（一）首部

1.判决书字号：四川省乐山市市中区人民法院（2008）乐中行初字第52号判决书。

2.案由：行政复议受理。

3.诉讼双方
原告：立某，男，1957年生，彝族，农民，住四川省马边彝族自治县。
委托代理人：摩某，男，1965年生，彝族，住四川省马边彝族自治县。
被告：乐山市人民政府法制办公室。住所地：乐山市市中区滨河路97号。
法定代表人：梁某，该办公室主任。
委托代理人：吴某，该办公室工作人员。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：四川省乐山市市中区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄英；审判员：胡华清、曾洪杰。

6.审结时间：2009年2月10日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告乐山市人民政府法制办公室于2008年10月20日对原告立某作出《放弃行政复议申请通知书》，其主要内容为：“我办审查认为你所主张竹笋承包经营权，涉及林木、林地的所有权或使用权，属不动产权……你向市人民政府提出行政复议申请，未提交林权证等不动产权利证书证明你享有合法的竹笋承包经营权，更未提交证据证明马边彝族自治县人民政府作出了涉及你合法的竹笋承包经营权的具体行政行为。你的行政复议申请材料不齐全。9月23日，我办作出《补正行政复议申请通知书》，要求你于10月12日之前补正能证明马边彝族自治县人民政府作出了侵犯你承包经营权的具体行政行为证据材料。迄今为止，你未按要求补正材料。基于此，我办视为你已放弃行政复议申请。”

2.原告诉称
2008年9月19日，原告向乐山市人民政府书面提出行政复议申请，请求确认马边彝族自治县人民政府（以下简称马边县政府）2008年8月17日在永红乡宣布竹笋经营承包权放开的具体行政行为违法，并请求责令县政府赔偿原告2008年度竹笋经营承包损失费82万元。为证明原告的主体资格，原告向被告提交了本人身份证复印件、《承包合同》以及已经履行了承包合同的相关证据；为证明具体行政行为的存在，原告向被告提交了马府通［2007］第X号《关于进一步加强笋山管理的通告》；提交了两份证人证言，以证明马边县政府在永红乡宣布全乡竹笋经营权放开不准人承包的事实。被告收到原告的行政复议申请后，于2008年9月23日发出补正通知，要求原告补充证明马边县政府作出了侵犯承包经营权的具体行政行为的证据，原告于10月8日补充提交了《收购秋笋情况证明》9份，并附上了《关于行政复议补正材料的情况说明》，但被告仍然于同月20日向原告发出了《放弃行政复议申请通知书》。原告认为，原告的申请符合法定受理条件，被告将原告的申请视为放弃于法无据。请求法院撤销被告作出的乐府复［2008］26号通知书，责令被告继续履行审查义务并作出是否受理决定。

3.被告辩称
2008年9月19日，原告提出行政复议申请，要求确认马边县政府2008年8月17日在永红乡宣布竹笋经营权放开的具体行政行为侵犯了其承包经营权，责令县政府赔偿原告2008年度竹笋经营承包费损失82万元。被告经审查认为：原告主张竹笋经营权受到政府侵害，但原告未提供能够证明其竹笋承包经营权的相关证书，也未提交能证明县政府作出了涉及其合法的竹笋承包经营权的具体行政行为的证据。被告向原告发出补正通知，要求其补充证据，但原告未按要求补正材料，被告因此作出放弃通知书，视原告已经放弃行政复议申请。当事人申请行政复议，必须要有证据证明具体行政行为的存在，证明其与具体行政行为有法律上的利害关系。该原告主张竹笋承包经营权受到损害，却不能提供不动产物权证明，原告称县政府作出了涉及其权益的具体行政行为，但县政府的《通告》不属具体行政行为，原告提供的证人证言的内容是县林业、公安等部门而非县政府作出过放开竹笋经营权的行为。原告申请复议的材料不全，原告是否享有竹笋承包经意权与马边县法院的生效裁定相关，与大渡河造林局的权益相关，不应通过行政复议程序解决。是否作出受理原告行政复议申请的决定，属于行政复议机关乐山市人民政府的职权，被告已履行完毕审查职责，请求法院维持。

（三）事实和证据
四川省乐山市市中区人民法院经公开审理查明：2008年9月19日，原告向乐山市人民政府提出行政复议申请，要求确认马边县政府2008年8月17日在永红乡宣布竹笋经营权放开的具体行政行为侵犯了原告的承包经营权，责令马边县政府赔偿原告2008年度竹笋经营承包损失费82万元，同时提交了身份证复印件、马边县人民法院（2005）马边执字第20号《民事裁定书》、四川省大渡河造林局与马边县神仙堡林场签订的《执行和解协议书》、马边东风林场永红乡境内214片区竹笋经营权承包合同及对合同的补充规定、马边县神仙堡林场收到立某承包费的收条2张、《关于进一步加强笋山管理的通告》、询问笔录2份。被告收到上述材料后，审查后认为原告的申请复议材料不齐全，需要补正，于同月23日作出乐府复［2008］2XX1号《补正行政复议申请通知书》，要求原告于2008年10月12日前补正“被申请人马边县政府作出了侵犯你承包经营权的具体行政行为的证据”，并明确告知原告无正当理由逾期不补正的，视为放弃行政复议申请。随后，原告于2008年10月8日向被告提交了9份关于收购秋笋情况的证人证言，并作了一份关于行政复议补正材料的情况说明。2008年10月20日，被告作出乐府复［2008］26号《放弃行政复议申请通知书》，认为原告未按要求补正材料，视为已放弃行政复议申请。原告不服，认为自己提交的材料符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条所规定的受理条件，被告应当受理，因此向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的乐府复［2008］26号通知书，责令被告继续履行审查义务并作出是否受理的决定。
上述事实有下列证据证明：
1.行政复议申请书。证明原告依法提起了行政复议申请。
2.《民事裁定书》、《执行和解协议书》。证明原告竹笋经营权的来源合法。
3.《竹笋经营权承包合同》、《竹笋经营权承包合同的补充规定》、《收条》2张。证明原告与马边彝族自治县神仙堡林场之间签订有承包合同，且原告已缴纳了承包费，履行了义务，拥有合法的竹笋经营权。
4.《关于进一步加强笋山管理的通告》、询问笔录2份。证明马边县政府有侵害原告竹笋经营权的行政行为。
5.《补正行政复议申请通知书》、证人证言9份。证明原告已按被告的要求进行了补正，提交了相应的证人证言证明马边县政府的违法行为。

（四）判案理由
四川省乐山市市中区人民法院经审理认为：对行政复议申请的审查和受理应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，凡在形式要件上符合该条所规定的受理条件的申请都应当被受理。本案中，原告向乐山市人民政府申请行政复议时，已提交了相应的证据材料，并按被告的要求补充提供了证人证言，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条所规定的受理条件，但被告对原告提交的《民事裁定书》、《执行和解协议书》、《竹笋经营权承包合同》、《收条》及询问笔录和证人证言等证据未予认可，认为上述证据不足以证明原告享有合法的竹笋承包经营权，更不能证明马边县政府作出了涉及原告竹笋承包经营权的具体行政行为，从而认为原告未按规定提交相应证据，作出视原告放弃行政复议申请的通知，其认定事实不清，证据不足。同时，被告作为行政复议机关的审查机构，在履行审查义务时，对当事人所提出的复议申请和材料，只需进行形式要件上的审查，而本案被告却对原告的复议申请进行了实质性的审查，显然有超越职权之嫌，应予撤销。

（五）定案结论
四川省乐山市市中区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目的规定，作出如下判决：
1.撤销乐山市人民政府法制办公室2008年10月20日作出的乐府复［2008］26号《放弃行政复议申请通知书》。
2.乐山市人民政府法制办公室应当在本判决生效之日起5日内对立某的复议申请重新作出处理。

（六）解说
1.被告的主体资格问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民应当向行政机关申请行政复议，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议。而本案的被告市法制办是乐山市人民政府的内设机构，不具备行政法意义上的法人主体资格，其作为一个内部常设机构，主要是对具体事务的经办。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款的规定，行政机关的内设机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。故一种意见认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》虽然授予了行政复议机关法制工作机构直接处理行政复议事项的职权，但只是表明赋予了其一定的处理权限，由此产生的法律后果应由行政复议机关来承担，因此，市法制办不能代替政府直接成为被告。另一种意见认为，《中华人民共和国行政复议法》第三条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二条、第三条皆明确规定了行政复议机构负责办理行政复议事项，并对其应当履行的职责也作了专门列举，可见该条文授予了行政复议机构在处理行政复议事项中的一定职权，其在该职权范围内具有相应的主体资格，可以成为被告。笔者同意第二种意见。
2.《放弃行政复议申请通知书》的性质。本案中，被告市法制办认为原告未按要求补正材料，遂作出《放弃行政复议申请通知书》，视原告已放弃行政复议申请。该《放弃行政复议申请通知书》是行政复议过程中的一种审查意见，是由行政复议机构作出的准入程序，是一种单方行为，直接对原告的权利义务产生影响，按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，可以提起诉讼。
3.原告提交的材料符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条所规定的受理条件，应当受理。被告作为内设机构，在行政复议中对申请人提交的证据材料，主要进行一些形式要件的审查，只要申请人提交了相应的材料，不管这些材料是否真实、是否有效，都应当先受理，再进行实质性审理。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条所规定的受理条件如下：（1）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（2）申请人与具体行政行为有利害关系；（3）有具体的行政复议请求和理由；（4）在法定申请期限内提出；（5）属于行政复议法规定的行政复议范围；（6）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（7）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。本案中，原告提交的笋山经营权承包合同、政府通告及证人证言等材料，其形式要件符合上述受理的规定。因此，被告认为原告所提交的证据不足以证明自己的承包经营权受到侵害的理由已经超越了形式审查的范围，系从实体上作出的认定。故其作出的《放弃行政复议申请通知书》违法。
4.本案中原告投资60万元承包了神仙堡林场的竹笋经营权，承包期限从2008年至2018年。2007年马边县政府发布了《关于进一步加强笋山管理的通告》，以打击压价收笋坑农行为，整顿笋山经营管理秩序。原告认为在宣传中，宣传人员恶意误导，把他的承包视为违法，致当地大量村民进入他的承包林地采收竹笋，侵犯其经营权。由于该案涉及彝族同胞的竹笋经营权，容易引起民族争端，在处置中应当更加慎重，应尽可能地化解矛盾。而行政复议的宗旨正在于此，一方面防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，另一方面保障和监督行政机关依法行使职权，解决行政争议，建设法治政府，构建和谐社会。所以从这个层面上讲，本案被告简单地把原告拒于复议门外的做法也是不可取的。
（四川省乐山市市中区人民法院　胡华清）