（一）首部
1.判决书字号
一审判决书：广东省深圳市龙岗区人民法院（2009）深龙法行初字第39号判决书。
二审判决书：广东省深圳市中级人民法院（2009）深中法行终字第318号判决书。
3.诉讼双方
原告（被上诉人）：深圳市花半里花园业主委员会。
负责人：陈某，主任。
委托代理人：窦金平，广东生龙律师事务所律师。
委托代理人：陈某1，男，1968年生，汉族，住广东省深圳市龙岗区。系深圳市花半里花园业主委员会副主任。
被告（上诉人）：深圳市规划局龙岗分局。
法定代表人：覃某，局长。
委托代理人：陈伟岳，广东晟典律师事务所律师。
委托代理人：吴乐佳，广东晟典律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院：广东省深圳市龙岗区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：阳云其；人民陪审员：黄翠嫦、钟李铃。
二审法院：广东省深圳市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：何连塘；审判员：马龙；代理审判员：王成明。
6.审结时间
一审审结时间：2009年6月12日。
二审审结时间：2009年10月21日。
（二）一审情况
1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为
深圳市规划局龙岗分局不依法履行法定职责公开原告所需规划信息。
（2）原告诉称
花半里花园小区530户业主（已入住400多户），就规划部门已经批准朝阳里雅苑小区（在建中）的市政道路太窄、没有消防通道、楼与楼之间的间距太近等问题，多次向政府相关部门进行反映，也多次与朝阳里雅苑的开发商深圳市裕德丰投资发展有限公司进行交涉，但问题一直未能得到解决。2008年11月26日，原告代表530户业主填写了《深圳市龙岗区政府信息公开申请表》，要求被告深圳市规划局龙岗分局以纸质或光盘的形式公开以下政府规划信息：1）2003年7月14日核发花半里花园小区的《建设用地规划许可证》（深规土规许字0XXXXXXXXXX6号）及批准该小区建设的总平面图和1、2、3、4栋楼房的施工图。2）1999年6月23日核发朝阳里雅苑小区（G 01011-61地块）的《建设用地规划许可证》（深规土规许字0XXXXXXXXXX3号）。3）2008年2月4日核发（G 01011-61地块）的《建设工程规划许可证》（深规建许字LXXXXXXXXXX9号）及批准该小区建设的总平面图和1、2、3栋楼房的施工图。4）深圳市龙岗区中心城城市规划图（市政道路）中对花半里花园和朝阳里雅苑两小区南北贯穿道路之规划内容。但被告拒不向原告提供上述信息资料，而是答复称“小区业主可到龙岗中心城建设大厦19楼档案室按照有关规定进行查档”。2009年1月12日，原告委派业主陈某1去档案室查询，该室仅提供了花半里花园小区的规划信息，不同意提供朝阳里雅苑小区的规划信息。2008年3月12日，花半里花园小区召开业主大会，经业主大会2/3以上代表同意，授权原告代表全体业主提起行政诉讼。请求法院判令被告公开原告2008年11月26日申请公开的第2、3、4项规划信息内容。
（3）被告辩称
原告不具备诉讼主体资格。且原告诉请被告公开的规划信息，原告曾于2008年11月26日向被告申请公开。被告依据上级机关深圳市规划局制定的《深圳市规划局政府网站信息公开指南》，已于2008年12月17日，以《关于花半里小区信访问题律师函的复函》（深规龙某（2008）1XX9号），对属于《深圳市规划局政府网站信息公开目录》范围之内的信息，告知了原告获得相关信息的方式和途径。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径……”被告已经依法履行了公开政府规划信息的法定职能，原告诉称被告不向其提供相关规划信息，无事实和法律依据。请求法院依法予以驳回。
2.一审事实和证据
广东省深圳市龙岗区人民法院经公开审理查明：花半里花园小区与在建的朝阳里雅苑小区毗邻。花半里花园小区业主曾多次就两小区间市政道路窄、无消防通道、楼间距太近等问题，向政府有关部门进行投诉。2008年11月26日，原告代表530户业主填写了《深圳市龙岗区政府信息公开申请表》，要求被告深圳市规划局龙岗分局公开以下政府规划信息：（1）花半里花园小区的《建设用地规划许可证》、总平面图和1、2、3、4栋楼房的施工图；（2）朝阳里雅苑小区的《建设用地规划许可证》；（3）朝阳里雅苑小区的《建设工程规划许可证》、总平面图和1、2、3栋楼房的施工图；（4）龙岗区中心城城市规划图（市政道路）中对花半里花园和朝阳里雅苑两小区南北贯穿道路之规划内容。在该表“信息的指定提供方式”一栏中，原告选择了“纸面、光盘”。在“获取信息方式”一栏中，原告选择了“自行领取/当场阅读、抄录”。11月27日，原告将申请表递交被告。2008年12月17日，被告对原告作出深规龙某（2008）1XX9号《关于花半里小区信访问题律师函的复函》，称原告申请公开的信息内容，小区业主可到龙岗中心城建设大厦19楼档案室按照有关规定进行查询。2009年1月12日，原告根据被告指引委派业主委员会副主任陈某1去被告处查询上述规划信息，被告档案室向陈某1提供了花半里花园小区的规划信息，但拒绝提供其他规划信息。
上述事实有下列证据证明：
（1）《关于花半里小区信访问题律师函的复函》（深规龙某（2008）1XX9号），证明被告已经告知原告获取信息的途径，已经依法履行了信息公开的法定职能。
（2）《深圳市规划局政府网站信息公开指南》。
（3）《深圳市规划局政府网站信息公开目录》。
证据（2）、（3）证明被告作为行政机关依法应当公开政府信息的方式、范围和途径。
（4）《中华人民共和国政府信息公开条例》第十、十一条及第三章，证明被告依法履行信息公开职责的法律依据。
（5）（2008）广生律函字第99号《律师函》，证明原告以信访的方式要求被告提供相关规划信息，但被告没有提供。
（6）《深圳市龙岗区政府信息公开申请表》，证明原告申请以法律法规规定的方式公开四项信息内容，信息提供方式要求为纸质和光盘，但被告拒不提供。
（7）业主委员会备案通知书、业主大会决议及附表，证明原告的主体资格。
3.一审判案理由
广东省深圳市龙岗区人民法院经审理认为：根据国务院《物业管理条例》第十五条和《深圳市业主大会和业主委员会指导规则》的相关规定，业主委员会是在物业管理区域内代表全体业主对物业实施管理的组织，是业主大会的执行机构，有权履行业主大会赋予的相应职责，业主委员会认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，经业主大会授权，业主委员会可以作为原告提起行政诉讼。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的有关规定，行政机关对在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的政府信息，有义务保障公民、法人和其他组织依法获取。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外，应当及时、准确地公开。对涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，行政机关更应当主动公开。本案中，被告复函告知原告对所申请公开的信息内容，“小区业主可到龙岗中心城建设大厦19楼档案室按照有关规定进行查档”。被告当庭亦认可原告申请公开的规划信息应由被告提供，且无法律禁止公开之情形。但当原告根据被告复函的指引，委托业主陈某1去被告档案室查询时，却被告知因陈某1不是朝阳里雅苑的业主，不能查询朝阳里雅苑小区的相关信息，只能查询花半里花园小区的信息。被告未能确保其所告知获取信息的方式和途径的有效性和便捷性，有敷衍塞责之嫌，不能认定其充分履行了信息公开的职责。被告以已告知原告获取相关信息的方式和途径为由辩称已履行相应职责的主张与法相悖，本院不予支持。被告当庭否认原告去被告档案室查询的事实，但从法庭责令被告补充提交的查档记录来看，陈某1确于2009年1月12日去被告处查询，此与原告的陈述一致，本院采信原告所述去被告处查询而遭拒绝的事实。被告庭审中还辩称，针对原告的四项信息公开申请，应征求第三方朝阳里雅苑小区开发、建设单位的意见，理由是楼房并没有实际发售，怎样开发建设属于开发商的商业秘密。但被告并未提供任何证据、依据证明原告申请公开之规划信息涉及商业秘密，公开后可能损害第三方合法权益。且如确有应考虑之商业秘密，被告也应在给原告答复前，书面征求第三方的意见，被告并未征求而是径行作出答复，事后又以此抗辩，其行为前后矛盾，与常理不符，本院不予采信。被告未能充分全面履行法定职责，本院依法责令其在一定期限内履行。原告诉请被告不作为的理由成立，本院依法予以支持。
4.一审定案结论
广东省深圳市龙岗区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，作出如下判决：
被告深圳市规划局龙岗分局应于本判决生效之日起15个工作日内对原告深圳市花半里花园业主委员会2008年11月26日提交的《深圳市龙岗区政府信息公开申请表》中申请公开的第2、3、4项规划信息内容按表中指定方式提供给原告深圳市花半里花园业主委员会。
案件受理费50元，由被告深圳市规划局龙岗分局承担。
（三）二审诉辩主张
1.上诉人诉称
第一，原审判决认定的事实明显与本案事实不符。根据上诉人庭后提交的《档案查询登记表》显示，陈某1于2009年1月12日前往上诉人的档案室进行查询之时，仅要求查询其所居住的花半里花园小区的相关规划内容，并没有登记要求查询朝阳里雅苑小区的相关规划信息。且陈某1是以个人名义进行查询，既未提交上诉人此前作出的《关于花半里小区信访问题律师函的复函》，也未提交被上诉人的授权委托书，不能证明其是被上诉人的授权代表。上诉人当庭否认的是被上诉人前往上诉人的档案室进行查询，并没有否认陈某1前往查询。第二，上诉人于2008年12月17日，以《关于花半里小区信访问题律师函的复函》告知了被上诉人获得相关信息的方式和途径，因此，上诉人已经依法履行了公开政府规划信息的法定职能。原审判决误解了法律关于信息公开的规定，干预了行政机关的行政裁量权。政府信息分为应当主动公开、依申请公开以及不得公开三大类，而依申请公开的信息，行政机关有权审查和决定是否可以公开，此是法律赋予行政机关在信息公开领域的自由裁量权。原审判决认为，既然被上诉人申请公开的规划信息不属于不得公开的信息，那么依申请，上诉人就应当公开，并据此判令上诉人公开被上诉人诉请公开的相关规划信息，不仅是对于法律的误解，实质上也干预了法律赋予行政机关的自由裁量权。请求二审法院撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
2.被上诉人辩称
一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
（四）二审事实和证据
广东省深圳市中级人民法院经公开审理，对一审判决认定的事实和所依据的证据予以确认。
（五）二审判案理由
广东省深圳市中级人民法院经审理认为：本案争议的焦点是2009年1月12日在龙岗中心城建设大厦19楼档案室，上诉人拒绝陈某1要求查询相关信息的行为是否属于针对深圳市花半里花园业主委员会不履行信息公开的法定职责。
在接到被上诉人填写的《深圳市龙岗区政府信息公开申请表》后，上诉人以深规龙某（2008）1XX9号复函告知被上诉人“小区业主可到龙岗中心城建设大厦19楼档案室按照有关规定进行查档”。被上诉人根据上诉人复函的指引委派业主委员会副主任陈某1去指定地点查询相关信息时，上诉人有义务公开被上诉人《深圳市龙岗区政府信息公开申请表》中请求公开且事实上可以公开的信息。同时如果该申请表中有依法不能公开的信息，上诉人有义务进行举证并对陈某1加以说明。但上诉人以陈某1未出具被上诉人的授权委托书以及深规龙某（2008）1XX9号复函为由拒绝提供相关信息，缺乏事实根据。另，上诉人上诉称陈某1在档案室仅要求公开“花半里花园小区的相关规划内容，并没有登记要求查询朝阳里雅苑小区的相关规划信息”，也与情理不符。上诉人拒绝公开相关信息，未充分履行信息公开义务。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。
（六）二审定案结论
广东省深圳市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元，由深圳市规划局龙岗分局承担。
（七）解说
本案是《中华人民共和国政府信息公开条例》实施后深圳市首例由于要求政府信息公开而引发并进入实体审理的行政诉讼案件，且发生在《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（征求意见稿）出台前，具有较强的司法实务参考价值。而在此之前的许多政府信息公开案件，人民法院往往以“不符合起诉条件”为由驳回起诉，甚至以“无先例可循”不予立案或不作任何裁定。本案也是法院顺应行政行为方式不断丰富、行政管理领域不断拓展的趋势，积极回应人民群众的现实司法需求，让公民真正享有知情权的一次有益探索。本案在事实认定和法律适用上主要存在以下争议：
1.本案业主委员会有无原告主体资格?根据《物业管理条例》的规定，业主委员会是在行政主管部门指导下依照法定程序产生并经行政主管部门备案，代表本物业区域内全体业主的合法权益，负责对区域内物业实施管理的组织，它是业主大会的执行机构。被告辩称本案的原告不适格，理由是业主委员会虽然依法成立，但没有独立的财产，是不是能够独立承担法律责任的组织，不具有诉讼行为能力，诉讼权利来源于全体业主的授权。但笔者认为，虽然《物业管理条例》和《中华人民共和国物权法》均未对业主委员会的法律性质作正面明确地规定，但从侧面是肯定业主委员会具有独立的诉讼主体地位的。如《中华人民共和国物权法》第七十八条规定，当业主委员会的决定侵害业主合法权益时，受侵害的业主可以业主委员会为被告行使撤销权。而第八十三条则赋予业主委员会实施排除侵害、赔偿损失等的请求权。因此，赋予业主委员会诉讼主体资格，既是为业主维护共同权益提供便利途径，又能有效促进诉讼主体和诉讼请求之间的内在统一。而且，既然《中华人民共和国物权法》、《物业管理条例》等法律法规明确规定业主委员会具有独立的职责，法律就应当为其履行代表和维护全体业主利益的职责提供充分的司法救济，否则立法目的就无法实现。本案业主委员会在物业管理活动中为维护物业管理区域内业主共同权益的需要，向被告申请公开、获取与业主利益攸关的规划信息，而被告提供的规划信息不符合其在申请中要求的内容和形式，侵害了其知情权，经业主大会决定，业主委员会可以以自己的名义提起诉讼。鉴于此，对被告的辩解，法院不予采信是正确的。
2.本案原告之合法权益应如何考量?《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款则规定，政府信息公开行政诉讼的原告是“认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的”公民、法人或者其他组织。因此，与信息公开行为是否有法律上的利害关系及是否具有应保护之合法权益，是考量原告是否适格及被告应否履责的重要因素。何为“法律上的利害关系”，有学者认为，“是指相对人或相关人应受司法所保护的利益受到或可预见地将受到行政行为效力的影响，其法律地位已经或将受到限制或剥夺”。当然，在目前的行政诉讼模式下，一般认为该种影响仅指行政诉讼原告之合法权益有受具体行政行为直接侵害之虞，并不包括具体行政行为所产生之一般事实上的影响。因为就一个具体行政行为而言，因各种原因而可能受其影响者甚众，并非所有受影响者均得就该行为提起行政诉讼，应以合法权益直接受其侵害者为限。如在要求政府信息公开的行政案件中，如对不服行政机关应主动公开而未公开的任何人，都赋予起诉资格，则原告主体资格和《中华人民共和国行政诉讼法》规定的原告应“与具体行政行为有法律上利害关系”不相一致而沦为公益诉讼。本案中，在建的朝阳里雅苑小区与原告所在的花半里花园小区毗邻，原告担忧朝阳里雅苑小区一旦建成，势必造成两小区间市政道路过窄、无消防通道、楼间距太近等问题，严重影响原告所在小区业主的通行、采光权及消防安全保障，侵害小区广大业主的切身利益。原告要求被告公开两小区的相关规划信息，就是想知晓被告保存的该规划信息是否符合法律法规的规定，是否存在安全隐患，也为他们进一步寻求救济提供证据支持。本案原告的知情权，正是司法应给予切实关注和保障，使其真正有效实现之合法权益。
3.本案被告是否正确履行了信息公开的法定职责?《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条至第十二条规定了行政机关应主动和重点公开的政府信息。第十三条规定了依申请公开的政府信息，即公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，申请获取相关政府信息。主动公开或依申请公开均为行政机关之法定职责。本案是因申请公开政府信息而引发的诉讼案件。被告除非能证明存在下列情形之一，否则被告不公开相关政府信息的行为将被认定为违法而应承担败诉的法律责任：（1）原告未向被告提交申请，或被告未收到原告申请；（2）原告申请内容不明确，又拒绝更改、补充，被告无法提供；（3）诉请公开的政府信息已经按其要求的形式公开；（4）该政府信息不存在；（5）属于涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等依法不得公开的信息；（6）申请公开的信息涉及商业秘密、个人隐私可能损害第三人合法权益，经书面征求第三方意见不同意公开；（7）被告不是制作或保存该政府信息的行政机关。本案被告认可原告申请公开的规划信息属于可以公开的范畴，但以已告知原告获取相关信息的方式和途径为由抗辩其已履行法定职责。此与《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（征求意见稿）第二条第（二）项规定暗合，即申请公开的政府信息已经向公众公开且行政机关已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径，公民、法人或者其他组织不服，提起诉讼的，不属于行政诉讼受案范围。那么本案是否属于此种情形呢?显然不是。本案中，被告以书面方式答复原告获知申请之信息的方式和途径，但当原告根据被告复函的指引，委托业主前往被告档案室查询时，却被告知因存在“第三方的商业秘密”，不能查询朝阳里雅苑小区的相关信息，只能查询花半里花园小区的信息。被告在答复原告前，未书面征求第三方的意见，就自作主张认定申请公开的规划信息存在可能损害第三方合法权益的商业秘密且第三方拒绝公开，有擅断之嫌。被告未能确保其所告知获取信息的方式和途径的有效性和便捷性，实际上仍是推诿、拒绝之辞，不能认定充分、完全履行了信息公开的职责。即被告虽有履行法定职责的行为，但没有全面、完整地履行法定职责，只是部分地履行。鉴于此，法院判决其继续履行是完全正确的。
4.本案引发的思考。《中华人民共和国政府信息公开条例》早于2007年4月5日公布，2008年5月1日正式施行，从公布到实施经过了一年多的准备时间，而正式实施至本案审理时也有一年之久。但从司法实践的情况看，该条例的实施效果与社会公众的期望还相距甚远。公众欲依法快捷地获取政府信息，依然阻碍重重。首先是观念上，一些行政机关的信息公开意识淡薄，“民可使由之，不可使知之”的观念至今仍有潜移默化的影响。一些公务人员缺乏政府信息公开的责任意识，漠视公众的知情权，官本位、特权思想依旧根深蒂固。更有甚者，个别行政机关从自身利益出发反对信息全面、自由公开，将该条例第二十三条当成拒绝公开信息的主要挡箭牌。其次是制度上，公开机关的内部机构和责任主体不明晰，行政系统内部的监督救济机制疲软、乏力，在一定程度上助长了行政机关在政府信息公开过程中的不作为，从而使公众的知情权大打折扣。再次从立法本身看，该条例的立法技术过于粗糙，实体条款的比重远远大于程序条款，而比重不大的程序条款也缺乏应有的操作性。该条例规定了政府信息主动公开和依申请公开两类的范围。可遗憾的是，这两类公开范围的界定都不明确，给政府部门留下较大的自由裁量空间，使政府所公开的信息难免具有较强的倾向性和选择性，在一定程度上为政府不公开信息提供便利和借口。因此，公民知情权的有效实现有赖于各级政府及其公务人员对该条例的严格执行，及对违反该条例行为责任的严肃追究和对侵犯公民信息获取权的有效救济，也有赖于相关配套法规规章的制定和完善。
（广东省深圳市龙岗区人民法院 阳云其）
案例来源：国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2010年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第325 - 332 页
