政府78号令）拆迁补偿是正确的，同时批准对原告的房屋实施强制拆迁。被告的这一具体行政行为侵犯了原告依法获得补偿安置的权利。
2007年7月5日，被告下属单位成都市国土资源局武侯分局向原告发出《通告》，限原告于同月9日前自行搬迁，并交出土地，被告明知成都市国土资源局武侯分局发出的《通告》违反法定规定，但是，却在2007年6月28日以成武府函（2007）1X0号文件作出对原告实施强制拆迁的批复，而事实上被告指示国土资源局武侯分局对原告实施的是“强制拆除”，而不是强制搬迁，并对原告的房屋实施了强制拆除，被告的行为违反了法律规定，侵犯了原告的合法权益，为此，特提起诉讼。

3.被告辩称
（1）本案诉争的为内部行政行为，不具可诉性。
成武府函（2007）1X0号批复系被告与成都市国土资源局武侯分局之间的内部公文。在该行政法律关系中，行政机关系武侯区人民政府，行政相对人系成都市国土资源局武侯分局。批复内容虽涉及本案原告，但是该批复并不直接送达原告，且该批复只是征地强制搬迁过程中的一种阶段性的内部审批程序，其本身不对原告产生直接的法律上的利害关系。真正对原告权利义务产生直接影响的是成都市国土资源局武侯分局对其作出的强制搬迁行为，故诉争批复不具有可诉性。
（2）诉争批复程序合法，内容不违反法律、法规规定。
2007年6月15日，成都市国土资源局武侯分局因原告一户拒绝搬迁并交出土地，遂以国土资武（2007）81号文报请被告批准对本案原告一户实施强制搬迁，被告接到该分局报送的材料后，根据《成都市征地补偿安置办法》的规定，依法审批同意成都市国土资源局武侯分局对其实施强制搬迁（成武府函（2007）1X0号批复）。该批复证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。

（三）事实和证据
成都市成华区人民法院经公开审理查明：2004年3月，四川省人民政府发出川府土（2004）36号批复，批准成都市人民政府呈报的关于成都市武侯区沙堰村1、2、3、4组等土地的征用申请。2004年5月27日，成都市国土资源局向成都市国土资源局武侯分局下达了关于成都市武侯区沙堰村1、2、3、4组等土地的征地事务任务书，并附有征用土地面积及人员安置汇总表。2004年6月3日，成都市人民政府就上述土地发出征用土地公告。2004年9月8日，成都市国土资源局发出征地补偿安置方案公告。原告拥有位于成都市武侯区机投镇沙堰村2组宅基地使用权（宅基地使用证书：0XXXXX8号）、村镇房屋所有权（村镇房屋所有权证号：武农字第1XXX2号、房屋建筑面积304.88平方米）。2007年3月26日，成都市国土资源局武侯分局向郑某发出《住房拆迁安置协议书》，对郑某、陈某、白某、贺某、白某15人进行安置，按照人均35平方米安置面积175平方米，安置地点兴元丽苑1栋及6栋的三套住房。同时发放安置补偿款28 100元。但原告方对此安置方案予以拒绝。2007年6月15日，成都市国土资源局武侯分局因原告一户拒绝搬迁并交出土地，遂以国土资武（2007）81号文内部报请被告成都市武侯区人民政府批准对本案被告一户实施强制搬迁，被告成都市武侯区人民政府接到该分局报送的材料后，根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》以及《成都市征地补偿安置办法》的规定，审批同意成都市国土资源局武侯分局对其实施强制搬迁，并于2007年6月27日下发了成武府函（2007）1X0号批复。成都市国土资源局武侯分局据此于2007年7月5日发布《公告》，责令原告郑某等人于2007年7月9日前自行搬迁至兴元丽苑安置房内，逾期将实施强制搬迁。2008年4月17日，成都市国土资源局武侯分局向原告郑某发出《告知书》，告知对其实施强制搬迁。2008年12月8日，原告不服成都市武侯区人民政府于2007年6月27日作出的成武府函（2007）1X0号内部批复，向本院提起行政诉讼，要求法院撤销该批复。
上述事实有下列证据证明：
1.四川省人民政府《关于成都市中心城区2003年第一批城市建设用地的批复》（川府土［2004］36号）。
2.2004年5月27日《征地事务任务书》（2XXXXX9号）及附件。证明征地范围，征地实施主体为成都市国土资源局武侯分局。
3.2004年6月3日成都市人民政府《征用土地公告》（［2004］第第X号）。
4.成都市国土资源局《征地补偿安置方案公告》（［2004］第第X号）。
5.2004年12月9日成都市人民政府办公室《关于同意武侯区晋阳街道办事吉福村二、三、四、五、六组晋阳村二、三组沙堰村三组征地补偿安置方案的批复》（成办函［2004］2X4号）。
6.2004年12月16日《征地补偿安置方案实施工作通知书》（2XXXXX7号）。证明依法告知征地范围和安置方案；安置方案经有关部门批准是合法的。
7.通知存根（成国土资武监执［函］（2007）第0XXXXX3号）。
8.《农村房屋宅基地使用证》。
9.《常住人口信息》。
10.住户基本情况登记表、银行存单。
11.武侯区已征地农转非人员参加社会保险名册、社保查询单、农转非人员领取一次性就业补助金花名册，共7页。
12.2007年3月26日《住房拆迁安置补偿协议书》。证明原告一户宅基地位于征地范围内；征地机关对原告的补偿分为三个部分，即一为现房安置，二为货币安置，三为社保及就业补助金的发放。
13.2007年4月13日《调查笔录》。证明征地实施机关多次找原告一户商谈搬迁及安置补偿事宜，原告一户拒绝配合；征地机关在送达相关文书时见证人的身份。
14.2007年4月24日通知及送达回证。证明成都市国土资源局武侯分局依法向原告送达《责令限期搬迁通知》的事实。
15.强制搬迁请示。
16.强制搬迁批复。证明原告一户拒绝执行《责令限期搬迁通知》所确定的义务，成都市国土资源局武侯分局向被告报请准许对原告一户实施强制搬迁的事实和被告作出诉争批复的事实。

（四）判案理由
四川省成都市成华区人民法院经审理认为：被告成都市武侯区人民政府针对成都市国土资源局武侯分局实施强制搬迁问题的请示作出的成武府函（2007）1X0号批复，虽然是行政机关就行政事项作出的内部审批行为，该批复也并未向原告送达，但该批复实际对原告的相关利益产生了影响，因而是可诉的行政行为，原告对此批复提起行政诉讼符合相关法律规定。被告成都市武侯区人民政府作出该批复前，对于成都市武侯区沙堰村1、2、3、4组等土地的征用，有相关部门的正式批复，对征地及安置补偿均按照法律规定进行了公告，同时，对原告也进行了安置补偿，向其提交了具体的安置方案和协议，安置住房及补偿款均进行了落实，因而，被告成都市武侯区人民政府针对成都市国土资源局武侯分局实施强制搬迁问题的内部请示作出的成武府函（2007）1X0号批复，有相关的事实依据，具备相应的法律条件，适用法律正确，其批复过程的程序也符合法律规定，依法应予维持。

（五）定案结论
四川省成都市成华区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项的规定，作出如下判决：
维持被告成都市武侯区人民政府针对成都市国土资源局武侯分局实施强制搬迁问题的内部请示作出的成武府函（2007）1X0号批复。

（六）解说
本案涉及的核心问题在于上级行政机关对下级作出的批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。内部行政行为，从一般意义上理解，主要是指行政主体代表国家对隶属于自身的组织、人员和财物的一种管理。它可以分为两类：一类是工作性质的，如上级公务员对下级公务员发布的命令、批示和对下级报告的审批等；另一类是人事性质的，即行政机关对内部行政人员的奖惩、任免、考核等。针对内部行政行为，审判实践中一些观点认为，内部行政行为所行使的职权行为与外部相对人无关，不属于行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。
判断某一行政行为是否具有可诉性，首先要看该行为是否是行政主体行使职权的行为；其次要看该行为是否为法定的不属于人民法院行政诉讼受案范围的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题解释》）规定的精神，拥有行政管理职权的机关、组织和个人所实施的与行使行政管理职权有关的，对行政管理相对人的权利义务发生实际影响的行为及相应的不作为，除法律有特别规定和《若干问题解释》特别排除的以外，该行政行为具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院应当受理。
在大多数情况下，上级行政机关对下级作出的答复、批复、审批、指示等行为属内部行政行为，对相对人的权利义务不产生实际影响时，不具有可诉性，但是当该内部行政行为对相对人的权利义务产生了实际影响时，该答复行为就是外化的、具有可诉性的具体行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项规定法院不受理“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，这在原则上把第二类内部行政行为排除在行政诉讼受案范围之外。而对于第一类行为，则无明确规定。《若干问题解释》第一条第二款第（六）项只是排除了“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。而第一类行为不一定不影响公民、法人或者其他组织的权利义务，所以不能认为其当然属于行政诉讼受案的排除范围。
对行政行为可诉性的认定，关键在于审查其对行政相对人的权利义务是否产生实际影响。上级行政机关就特定事项、针对特定对象对下级所作的批复、指示、指令等内部行政行为，虽然不是以外部相对人为直接相对人，但如果该行为具有导致下级为或不为某种行为的强制力，且对外部相对人产生了必然的、实际的和确定的法律效果，也就是说内部行政行为实际影响到了外部相对人的合法权益时，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当受理，此时该行为属于人民法院行政诉讼受案范围内的可诉行政行为。
本案的审理法院准确把握了《若干问题解释》的相关规定。《若干问题解释》的规定表明，只有不具有强制力的行政指导、行政批复等行为才是行政指导行为，其他以“行政指导”、“行政批复”为名而实际具有强制力的行为，不能排除在受案范围之外；此外，如果内部行政行为实际影响到了外部相对人的合法权益，虽然其不是以外部相对人为直接相对人，但其对外部相对人产生的效果却是必然的、实际的和确定的，故应属于行政诉讼的受案范围。
（四川省成都市成华区人民法院　李戈军）