(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:北京市昌平区人民法院(2009)昌行初字第6号判决书。
二审判决书:北京市第一中级人民法院(2009)一中行终字第1162号判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):李某,女,1970年生,汉族,个体工商户,黑龙江省人,现住北京市昌平区。
被告(被上诉人):北京市昌平区北七家镇人民政府,住所地:北京市昌平区北七家镇东二旗村西。
法定代表人:黄某,镇长。
委托代理人:张某,男,1970年生,汉族,北京市昌平区北七家镇人民政府职工。
第三人(被上诉人):孙某,男,1954年生,汉族,北京市昌平区北七家镇东三旗村村民。
委托代理人:张同军,北京市鼎恒律师事务所律师。
第三人(被上诉人):杨某,男,1947年生,汉族,住北京市昌平区。
委托代理人:石某,男,1986年生,汉族,无业,湖北省人,现住北京市昌平区。
5.审判机关和审判组织
一审法院:北京市昌平区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:于亮;人民陪审员:张峰、苗广义。
二审法院:北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:饶亚东;代理审判员:司品华、毛天鹏。
6.审结时间
一审审结时间:2009年4月3日。
二审审结时间:2009年6月19日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为
2008年12月12日被告作出北七政信第第X号—答《政府信息涉及第三方告知书》,主要内容为:“李某:经查,您申请获取的政府信息涉及个人隐私,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条的规定,现答复如下,权利人不同意公开,因此,本机关不予公开”。同日,被告向李某送达了上述告知书并制作了送达笔录。被告在送达时向李某答复了其申请的第2项信息内容,主要答复为:“你申请书第2项申请,在接到申请书时曾要求你予以明确,因到现在你没有明确,而且我们也去镇档案室进行查询,没有查询到,所以答复你如果你不能提供具体申请内容,我们无法答复”。
(2)原告诉称
2008年11月17日,我依据《中华人民共和国政府信息公开条例》,到被告处书面申请政府信息公开。12月12日,被告以涉及第三人隐私和申请内容不明确为由,不公开我申请的政府信息。我认为我申请的内容明确且不涉及第三人隐私,是被告有法不依,不敢公开镇政府信息,并且给我的登记回执和延长通知没有加盖合法有效的公章,有损政府的严肃性。故请求法院撤销被告作出的《政府信息涉及第三方告知书》;依法公开原告申请书一项中的2、3、4、5、6和二项的内容;在登记回执和延长通知上加盖公章。
(3)被告辩称
本案行政行为程序符合法律规定,适用法律正确,依法应予以维持。1)受理申请系我镇政府的法定职权,我镇政府的答复行为合法。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定,原告申请公开的内容因涉及第三人的“个人隐私”,属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条“不得公开的”范畴,故书面告知不予公开,并说明了理由,该行为符合规定。2)我镇政府的答复行为符合法定程序。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条和第二十四条的规定,我镇政府书面征求了第三方的意见和告知原告答复延期,我镇政府受理并答复原告的申请,完全符合法定程序。
原告的诉求没有事实和法律依据,依法应予以驳回。1)原告的第一项诉讼请求,不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定,依法应予驳回。2)原告的第二项诉讼请求没有事实根据。原告申请书的第二项请求不明确,我镇政府在受理时已明确告知,并且在原告申请不明确的情况下仍进行了积极的调查,已完全履行了《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的职能。3)原告的第三项诉讼请求没有法律依据,且无任何法律意义。我镇政府在受理原告申请时没有办理信息公开办公室公章,并将该情况告知原告,如果其坚持要求盖章,可以在第二天或答复时予以加盖“北七家镇人民政府”公章,或由镇政府工作人员在其回执上签字。原告表示坚持要求盖章,但受理日后未坚持提出要求。现我镇政府已书面进行了答复,其登记回执也失去法律意义。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定,延长答复期限只要能告知申请人即可,并未规定要求书面告知,故原告要求在延长答复期限的通知上盖章没有法律依据。且因该行为已全部完成,其请求已没有任何意义了。综上所述,我镇政府在受理原告申请并答复过程中行为符合法定程序,适用法律正确,依法应予维持,原告的诉讼请求没有事实和法律依据,依法应予以驳回。
(4)第三人述称
第三人孙某述称:第一,被告向我方征求是否公开与我方有关的相关信息和我方明确表示不同意公开信息是属实的;第二,我认为该信息不属于政府公开的信息范围,因为这个协议是完全意义上的民事合同,它只涉及双方的权利义务,并不涉及所谓的政府的行政职能以及这个信息应当依法公开的情况;第三,由于合同里涉及私人的隐私,我方作为合同的主体,有权决定这份合同是否公开。故我不同意公开与我方有关的相关信息。
第三人杨某述称:同意被告答辩意见。
2.一审事实和证据
北京市昌平区人民法院经公开审理查明:2008年11月17日,原告李某到被告处申请公开政府信息并递交了申请书。申请书的主要内容为:“1.依法查阅2006年杨某、孙某相关拆迁的全部,包括(补偿协议;解除土地承租合同协议或其他补偿方式;镇政府出具补偿总款的收据;杨某跟租户们有关拆迁补偿协议或镇政府跟租户们的拆迁补偿协议;及北七家镇政府拆迁的法律依据补偿标准);2.2004年唐、张两家有关拆迁的全部,包括(补偿协议;解除土地承租合同协议或者其他方式的补偿;安置协议;及北七家镇政府拆迁的法律依据补偿标准)……”因李某申请书中的申请事项不明确,被告工作人员要求其填写《昌平区北七家镇政府信息公开申请表》。李某按要求在该申请表“所需信息的内容描述”一栏中填写:“1.2006年杨某、孙某有关拆迁的全部和镇政府依据法律标准;2.2004年唐、张两家有关拆迁的全部和镇政府依据法律标准;3.法政实业集团有限公司征用土地范围面积”,并递交了申请书。被告于当日予以受理并向李某出具了受理登记回执。经审查,被告认为李某申请公开信息第1项针对的是2006年杨某、孙某有关拆迁的全部信息,因该信息涉及第三人利益,需征询杨某、孙某意见。后因尚未与第三人联系上,被告决定延长答复期限,并于2008年12月3日书面通知了李某。同年12月8日被告向杨某、孙某送达了征求意见函,第三人孙某、杨某书面申明不同意被告以政府信息形式予以公开。被告审查后于同年12月12日作出北七政信第第X号—答《政府信息涉及第三方告知书》,主要内容为:“李某:经查,您申请获取的政府信息涉及个人隐私,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条的规定,现答复如下,权利人不同意公开,因此,本机关不予公开”。同日,被告向李某送达了上述告知书并制作了送达笔录。被告在送达时向李某答复了其申请的第2项信息内容,主要答复为:“你申请书第2项申请,在接到申请书时曾要求你予以明确,因到现在你没有明确,而且我们也去镇档案室进行查询,没有查询到,所以答复你如果你不能提供具体申请内容,我们无法答复”。李某不服,遂于2009年1月6日向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
(1)《申请书》和《昌平区北七家镇政府信息公开申请表》,证明原告于2008年11月17日向被告提出书面申请,原告明确要求公开的是3项内容,而没有原告诉讼请求第2项前半部的内容;
(2)《登记回执》,证明被告依法受理李某的申请;
(3)与李某1的谈话笔录,证明被告进行了相关调查;
(4)《关于延长答复期限申请》,证明被告依法可以向原告延期答复;
(5)《通知》,证明被告已及时向原告告知延期答复;
(6)《关于征求杨某、孙某拆迁协议相关信息的函》和签收单,证明被告已及时向第三人发出征求意见通知;
(7)孙某和杨某《不同意公开个人申明》,证明第三人不同意公开涉及其个人隐私的相关信息;
(8)《政府信息公开保密审查单》,证明被告经过审核决定对原告申请公开的内容不予公开;
(9)《政府信息涉及第三方告知书》和《送达笔录》,证明被告及时履行职责,对原告予以答复;
(10)政府信息查阅指南《前言》,证明被告应该依法答复原告。
3.一审判案理由
北京市昌平区人民法院经审理认为:依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定,被告负有审查公开本机关承办的政府信息的职责。第二十三条规定,行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。本案中被告认为李某要求公开的2006年杨某、孙某有关拆迁的全部信息中,有可能涉及孙某、杨某的个人隐私,是否公开应征求第三人的意见。在第三人孙某、杨某明确表示不同意公开后,被告作出了北七政信第第X号—答《政府信息涉及第三方告知书》。被告作出的告知书有事实依据,履行了受理、审查、权利告知、送达等程序且不违反上述法规规定。被告在向原告送达的受理登记回执和延长答复期限通知书上未加盖公章的行为,属于被告在行政程序中的瑕疵,但该瑕疵并未对原告李某的实体权利产生影响,尚不足以导致行政程序违法,故原告李某认为被告的行政行为侵害了其合法权益,要求法院判决撤销及公开相关信息的理由不能成立,本院不予支持。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第(四)项规定,行政机关对申请公开的政府信息中申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充的答复。关于原告要求公开2004年唐、张两家有关拆迁的全部信息之主张,被告在送达笔录中已明确答复原告。被告的答复行为不违反上述法规规定,故对原告李某该项主张,本院亦不予支持。
应当指出,被告在行政程序中仅对原告申请信息中涉及第三人杨某、孙某相关拆迁的内容作出了处理,但对于与杨某、孙某个人隐私保护无直接关联的“镇政府跟租户们的拆迁补偿协议;北七家镇政府拆迁的法律依据补偿标准”部分内容未予以答复,被告虽然表明在李某递交申请书时已明确答复了原告,但原告李某否认,被告亦未提交充分证据加以证明。故本院认为,被告应对原告李某申请中的上述内容,依法作出答复。
4.一审定案结论
北京市昌平区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,作出如下判决:
(1)责令被告北京市昌平区北七家镇人民政府于本判决书生效后15日内对原告李某于2008年11月17日申请书中提出的关于“镇政府跟租户们的拆迁补偿协议;北七家镇政府拆迁的法律依据补偿标准”的申请内容依法作出答复。
(2)驳回原告李某的其他诉讼请求。
诉讼费50元,由原告李某负担25元(已交纳),被告北京市昌平区北七家镇人民政府负担25元,于本判决书生效后7日内交纳。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人诉称
(1)一审法院未能审查被诉行政行为的合法性。北七家镇人民政府出具的告知书既无事实,也无法律依据。我申请查阅的是北七家镇人民政府在履行职责过程中和第三人签订的拆迁补偿协议书及相关联的政府信息。个人隐私是自己的、个人的。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法精神,北七家镇人民政府和第三人是双方关系,其所谓的个人隐私是主观想象,没有事实依据。(2)一审判决认定事实不清,适用法律错误。一审判决仅对行政程序进行了审理,对实体问题未能审理清楚就予以了认定。一审法院认定一审被告在登记回执、延长通知书上未加盖公章的行为是行政程序中的瑕疵是错误的。(3)一审法院未能对我的诉讼请求第一、二项是否依法公开进行审理。我依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十二条第(四)项、第二十六条的规定,依法查阅政府信息完全符合该条例的规定。北七家镇政府出具的送达笔录的形式不合法,答复内容更不合法。综上,我申请查阅政府信息有事实和法律根据,不存在涉及第三人隐私的法律范畴,被诉行政行为既无事实依据,也无法律依据。并且,被诉行政行为程序违法。请求二审法院依法改判,撤销被诉行政行为,判决北七家镇人民政府依法公开申请书第1项中的2、3、4和第2项的内容。
2.被上诉人辩称
被上诉人北七家镇人民政府、孙某、杨某均未提交答辩状,其在二审期间口头请求二审法院维持一审判决。
(四)二审事实和证据
北京市第一中级人民法院经公开审理查明:李某的证据7是两份拆迁协议书的手抄件,能够证明其于2008年11月4日在北七家镇人民政府抄写了一审第三人与北七家镇人民政府签订的拆迁协议书的内容,不能证明李某关于北七家镇人民政府未向其提供复印件属于违法的主张。一审法院对该证据不予评价不妥,本院予以纠正。在此基础上,本院同意一审法院对其他证据的认证结论。
根据上述有效证据以及当事人无争议的陈述,北京市第一中级人民法院对一审法院认定的案件事实予以确认。
另查明,2008年11月17日,李某向北七家镇人民政府提交的书面申请包括:
1.依法查阅2006年杨某、孙某相关拆迁的全部,包括(补偿协议;解除土地承租合同协议或其他补偿方式;镇政府出具补偿总款的收据;杨某跟租户们有关拆迁补偿协议或镇政府跟租户们的拆迁补偿协议;及北七家镇人民政府拆迁的法律依据补偿标准);
2.2004年唐、张两家有关拆迁的全部,包括(补偿协议;解除土地承租合同协议或者其他方式的补偿;安置协议;北七家镇人民政府拆迁的法律依据补偿标准);
3.2002年北京市法政实业集团有限公司征用土地范围、面积以及征地补偿标准相关协议;
4.依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条的规定,要求复印件。依据第二十一条第四款的规定,申请内容不明确的应当告知申请人作出更正、补充。
(五)二审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为:政府信息是行政机关在履行职责过程中制作和获取的,以一定形式记录、保存的信息。对于涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息,行政机关应当主动公开,并提供查询的便利。对于政府信息中涉及第三方合法权益的,行政机关应当征询第三方的同意。如果不公开可能对公共利益造成重大影响的,行政机关应当予以公开。根据李某在2008年11月17日提交的申请书和填写的申请表,其要求公开的“镇政府跟租户们的拆迁补偿协议;北七家镇人民政府拆迁的法律依据补偿标准以及北七家镇人民政府拆迁的法律依据、补偿标准”的内容与一审第三人的个人隐私无关,北七家镇人民政府以李某的申请涉及第三方的利益,权利人不同意公开为由,作出不予公开的被诉行政行为缺乏法律依据。
行政机关向行政管理相对人发出书面文件应当加盖公章。北七家镇人民政府在受理李某的申请后,依法履行了询问、审查、告知权利及送达的行政程序,但是其在向李某送达的受理登记回执和延长答复期限通知书上未加盖公章的行为显属不当,本院予以指出。由于该行为未对李某的合法权益产生实际影响,一审法院认为该未加盖公章的行为尚不足以导致行政程序违法并无不当。
因此,一审判决第一项判令北七家镇人民政府对该项申请作出答复的结论正确,本院应予维持。
因李某要求北七家镇人民政府公开的2006年杨某、孙某有关拆迁的全部信息,并不涉及公共利益,所以北七家镇人民政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条的规定,在征询孙某、杨某的意见后,根据第三人不同意公开的表示,对涉及孙某、杨某的拆迁信息不予公开的行政行为不违法。鉴于李某在向一审法院起诉之前,其已经在北七家镇人民政府的信访部门得知了本案一审第三人杨某、孙某与北七家镇人民政府签订的拆迁协议书的内容,其申请北七家镇人民政府公开杨某、孙某有关拆迁的全部信息的请求缺乏法律依据。一审判决第二项驳回李某其他诉讼请求的结论正确。
由于北七家镇人民政府的证据10未在一审庭审中出示,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条第二款的规定,该证据不能作为本案的事实依据。一审法院未将该证据交予李某查验,未违反法定程序。
由于李某要求公开的涉及一审第三人的拆迁协议书不属于北七家镇人民政府应当主动公开的政府信息,所以北七家镇人民政府未向李某提供拆迁协议书复印件的行为没有违反《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定,故李某认为北七家镇人民政府要求其照拆迁协议书原件抄写的行为剥夺其应有的合法取得复印件的权利的主张缺乏法律依据,本院不予支持。
(六)定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持一审判决。
二审案件受理费50元,由上诉人李某负担(已交纳)。
(七)解说
公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
本案中原告向镇政府申请信息公开,其申请公开的内容包括几个方面:一是“镇政府与孙某、杨某签订的拆迁补偿协议”;二是“镇政府跟租户们的拆迁补偿协议;镇政府拆迁的法律依据补偿标准”;三是“2004年唐、张两家有关拆迁的全部”。在原告的申请书中,实际涉及了政府信息公开申请中不同的法律关系。
其一,对属于不公开范围的,应依法予以告知。
《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布,标志着我国在保障公众知情权、促进行政公开方面迈出了重要的一步。“以公开为原则,限制为例外”是世界各种政府信息公开立法通行的基本原则。政府信息公开,一方面涉及公众知情权的保障,另一方面政府掌握的信息,有些因为涉及国家秘密是不能公开的,尤其是随着现代行政权的扩张,行政权力在纠正社会和经济的弊病的同时,也进一步深入到了个人的私生活领域,了解和掌握了大量的个人隐私,成为行政机关行政信息的重要组成部分,因此公众知情权的实现必然涉及隐私权的保障。关于公众知情权与公共利益、私人权利和利益的关系的冲突的协调,《中华人民共和国政府信息公开条例》在对各方利益进行权衡选择后作出了规定。
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定,行政机关不得公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,但由于商业秘密与个人隐私涉及私人权属的领域和范围,权利人对其享有的商业秘密、个人隐私等享有较大的处分权,而不像国家秘密的保护那样刚性,因此《中华人民共和国政府信息公开条例》对这种例外的情形作出了例外的规定,即虽然申请公开的信息涉及商业秘密和个人隐私,但经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的政府信息,可以予以公开。在这种情况下,行政机关应当履行法定程序,书面征求权利人的意见,权利人不同意公开的,不得公开。
本案中,原告申请公开“镇政府与孙某、杨某签订的拆迁补偿协议”,原告认为镇政府与孙某、杨某签订的拆迁补偿协议对解决自己与他人的争议有参考意义,故要求镇政府予以公开,但该申请公开的内容涉及孙某、杨某的财产状况、个人信息等个人隐私的内容,并不涉及公共利益,本案中被告举证能够证明镇政府征求了第三方孙某、杨某的意见,二人明确表示不同意公开,故笔者认为镇政府对该部分申请作出不予公开的答复符合法律规定。
按照正当程序的要求,在申请政府公开的信息涉及他人隐私且权利人不同意公开的情况下,行政机关也应当依法予以告知,说明不予公开的理由,保障信息公开申请人的程序权利。
其二,对属于公开范围的,应依法予以答复。
原告申请“公开镇政府拆迁的法律依据及补偿标准”的部分,属于应当公开的范围。这是因为,申请获取政府信息是《中华人民共和国政府信息公开条例》赋予公民、法人或者其他组织的权利,行政机关及时、准确地公开政府信息是条例为行政机关设定的义务。向行政机关申请获取政府信息,就在申请人和行政机关之间形成了一种申请和被申请的关系,同时也形成了行政法上的权利和义务关系,是一项具有司法保障性的权利。如果行政机关对于属于公开范围的政府信息拒绝提供或者不予答复,既是对合法权益的侵犯,也是没有履行法规规定的义务。本案中镇政府对原告申请中属于应当公开的部分未作出答复,属于不作为,法院依法支持了原告该部分诉讼请求,判决被告对原告申请内容依法作出答复符合法律的规定。
关于申请中“镇政府跟租户们的拆迁补偿协议”部分,如果镇政府与申请人双方对“租户们”概念的认识是明确的、一致的,镇政府应当像处理第一部分申请一样,征求“租户们”的意见;如果双方对“租户们”概念的认识不明确,镇政府则应当要求原告明确其请求。本案中镇政府对该部分申请未作处理,也是不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定的。
其三,对申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。
申请人在申请政府信息公开时,应当在申请书中明确申请公开的内容,申请内容不明确的,行政机关应当履行告知申请人作出更改、补充的法定义务。本案中,申请公开“2004年唐、张两家有关拆迁的全部”部分,申请人对“唐、张两家”没有提供全称,描述不明确、不具体,在接到申请的行政机关告知其对该部分作出更改、补充后,原告仍未提供具体、明确的申请,故其请求依法不能得到支持。
综上,一审、二审法院的判决是正确的。
(北京市昌平区人民法院 安晓华)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2010年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第340 - 348 页