(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:海南省三亚市中级人民法院(2009)三亚行初字第6号判决书。
二审判决书:海南省高级人民法院(2009)琼行终字第79号判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):刘某,现住三亚市
原告(上诉人):林某,现住三亚市。
共同委托代理人:孙定华,海南三和元律师事务所律师。
共同委托代理人:林某1,现住三亚市。
被告(被上诉人):三亚市人民政府,住所地:三亚市新风路。
法定代表人:王某,市长。
委托代理人(一审):邓某,三亚市人民政府法律顾问室顾问。
委托代理人(一审):郑某,三亚市人民政府法律顾问室顾问。
委托代理人(二审):韩某,三亚市人民政府法律顾问室顾问。
第三人:黎某,现住三亚市。
第三人:黎某1,现住三亚市。
委托代理人:黎某,系黎某1的胞姐。
第三人:黎某2,现住三亚市。
5.审判机关和审判组织
一审法院:海南省三亚市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:李锋;审判员:吉红、陈积丰。
二审法院:海南省高级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:陈建;代理审判员:叶珊茹、张孟琴。
6.审结时间
一审审结时间:2009年4月14日。
二审审结时间:2009年7月30日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为
2008年12月26日,被告作出三府复决字[2008]24号《行政复议决定书》(以下简称24号《行政复议决定书》),撤销了三亚市凤凰镇人民政府2008年9月12日作出的凤凰府[2008]1X7号《关于黎某2与刘某土地纠纷的处理决定》(以下简称1X7号《处理决定》)。
(2)原告诉称
争议的土地原是原告外祖父黎某3的使用地,外祖父母去世后,羊栏村委会一组把该自留地划分给原告母亲黎某4耕作。2001年母亲去世后一直由原告耕作至今,第三人黎某2自始至终没有管理、耕作过该土地。黎某2称黎某3去世后,其妻及三个女儿都曾说过将该地留给其使用,没有事实与法律依据。对于自留地,农民只有使用权,没有所有权,继承人不能继承。只有羊栏村委会一组才有权决定将该地交给谁耕作。原告与第三人的土地纠纷属于土地权属争议,凤凰镇政府作出处理决定,并没有违反《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定。被告复议决定把自留地等同承包地,撤销凤凰镇政府作出的1X7号《处理决定》,属于混淆概念,适用法律错误。另,被告在行政复议期间未依法通知原告答复,复议程序违法。因此,请求法院依法撤销被告24号《行政复议决定书》,维持凤凰镇政府1X7号《处理决定》。
(3)被告辩称
首先,本案争议土地系自留地,根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》等法律的相关规定,应属于用于农业的农村土地,依法应当实行承包经营制度。三亚市各村镇未与承包人签署《承包合同》是法律规定的应然性与现实的实然性不接轨的现实问题,只能说明现实中农民集体组织执法操作不规范,不能成为原告主张“自留地不属于农村土地承包法规制范畴”的根据。依据《中华人民共和国农村土地承包法》和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的有关规定,农村土地承包经营纠纷最终的处理方式只有仲裁或起诉,乡、镇人民政府无权直接作出处理决定。其次,农村土地承包经营权不能继承,即使原告的母亲已经依法取得争议土地承包经营权,原告也不能在其死亡之后必然地取得争议土地的承包经营权。再次,凤凰镇政府在行政复议过程中未在法定期限内作出书面答复及提交处理依据,应视为其处理决定没有依据,被告依法有权予以撤销。综上,被告所作24号《行政复议决定书》认定事实清楚,证据充分,程序合法,请求法院依法判决维持。
(4)第三人述称
第三人黎某、黎某1共同述称:本案争议土地是第三人父亲黎某3生前分得的自留地,父亲去世后其使用权应归第三人,被告作出的24号《行政复议决定书》正确,应予维持。
第三人黎某2述称:本案争议土地是伯父黎某3生前使用的自留地,伯父去世后,其使用权应归属其女儿黎某和黎某1,本人对该地不主张权利。
2.一审事实和证据
海南省三亚市中级人民法院经公开审理查明:本案争议土地位于三亚市凤凰镇羊栏村委会一组,原为村民黎某3的自留地。黎某3夫妇及三女儿黎某4相继过世后,原告与第三人对黎某3前述自留地使用权产生争议。2008年9月,凤凰镇政府作出1X7号《处理决定》,确认争议的土地使用权归属原告。第三人不服,向被告申请复议。复议期间,凤凰镇政府未按被告通知在规定期限内提交书面答复和处理依据。2008年12月,被告作出24号《行政复议决定书》,认为第三人与原告的土地权属争议属农村土地承包经营纠纷,镇政府对此类纠纷无权作出处理决定,遂依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二、三、五、十一条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第(三)、(四)项以及《土地权属争议调查处理办法》第十四条第(四)项的规定,撤销了凤凰镇政府处理决定。原告夫妇不服,以该村委会从未与村民签订土地承包合同,争议土地不是承包地为由,向一审法院提起行政诉讼,请求判决撤销被告24号《行政复议决定书》,维持凤凰镇政府1X7号《处理决定》。
上述事实有下列证据证明:
(1)1X7号《处理决定》。证明凤凰镇政府作出处理决定,确认争议的土地使用权归属原告。
(2)24号《行政复议决定书》。证明被诉具体行政行为存在。
(3)凤凰镇政府和刘某行政复议答复通知书送达回证。证明被告复议期间已经依法通知凤凰镇政府和原告答复。
(4)参加行政复议申请书及亲属关系证明。证明被告经审查同意第三人参加复议,行政复议程序合法。
(5)黎某5、李某、彭某、谭某4人的证人证言。证明本案争议土地即竹头菜园地是黎某3的自留地,而原告母亲黎某4的自留地位置在淋迈园。
(6)三亚市凤凰镇羊栏村民委员会羊栏一村民小组组长彭某1的证人证言。证明该村民小组1980年后未再分配自留地。
(7)《中华人民共和国农村土地承包法》。证明被告作出的24号《行政复议决定书》合法。
(8)国土资源部《土地权属争议调查处理办法》。证明被告作出的24号《行政复议决定书》合法。
(9)《中华人民共和国行政复议法》。证明被告作出的24号《行政复议决定书》合法。
3.一审判案理由
海南省三亚市中级人民法院经审理认为:首先,本案争议土地原为黎某3自留地,根据《中华人民共和国土地管理法》第八条和《中华人民共和国物权法》第一百二十四条的规定,自留地系农民集体所有的用于农业的土地,依法应当实行承包经营制度。原告没有充分依据证明黎某3夫妇去世后,羊栏村委会一组已将争议土地划分给其母黎某4作自留地,故原告与第三人之间的土地纠纷实质为黎某3近亲属对其遗留的自留地产生的农村土地承包经营权争议案件。凤凰镇政府直接将争议土地使用权确定给原告显然违反了国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条关于农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上人民政府和乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围的规定,被告24号《行政复议决定书》以此为由认定凤凰镇政府超越职权正确。其次,凤凰镇政府在复议程序中未提交书面答复和处理依据,根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(四)项规定,应视为该具体行政行为没有证据、依据。被告24号《行政复议决定书》依据前述两项理由撤销凤凰镇政府1X7号《处理决定》于法有据,依法应当予以支持。被告复议程序上虽然存在一些瑕疵,但没有影响其复议结果的正确性。
4.一审定案结论
海南省三亚市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定,作出如下判决:
维持被告三亚市政府24号《行政复议决定书》。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人诉称
上诉人与第三人的自留地使用权纠纷应属土地使用权争议,不属于土地承包经营权纠纷,凤凰镇政府对争议土地的使用权问题有权作出处理决定。复议期间,被上诉人没有通知上诉人进行答辩和听证,程序违法。请求撤销原判,维持凤凰镇政府1X7号《处理决定》。
2.被上诉人辩称
本案纠纷实质为黎某3近亲属之间对其遗留的自留地产生的农村土地承包经营权纠纷,依法属于民事纠纷。凤凰镇政府对该纠纷无权作出处理决定。一审判决合法,请求二审法院判决维持一审判决。
(四)二审事实和证据
海南省高级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
(五)二审判案理由
海南省高级人民法院经审理认为:本案的焦点包括:第一,本案的自留地使用权争议是否属农村土地承包经营权纠纷,凤凰镇政府对此类纠纷案件是否有权直接作出处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定,自留地属农民集体所有。《中华人民共和国物权法》第一百二十四条规定,农民集体所有使用的耕地及其他用于农业的土地,依法实行土地承包经营制度。由此可见,自留地的使用实行土地承包经营制度。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定,农村土地承包经营纠纷属民事纠纷。国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定,农村土地承包经营权争议案件不能作为土地行政争议案件处理。本案的争议是自留地使用权纠纷问题,实质是遗留的自留地使用权引发的农村土地承包经营权问题,因此,本案争议应属土地承包经营权纠纷,属民事案件,凤凰镇政府对此类案件无权作出行政确权处理。上诉人称自留地使用权纠纷属土地使用权纠纷,没有法律依据。第二,凤凰镇政府在规定期限内未提出书面答复,提交作出处理决定的证据材料,能否视为该处理决定没有证据和依据,在程序方面予以撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第(四)项的规定,凤凰镇政府在规定期限内未提交作出处理决定的证据材料,应视为该处理决定没有证据和依据,被上诉人作出撤销凤凰镇政府的具体行为的决定正确。上诉人诉称复议期间被上诉人未通知其进行答复和听证,程序违法。虽然被上诉人在送达程序上存在瑕疵,但在实体上不影响被上诉人撤销凤凰镇政府处理决定的正确性。综上,一审判决维持被上诉人的行政复议决定正确,应予维持。上诉人的上诉理由没有事实根据和法律依据,法院不予支持。
(六)二审定案结论
海南省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
(七)解说
本案的焦点问题是:没有签订承包经营合同的自留地权属纠纷可否作为农村土地承包经营权纠纷案件处理。对该问题存在两种不同意见:
一种意见认为,黎某3及土地争议双方既没有与村民集体签订争议土地的承包经营合同,也没有办理相应的农村土地承包经营权证,在法律上尚未取得争议土地的使用权,故原告与第三人之间的纠纷不属于农村土地承包经营权纠纷,而是土地权属争议案件,应当依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定,由政府有关部门处理,不属于人民法院受理范围。
另一种意见认为,土地争议双方虽均未与村民集体签订土地承包经营合同,但黎某3及其亲属长期耕作的事实可以证明村民集体事实已将土地承包给村民,故争议双方的土地纠纷属于土地承包经营权纠纷,应按《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定,在当事人协商或调解不成后,通过仲裁或民事诉讼的途径予以解决,政府对此类案件依法无权作出行政处理决定。
笔者同意第二种意见。具体理由如下:
1.自留地使用权纠纷属于农村土地承包经营权纠纷,凤凰镇政府对此类案件依法无权作出行政处理决定。本案中,争议土地原为村民集体划分给黎某3的自留地是不争的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定,宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。《中华人民共和国物权法》第一百二十四条规定,农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地,依法实行土地承包经营制度。国家税务总局1999年6月也作出了《关于“自留地”征收农业税问题的批复》。由此可见,自留地系农民集体所有的用于农业的农村土地,依法应实行承包经营制度。原告主张羊栏村委会一组已将争议土地划分给其母黎某4作自留地,没有充分依据予以证明,因此,其与第三人之间的土地纠纷实质为黎某3近亲属对其遗留的自留地产生的农村土地承包经营权争议案件。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定,农村土地承包经营纠纷属民事纠纷。国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定,农村土地承包经营权案件不能作为土地行政争议案件处理。本案中凤凰镇政府直接将争议土地使用权确定给原告显然已违反了前述规定,被告24号《行政复议决定书》据此认定凤凰镇政府超越职权正确。
2.没有签订书面承包合同的自留地权属纠纷亦可以认定为农村土地承包经营权纠纷案件。理由有二:
(1)书面合同不是认定土地承包经营关系成立的唯一依据。虽然《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条规定,发包方应当与承包方签订书面合同。第二十二条规定,承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条规定,县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权。但对于合同的形式,《中华人民共和国合同法》第十条规定,当事人订立合同,有书面形式、口头形式和其他形式。《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第三十五条规定,本规定所称的农业承包合同,包括书面合同、口头合同、任务下达书,以及其他能够证明承包经营法律关系的事实和文件。从这些规定可以看出,如果没有书面合同,而有其他能够证明承包经营法律关系存在的证据材料,也可以作为认定承包合同成立的依据。如村民集体将土地交给村民长期耕作的事实,可以证明村民集体事实已将土地承包给村民。
(2)处理农村土地纠纷除了要依据法律、法规,还应从实际出发,尊重历史,面对现实,灵活、谨慎地化解矛盾纠纷。众所周知,农村土地问题是一个政策性强、敏感性大的问题,我国的土地现状复杂,许多地区农村土地发包工作不规范,如果机械地单凭承包合同或农村土地承包经营权证认定村民集体与村民之间存在承包关系,不符合客观实际,容易与现实脱节。最高人民法院在就《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》回答记者有关问题时也指出:该解释之所以未将取得土地承包经营权证等证书作为确定土地承包经营权权利属性的依据,主要是因为“从调研情况看,确权发证工作在个别地方还有待加强”。因此,我们处理农村土地纠纷时不能过于教条主义,应当从有利于农业生产、有利于社会稳定发展的要求出发,妥善解决当事人之间的土地争议。
3.相对于行政处理,诉讼更加客观、中立和公正,也更有利于保护当事人的合法权益。与其他土地纠纷的解决机制相比,诉讼是解决土地纠纷的法律机制中最正式、最权威、最规范的一种方式。其优越性主要表现在:首先,其有规范的程序设置,可保障双方当事人平等对抗,充分行使自己的权利,从而实现保护合法的土地权益的实体目的。其次,法官代表国家行使审判权,统一适用国家法律,避免了部门利益的影响,有利于维护法律秩序。最后,诉讼最具权威性。现代法治社会,司法应为解决争议的最终方式,即使某一土地争议经过了行政处理和行政复议,若当事人不服,仍可向法院提起行政诉讼,可诉讼结果就是解决该土地争议的最终结果。
(海南省三亚市中级人民法院 吉红)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2010年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第373 - 379 页