（一）首部

1.裁定书字号
一审裁定书：北京市第二中级人民法院（2008）二中行初字第00337号裁定书。
二审裁定书：北京市高级人民法院（2009）高行终字第275号裁定书。

2.案由：不予受理行政复议。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：刘某，女，1969年生，汉族，原天津市津南利达阀门厂职工，住天津市津南区。
委托代理人：邹某（刘某之夫），1965年生，汉族，无业，住址同上。
委托代理人：江超，北京市两高律师事务所律师。
被告（被上诉人）：中华人民共和国人力资源和社会保障部，住所地：北京市东城区和平里中街12号。
法定代表人：尹某，部长。
委托代理人：杨某，男，中华人民共和国人力资源和社会保障部干部。
委托代理人：郑某，男，中华人民共和国人力资源和社会保障部干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：田希霖；代理审判员：徐宁、金丽。
二审法院：北京市高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：朱世宽；审判员：赵宇晖；代理审判员：胡华峰。

6.审结时间
一审审结时间：2008年12月5日。
二审审结时间：2009年8月10日。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为
2008年3月10日，原中华人民共和国劳动和社会保障部作出劳社部复不受字［2008］第12号《行政复议不予受理决定书》，以刘某所提行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》的规定为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。
（2）原告诉称
因天津市津南区劳动和社会保障局违法裁定其与所在单位解除劳动合同，其多次向天津市劳动和社会保障局反映、申诉，该局劳动争议仲裁处于2007年4月4日为此作出《关于刘某信访问题的处理意见》（以下简称《处理意见》）。其不服该《处理意见》，于2007年6月向原劳动和社会保障部申请复议。由于上述《处理意见》并未加盖公章，原劳动和社会保障部遂通知其补正证明该《处理意见》确系天津市劳动和社会保障局劳动争议仲裁处所作。2007年8月30日早8时，其在家属陪同下到天津市劳动和社会保障局劳动争议仲裁处申请盖章。当晚24时左右，天津市劳动和社会保障局保卫处王处长带领四五名保安及天津市津南区劳动和社会保障局的领导，将其推搡致伤。经天津医科大学总医院诊断，其伤情为头外伤、头痛、头晕、颈脊髓损伤等。综上，原告刘某认为，其向原劳动和社会保障部所提行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）、（十一）项，及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条的规定，故请求撤销原劳动和社会保障部所作劳社部复不受字［2008］第12号《行政复议不予受理决定书》。
（3）被告辩称
原劳动和社会保障部依照法律规定的程序对刘某的行政复议申请作出了处理；因原告刘某不能提供证据证明《处理意见》确系天津市劳动和社会保障局所作，而该局亦否认作出过该《处理意见》，另原告刘某虽称因到天津市劳动和社会保障局要求盖章而被该局有关人员推搡致伤，但该情况并非天津市劳动和社会保障局履行或不履行法定职责发生争议而使其致伤，故原告刘某的行政复议请求不符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，原劳动和社会保障部所作劳社部复不受字［2008］第12号《行政复议不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确。综上，被告中华人民共和国人力资源和社会保障部请求依法驳回原告刘某的诉讼请求。

2.一审事实和证据
本案裁定驳回起诉，不涉及事实审。

3.一审判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为：公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼应当符合法定要件，否则人民法院应当裁定不予受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告刘某向原劳动和社会保障部所提第一项复议请求涉及的《处理意见》，系有关部门对其所提信访事项出具的信访答复意见，未对其设定新的权利义务，依法不属于行政复议范围，亦不属于行政诉讼受案范围。其第二项复议请求涉及的事项亦非行政机关履行法定行政职责过程中作出的具体行政行为，且已提交公安机关处理，因此亦不属于行政复议和行政诉讼受案范围。

4.一审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项的规定，作出如下裁定：
驳回原告刘某的起诉。

（三）二审诉辩主张

1.上诉人诉称
其于2001年受工伤，被鉴定为伤残五级。天津市津南区劳动和社会保障局在其医疗未终结、单位缺席、其不知情的情况下，违反《中华人民共和国劳动法》第二十九条的规定，裁定其与单位解除劳动合同，又欺骗其造成超过诉讼时效，致使其伤残待遇未得到落实。其申诉控告到天津市劳动和社会保障局，该局劳动争议仲裁处于2007年4月4日作出《处理意见》，但未加盖公章。其不服《处理意见》，于2007年6月向原劳动和社会保障部申请复议。原劳动和社会保障部向天津市劳动和社会保障局调查核实时，该局仲裁处复函称未向其作出过任何处理意见。原劳动和社会保障部通知其补正证明《处理意见》确系天津市劳动和社会保障局所作，即要求加盖该局劳动争议仲裁处公章。后其多次请求天津市劳动和社会保障局加盖公章未果。2007年8月30日，其在家属陪同下到该局申请盖章，被该局工作人员推搡致伤，经诊断为头外伤、头痛、头晕、颈脊髓损伤等。天津市劳动和社会保障局不给盖章，不让复议，是违背职责的不作为行为，该局工作人员利用行政职权对其报复殴打，是执法犯法的违法行为。原劳动和社会保障部对其复议申请不予受理，一审法院裁定驳回其起诉错误。《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项规定的“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”情形和第（十一）项规定的“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”情形，属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条也明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”因此其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（八）项的受案范围。综上，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，显失公正。请求撤销一审裁定，撤销原劳动和社会保障部作出的行政复议不予受理决定。

2.被上诉人辩称
同意一审裁定。

（四）二审事实和证据
本案裁定驳回起诉，不涉及事实审。

（五）二审判案理由
北京市高级人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项规定，当事人提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款规定，请求事项不属于行政审判权限范围或起诉不具备其他法定要件的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。本案中，刘某第一项复议请求系针对天津市劳动和社会保障部门及劳动争议仲裁机构共同研究作出的《处理意见》，该信访事项涉及2001年和2002年作出的已经生效的两次劳动争议仲裁裁决，该信访答复未对其设定新的权利义务，且认为“市、区仲裁机构、信访等部门应共同做好工作，对于其生活困难的问题应通过其他渠道解决”。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（三）项的规定及《中华人民共和国信访条例》的相关规定，本案涉及的仲裁裁决及信访答复行为依法不属于行政复议范围和行政诉讼受案范围。刘某第二项复议请求所称天津市劳动和社会保障局在处理该案过程中对其故意伤害一案，已提交当地公安机关处理，依法亦不属于行政复议范围和行政诉讼受案范围，其有关赔偿请求应依法通过其他渠道解决。据此，一审裁定驳回刘某起诉正确，本院应予维持。刘某的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

（六）二审定案结论
北京市高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下裁定：
驳回上诉，维持一审裁定。

（七）解说
当事人起诉行政复议不予受理决定，人民法院是否可以直接裁定驳回起诉，在理论研究和司法实践中都有争议。支持驳回起诉观点的主要理由是，复议机关决定不予受理，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；在复议非前置的情况下，当事人既然选择了行政复议，就不能对复议机关作出的不予受理决定提起诉讼，以减轻诉累。反对的观点认为，应尊重当事人的选择权和提起诉讼的权利，加强对行政复议的司法监督，所有的行政复议不予受理决定都属于行政诉讼的受案范围。
1.现行法律的相关规定
行政复议作为一种行政救济方式，其与行政诉讼司法救济方式并存，并由司法最终解决，这是二者的基本关系。对二者的程序衔接问题，法律及司法解释有许多特别的规定。《中华人民共和国行政复议法》在其“总则”部分第五条规定，对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。该条概括规定了当事人对行政复议决定的诉权，但其诉权还应满足行政诉讼法的要求，这里给法官留下了依据行政诉讼法进行裁量的余地。这种理解在《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条中也能得到支持。该条规定，对属于人民法，院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。该条是《中华人民共和国行政诉讼法》第六章关于“起诉与受理”的第一条，是关于行政复议与行政诉讼的衔接关系的总原则。值得注意的是，这种衔接关系是建立在争议“属于人民法院受案范围的行政案件”的基础上的，如果行政复议不予受理的行政案件（原行政行为）本身不在行政诉讼的受案范围之内，则其能否通过复议与诉讼程序衔接是应该审查的。
特别需要辨明的是《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”笔者认为，该条不是对诉权的规定，而是对起诉期限的规定，因此不是当事人诉权的依据。行政复议决定有广义和狭义、实体和程序之分。《中华人民共和国行政复议法》第五章是专章对“行政复议决定”的规定，其中第二十八条规定了行政复议决定的几种类型，它们都是实体意义上的行政复议决定。而关于行政复议不予受理决定是在第四章“行政复议受理”中规定的，这种程序性决定，属于广义的行政复议决定的范畴。由于对行政复议申请不予受理的情形随案情不同而千差万别，所以应依据实质上有无可诉争、可审查的问题，对当事人的诉权进行审查。
2.从行政复议的性质及其与诉讼的关系看当事人的诉权保障
（1）从根本上说，行政复议与行政诉讼都是对原行政行为的救济途径，都是当事人救济权的实现方式。正是基于这种救济和复审的性质，在考虑行政复议决定可诉性问题时，不应该将其与原具体行政行为割裂开来，孤立地看待行政复议决定的可诉性。从现行法律规定看，对行政复议决定可诉性的规定的一个思路就是看其与原具体行政行为的关系，行政复议决定维持原具体行政行为的，应该针对原具体行政行为提起诉讼；行政复议决定改变原具体行政行为的，起诉行政复议决定。
就行政复议不予受理决定而言，如果我们只是因为这是行政复议机关作的一个程序性的行政行为，就绝对肯定当事人的诉权，则具有表面性和形式性，并不利于行政争议的平息。行政复议不予受理决定实质上是对当事人救济权的拒绝，此时当事人的诉权实质是向法院寻求其救济权的救济权，那么法院是审查行政复议机关对当事人救济权的拒绝的合法性，还是审查当事人救济权的现实性，是可否采用驳回起诉方式的关键。如果不考虑行政复议的特点，那么毫无疑问，根据行政诉讼的合法性审查原则，法院应当审查行政复议机关对当事人救济权的拒绝的合法性。但是从行政复议法本身就是一部行政行为救济法的角度考虑，法院直接审查当事人的基础救济权，即当事人诉争的原具体行政行为在法律上是否具有可救济性、当事人是否具有现实的救济权，是具有法理基础的。如果对申请复议的行政行为，当事人不享有或者已失去行政复议法和行政诉讼法上的救济权，法院对行政复议不予受理决定案件进行受理并作出判决，并无实质意义，直接裁定驳回起诉，可以节约司法和行政资源，制止当事人对救济权的滥用。因此，从救济权保障的角度，对行政复议不予受理决定案件，应注意对可救济性的审查。
（2）复议、诉讼的程序衔接与当事人对救济方式的选择。行政复议和行政诉讼作为针对行政权的两种救济程序，具有前置、并行与司法最终几种关系。在法律规定复议前置的情况下，当事人对原具体行政行为不能径行起诉，行政复议为必经程序。复议前置的设置，在于强调行政监督的重要性，行政诉讼作为司法监督是其补充。行政复议机关不予受理或不作为的，当事人可直接行使对原具体行政行为的救济权，或者起诉不作为，请求法院判令行政复议机关履行复议职责。行政复议机关作出不予受理决定，当事人不去起诉原具体行政行为，而是起诉不予受理决定，其诉讼目的显然在于选择复议机关解决行政争议，而不愿意诉之于原具体行政行为的管辖法院。在复议非前置的情况下，当事人的选择权更大，当其选择复议而复议机关不予受理时，起诉复议不予受理决定，也是为了改变行政争议的系属关系。当事人的这种选择权，对于改变行政争讼环境确有一定作用，应当依法予以保障。但是这种选择权也容易被滥用，使复议机关和法院陷入无理缠诉之中。因此，如果该行政争议本身不属于行政诉讼受理范围，即使诉至原具体行政行为的管辖法院，其结果也应是驳回起诉（在有些案件中，当事人是明知的），法院对当事人选择解决行政争议管辖机关的请求，没有必要进行判决，直接驳回起诉并无剥夺其诉权之虞。
（3）基于行政复议的准司法性，可以对被申请复议的原行政行为的可诉性进行审查。法院对这种准司法性的行政复议行为的合法性审查，应该类似于上诉审程序。在司法程序中，对上诉案件，审查范围包括一审裁判和被诉具体行政行为。一审裁定驳回起诉，二审认为正确的，仍然适用裁定驳回上诉；而且在审判实践中，二审可以改变一审裁定驳回起诉的理由而维持驳回起诉的结果。因此，对于行政复议不予受理决定案件，法院以原行政争议不属于行政诉讼案件受理范围为由裁定驳回起诉，与行政复议的准司法性质是相符的。应该承认的区别是，在审判程序中，一、二审依据的都是行政诉讼法；而行政复议程序和行政诉讼程序则分别依据行政复议法和行政诉讼法，二者目前在受案范围上存在区别。但是也正是因为法律依据有所不同，所以法院可以依行政诉讼法的规定对经行政复议程序“上诉”到法院的行政争议，直接裁定驳回起诉。也就是说，就一起行政争议而言，如果当事人不服行政复议不予受理决定，而将该争议提交到法院，首先要符合行政诉讼法的规定，其次才是对是否符合行政复议法规定进行审查。
（北京市高级人民法院　胡华峰）