（一）首部

1.裁判书字号
一审判决书：武汉东湖新技术开发区人民法院（2011）东开行初字第5号行政判决书。
二审裁定书：武汉市中级人民法院（2011）武行终字第 84号行政裁定书。

2.案由：工商行政处罚。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：武汉新银塑料容器有限责任公司（以下简称新银公司），住所地：武汉市硚口区古田路5号。
法定代表人：潘某，该公司总经理。
委托代理人：潘某1，该公司员工。
被告（上诉人）：武汉市工商行政管理局武昌分局（以下简称武昌工商局），住所地：武汉市武昌区东亭小区二村43号。
法定代表人：陶某，该局局长。
委托代理人：童某，该局干部。
委托代理人：张伟，湖北炽升律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：武汉东湖新技术开发区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：谭涛河；审判员：倪笃志、苏志刚。
二审法院：武汉市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李莉荣；审判员：肖丹；代理审判员：李丽。

6.审结时间
一审审结时间：2011年3月11日。
二审审结时间：2011年7月11日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2010年8月17日，武昌工商局对新银公司作出昌工商处字［2010］199号《行政处罚决定书》。武昌工商局查明，新银公司生产及销售未取得生产许可证的列入目录的产品，并将产品销往医院用于新生儿喂养，存在严重安全隐患，数量巨大，被媒体曝光后引起各级领导高度重视，社会影响恶劣。武昌工商局认定新银公司的行为违反了《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》（以下简称《工业产品生产许可证条例》）第五条的规定，其违法行为不具有《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十七条规定的从轻或减轻处罚的法定情形，依据《工业产品生产许可证条例》第四十八条的规定作出以下行政处罚决定：责令新银公司改正违法行为；对新银公司处200 000元的罚款。

2.原告诉称
新银公司一直具有国家规定的药包材生产许可证，是正规生产药品包装用容器的单位，产品原料和工艺符合国家行业标准，产品的安全卫生指标高于塑料奶瓶质量标准，生产的塑料奶瓶经权威机构检验属于完全合格的产品。2009年11月，新银公司应武汉儿童医院和湖北省妇幼保健院需求，生产一次性塑料奶瓶对其供货。上述两家医院使用奶瓶时因其他原因被投诉，后武昌工商局在调查两医院的过程中继而查处新银公司，对新银公司作出20万元的处罚。但是，新银公司是在“只知此证，不知彼证”的情况下，生产了塑料奶瓶，并非故意犯法。而且，在武昌工商局告知新银公司生产塑料奶瓶，必须申请取得工业产品许可证后，新银公司主动停止生产，没有不当得利，也没有造成任何社会危害后果，违法的性质、情节显著轻微，不应受到过重处罚。另外，新银公司的违法行为不应当由武昌工商局管辖，新银公司是生产组织，不属于流通领域的单位，因而不能由工商部门作出行政处罚，请求法院撤销武昌工商局作出的行政处罚。

3.被告辩称
根据《工业产品生产许可证条例》第五条的规定，不要求行为人主观上有故意，只需行为人客观上实施了该行为即构成违法。新银公司生产及销售未取得生产许可证的列入目录的产品，且销往医院用于新生儿喂养，存在严重安全隐患，数量巨大，被媒体曝光后引起各级领导高度重视，社会影响恶劣，属于《武汉市工商局关于正确行使行政处罚自由裁量权以及推行三步式执法程序暂行规定》第十四条第（一）项所规定的危害人身健康的从重处罚情形，因此武昌工商局所作出的行政处罚与新银公司的违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，事实清楚、处罚适当，请求法院依法驳回新银公司的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
武汉东湖新技术开发区人民法院经公开审理查明：新银公司是具有《药品包装用材料和容器注册证（I类）》的专业生产药品包装的企业。2009年8月，新银公司派其工作人员到武汉市妇女儿童医疗保健中心，出示了《企业法人营业执照》、《药包材注册证》等资料，表明可以生产一次性塑料奶瓶容器，待该中心有关人员查验以上资料后，取得该中心给予做样式的一次性100毫升塑料奶瓶。此后，新银公司开始为武汉市妇女儿童医疗保健中心生产供应一次性100毫升塑料奶瓶容器，共计251020个。2009年11月，新银公司为湖北省妇幼保健院生产供应一次性100毫升塑料奶瓶容器，共计128970个。2010年5月17日，武昌工商局接到武汉市工商行政管理局（2010）第（62）号《转办案件通知书》后，对新银公司涉嫌产品质量一案进行调查，将新银公司生产的一次性塑料奶瓶容器送湖北省产品质量监督检验研究院进行检验，检验结论分别为“该样品按GB4806.2—1994检验合格”、“该样品按GB9687—1988检验合格”。经询问调查、现场取证、举行听证会等程序后，武昌工商局作出昌工商处字［2010］199号行政处罚：责令新银公司改正违法行为；对新银公司处以200 000元罚款。
上述事实有下列证据证明：
1.国家食品药品监督管理局《药品包装用材料和容器注册证（I类）》复印件、申请编号为鄂包再080001的《药包材注册申请受理通知书》、食药监注函（2007）70号《关于药包材注册证有效期问题的回复》，证明新银公司在2002年至2010年期间，都具有药品包装用材料和容器的生产许可资格；
2.一次性塑料奶瓶的实物，证明新银公司生产的奶瓶产品；
3.聚乙烯的产品质量证明单，证明新银公司属于购进原材料加工成产品的企业；
4.湖北省产品质量监督检验研究院出具的201003772号、2010003773号《检验报告》，证明新银公司生产的一次性塑料奶瓶，在检验的各项指标上都达到合格标准；
5.昌工商处字［2010］199号《行政处罚决定书》复印件，证明武昌工商局对新银公司进行了行政处罚；
6.承办法官向湖北省妇幼保健院和武汉市妇女儿童医疗保健中心分别进行调查时制作的《调查谈话笔录》，证明新银公司向两家医院供应一次性塑料奶瓶的整个过程。

（四）一审判案理由
武汉东湖新技术开发区人民法院经审理认为：新银公司虽然取得国家药品包装用材料和容器注册证，但并未申请取得工业产品生产许可证，尽管前者的生产标准要远高于后者，但是不能简单地用前证代替后证。新银公司在没有申请取得工业产品生产许可证的情况下，依照订货方提供的样品，为订货方加工生产一次性塑料奶瓶容器。尽管这些产品经武昌工商局委托，由具有国家资质的检验机构检验为合格，但新银公司加工生产一次性塑料奶瓶容器的行为，仍违反了《工业产品生产许可证条例》第五条“任何企业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品。任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品”的规定，该行为应当被认定为未依照条例规定申请取得生产许可证而擅自生产列入目录产品的行为，应当受到具有法定职责的行政机关给予的与违法行为结果相适应的行政处罚。但是，武昌工商局不具有对新银公司的违法行为进行行政处罚的法定职权，缘由为：（1）新银公司是加工塑料容器产品的生产企业，而非不经加工生产而直接将商品投放市场的销售企业；（2）新银公司违反《工业产品生产许可证条例》的行为发生在生产环节，产品销售只是生产的组成部分；（3）新银公司生产的一次性塑料奶瓶容器是依照订货方提供的样品或要求生产而成，系承揽加工的生产，经销售获取原料变产品的生产利润，而非产品变商品的商业利润；（4）对新银公司销售未取得生产许可证的列入许可目录的产品的行为，适用《工业产品生产许可证条例》第四十八条的规定进行行政处罚，责令新银公司改正的是销售行为，而非生产行为，客观上仍然放任了违法生产行为；而适用第四十五条“企业未依照本条例规定申请取得生产许可证而擅自生产列入目录产品的，由工业产品生产许可证主管部门责令停止生产……”的规定进行处罚，责令新银公司改正的是生产行为，客观上获得从源头上制止违法行为的法律和社会效果；（5）生产或是销售未取得生产许可证的列入许可目录的产品的行为，虽具有两种不同的行为表现，但违法行为的核心内容为同一事实，即新银公司没有申请取得生产许可证；（6）《工业产品生产许可证条例》仅授权工业产品生产许可证主管部门具有颁发工业产品生产许可证的职责。综上，根据《工业产品生产许可证条例》第四十五条的规定，新银公司违反该条例的违法行为应当由工业产品生产许可证主管部门管辖。据此，武昌工商局将新银公司的违法行为，认定为实施了生产及销售未取得生产许可证的列入许可目录的产品的行为，并作出责令新银公司改正违法行为的行政处罚，超越了《工业产品生产许可证条例》授予的职权范围。另外，武昌工商局未调查使用新银公司生产的一次性塑料奶瓶容器是否发生危害后果的事实，即对新银公司的违法行为作出行政处罚决定，违反了《行政处罚法》第三十八条第一款的规定。而且，武昌工商局以“媒体曝光、领导重视”等非法定理由对新银公司的违法行为给予从重处罚，违反了《行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项的规定，且未经武昌工商局的负责人集体讨论决定即作出从重处罚决定，违反了《行政处罚法》第三十八条第二款的规定。
综上，武昌工商局认定新银公司违反《工业产品生产许可证条例》第五条的规定，实施了生产及销售未取得生产许可证的列入许可目录的产品的行为，并依据《工业产品生产许可证条例》第四十八条的规定，责令新银公司改正违法行为，对新银公司处20万元罚款的处罚，存在主要证据不足、违反法定程序、超越职权的情形。武昌工商局辩称对新银公司作出的工商行政处罚决定事实清楚、处罚适当的理由，不能成立。

（五）一审定案结论
武汉东湖新技术开发区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1目、第3目、第4目的规定，作出如下判决：
撤销被告武汉市工商行政管理局武昌分局于2010年8月17日对原告武汉新银塑料容器有限责任公司作出的昌工商处字［2010］199号行政处罚决定。
本案案件受理费50元，由被告武汉市工商行政管理局武昌分局负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
持原审答辩意见，认为一审法院的判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销该判决，并维持其作出的行政处罚决定。
（2）被上诉人辩称
认为一审法院判决事实清楚、适用法律正确，请求予以维持。

2.二审事实和证据
武汉市中级人民法院经审理，确认了一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
武汉市中级人民法院经审理认为：上诉人与被上诉人达成和解协议，上诉人自愿申请撤回上诉，符合法律规定。本案行政争议已解决，原审判决不再执行。

4.二审定案结论
武汉市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，作出如下裁定：
准许上诉人武汉市工商行政管理局武昌分局撤回上诉。
本案案件受理费50元减半收取25元，由上诉人武汉市工商行政管理局武昌分局负担。

（七）解说
本案的处理重点主要在于：武昌工商局是否具有对新银公司进行处罚的行政职权。本案中新银公司的违法行为在实践中较为常见，既有生产行为，又有销售表现。而当前关于对此类行为进行行政处罚的职权划分问题，工业产品生产许可主管部门（质检部门）和工商行政管理部门（工商部门）存在较大的认识分歧，而且在实际执法过程中也存在职权界限不清的问题。通过本案，工商部门和质检部门在处理类似执法问题时，可以明确各自的管辖范围，而且其他存在职权交叉情形的行政机关，亦可以以本案作为行政执法的参考。笔者认为，在行政机关的职权范围确定方面，应遵循两个基本原则：一般职权管辖原则和源头职权管辖原则，
1.一般职权管辖原则，即行政相对人的行为在单一的行政管理领域，由具有法定授权的单一行政机关进行管辖。以本案为例，根据现行法律的规定，质检部门管辖生产领域，工商部门管辖流通领域。但是，在实践中两行政机关由于对生产领域和流通领域的认识不同而产生分歧，因而必须界定何为生产领域、何为流通领域。（1）生产领域，是指创造物质财富的领域。其主体为生产型企业，企业成立的目的和功能是生产产品，企业申请工商部门登记并获得从事产品生产、销售行为的一般许可，生产活动是维持所有其他活动的基础和原动力；其行为特征为企业购进产品或商品（原材料），经过生产加工后，获得与原材料不同的产品后予以销售；其对象为产品，交易的是使用价值而非交换价值，原材料经生产加工变成产品之后，改变了使用价值。（2）流通领域，是指以货币为媒介交换商品的领域。其主体为销售型企业，企业成立的目的和功能是销售商品，企业获得从事销售行为的一般许可，销售活动是维持所有其他活动的基础和原动力；其行为特征为企业直接购买产品或商品，不经过生产加工行为而直接予以销售，产品或商品在整个流通领域不发生任何改变；其对象为商品，交易的是价值，包括使用价值和交换价值，商品经过流通交易之后，使用价值不发生改变。
2.源头职权管辖原则，即行政相对人的一个完整行为同时涉及多个行政管理领域的，由最先具有管辖权的行政机关进行管辖。本案即是如此，新银公司的违法行为同时涉及生产领域与流通领域，按照一般职权管辖原则难以进行管辖，而必须依据源头职权管辖原则，才能避免重复处理和浪费行政资源。新银公司既有无证违法生产一次性塑料奶瓶的行为，又有违法销售无证一次性塑料奶瓶的行为，质检部门在新银公司违法生产时即具有管辖权，而工商部门在新银公司违法销售时具有管辖权，其中违法生产行为先于违法销售行为，因此质检部门的管辖权先于工商部门，新银公司的违法行为应由质检部门进行管辖。
（武汉市东湖新技术开发区人民法院　倪笃志）