（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市密云县人民法院（2011）密行初字第21号行政判决书。
二审判决书：北京市第二中级人民法院（2011）二中行终字第 730 号行政判决书。

2.案由：治安行政处罚。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：冯某，农民，住北京市密云县。
委托代理人：赵某，农民，住北京市密云县。
被告（被上诉人）：密云县公安局太师屯派出所。
法定代表人：张某，该所所长。
委托代理人：王某，密云县公安局太师屯派出所政委。
委托代理人：齐某，密云县公安局太师屯派出所民警。
第三人：马某，农民，住北京市密云县。
第三人：李某，农民，住北京市密云县。
第三人：蔺某，农民，住北京市密云县。
第三人：储某，住安徽省霍山县。
第三人：武某，住河北省承德市。
第三人：程某，农民，住北京市密云县。
第三人：李某1（亦系马某、李某、蔺某、储某、武某、程某委托代理人），农民，住北京市密云县。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市密云县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：周铁军；代理审判员：方秀芝；人民陪审员：孙玉芹。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：崔晓畅；代理审判员：霍振宇、金丽。

6.审结时间
一审审结时间：2011年7月12日。
二审审结时间：2011年10月11日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告密云县公安局太师屯派出所于2010年12月13日作出京公（密太）行不罚字［2010］第004号不予处罚决定，认定：对冯某于2010年7月22日报称的李某1、马某、李某、蔺某、储某、武某、程某殴打他人一案，经审查认为违法事实不能成立。为此，被告密云县公安局太师屯派出所根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第（二）项之规定，决定不予处罚。

2.原告诉称
2010年7月22日，李某1、马某等一伙人用铲车强行把原告合法口粮田内种植的玉米给压烂了。2010年12月13日，被告作出京公（密太）行不罚字［2010］第004号不予处罚决定。原告不服上述决定，于2011年1月12日向密云县人民政府申请了行政复议。2011年4月11日，密云县人民政府作出密政复决字［2011］2号行政复议决定书，维持了被告作出的不予处罚决定。李某1、马某等一伙人及村委会在国土资源局和政府未将基本农田审批为建设用地的情况下所签的协议是非法的，且李某1、马某等一伙人没有建筑资质。李某1、马某、李某、蔺某、储某、武某、程某对原告进行殴打，存在伤害原告身体的主观故意。故请求：（1）撤销被告于2010年12月13日作出的京公（密太）行不罚字［2010］第004号不予处罚决定；（2）判令被告对李某1、马某、李某、蔺某、储某、武某、程某一伙人对原告进行殴打的行为重新作出处罚；（3）诉讼费用由被告承担。

3.被告辩称
2010年7月22日15时33分许，我所接到马某2报警。接警后我所立即出警赶赴现场开展调查取证工作。经调查查明：2010年7月22日14时许，在密云县太师屯镇桑园村南上坎，在承建农户搬迁工程施工过程中，李某1、马某让韦某平整南上坎的土地，但因韦某对当地情况不熟悉，用铲车错将冯某地中的玉米秧铲倒。当日15时许，冯某得知自己的玉米秧被铲倒后，到地里察看，后阻止地质工程勘察人员施工。李某1、马某赶到施工现场后，表示愿意赔偿冯某的损失。冯某不听劝阻，继续阻止施工。为确保施工进程，李某1、马某、李某、蔺某、储某、武某、程某将冯某拉到施工工地边上，并站成一排人墙防止冯某进入施工现场。冯某强行闯入再次阻止施工，李某等人再次将其拉至施工工地边上。拉拽过程中，造成冯某胸部软组织损伤。李某1、马某、李某、蔺某、储某、武某、程某的行为不存在主观故意，不构成殴打他人的违反治安管理秩序的行为。李某1、马某、李某、蔺某、储某、武某、程某的行为的目的是维护施工现场秩序，保障施工顺利进行，对冯某采取的拉拽行为所产生的争议属于民事纠纷。李某1等人主观上不存在殴打他人的故意，不具备《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条规定的殴打他人的构成要件，故我所依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第（二）项规定对李某1、马某、李某、蔺某、储某、武某、程某作出不予处罚决定并无不当。我所查处本案的过程，是依据《中华人民共和国治安管理处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》等法律、法规进行的。我所在作出不予处罚决定后，向李某1、马某、李某、蔺某、储某、武某、程某及冯某予以了送达，依法告知了其权利和义务，确保了其权利的行使。因此，我所在此案的办理过程中做到了法律手续齐备、制作规范，符合法定程序。综上所述，我所在查处本案的整个过程中，事实清楚，证据确实、充分，适用依据正确，程序合法，内容适当。故请求驳回冯某的诉讼请求。

4.第三人述称
第三人李某1、马某、李某、蔺某、储某、武某、程某述称，被告作出的京公（密太）行不罚字［2010］第004号不予处罚决定公平、合法。

（三）一审事实和证据
北京市密云县人民法院经公开审理查明：2010年7月22日14时许，第三人李某1、马某让司机韦某驾驶铲车平整桑园村南上坎处未平整完的土地时，韦某驾驶铲车误将原告冯某田地里的玉米秧苗铲倒。当日15时许，原告冯某得知玉米秧苗被铲倒后，便到现场阻止施工。第三人李某1、马某赶到现场与原告冯某发生口角后，第三人李某1、马某、李某、蔺某、储某、武某、程某采取拉拽方式阻止原告冯某妨碍施工。当日，原告冯某经密云县第二人民医院诊断为软组织损伤。被告密云县公安局太师屯派出所于2010年7月22日受理案件后，依法进行了调查取证。因案情复杂，被告密云县公安局太师屯派出所申请延长办案期限至60日，上一级公安机关经审查予以批准。2010年12月13日，被告密云县公安局太师屯派出所作出京公（密太）行不罚字［2010］第004号不予处罚决定，并予以了送达。原告冯某不服上述不予处罚决定，向密云县人民政府申请行政复议。2011年4月11日，密云县人民政府作出密政复决字［2011］2号行政复议决定，维持了京公（密太）行不罚字［2010］第004号不予处罚决定。
上述事实有下列证据证明：
1.《中华人民共和国治安管理处罚法》、《北京市公安局办理行政案件程序规定》的部分规定；
2.2010年7月22日对李某1的询问笔录；
3.2010年7月23日对李某1的询问笔录；
4.2010年7月22日对马某的询问笔录；
5.2010年7月23日对马某的询问笔录；
6.2010年7月22日对李某的询问笔录；
7.2010年7月23日对李某的询问笔录；
8.2010年7月22日对储某的询问笔录；
9.2010年7月23日对储某的询问笔录；
10.2010年7月22日对蔺某的询问笔录；
11.2010年7月23日对蔺某的询问笔录；
12.2010年7月22日对武某的询问笔录；
13.2010年7月23日对武某的询问笔录；
14.2010年7月22日对程某的询问笔录；
15.2010年7月23日对程某的询问笔录；
16.2010年7月23日对赵某1的询问笔录；
17.2010年7月23日对马某1的询问笔录；
18.2010年7月25日对马某2的询问笔录；
19.2010年8月31日对李某2的询问笔录；
20.2010年7月23日对单某的询问笔录；
21.2010年7月22日对娄某的询问笔录；
22.2010年8月31日对高某的询问笔录；
23.2010年7月22日对冯某的询问笔录；
24.密云县第二人民医院为冯某出具的诊断证明书；
25.李某1、马某、李某、蔺某、储某、武某、程某、冯某、娄某、单某、赵某1、马某1、马某2、高某、李某2等的身份证明材料；
26.京公（密太）审字［2010］第067号呈请延长办案期限审批表；
27.时间为2010年7月24日的工作说明。

（四）一审判案理由
北京市密云县人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》、《北京市公安局办理行政案件程序规定》之规定，被告密云县公安局太师屯派出所调查结束后，根据调查情况有权作出不予处罚决定。被告密云县公安局太师屯派出所在作出京公（密太）行不罚字［2010］第004号不予处罚决定前调取的证据，足以证明第三人李某1、马某、李某、蔺某、储某、武某、程某采取拉拽方式阻止原告冯某妨碍施工，不存在殴打或者故意伤害原告冯某的违法情形。被告密云县公安局太师屯派出所作出的京公（密太）行不罚字［2010］第004号不予处罚决定认定事实清楚，证据确凿。被告密云县公安局太师屯派出所根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第（二）项之规定，作出的京公（密太）行不罚字［2010］第004号不予处罚决定适用法律正确。被告密云县公安局太师屯派出所受理案件后，应根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限”之规定，在规定的期限内结案。被告密云县公安局太师屯派出所于2010年12月13日作出京公（密太）行不罚字［2010］第004号不予处罚决定，超过了规定的办案期限。被告密云县公安局太师屯派出所超过规定期限结案属于程序上存在瑕疵，但上述瑕疵并不足以导致京公（密太）行不罚字［2010］第004号不予处罚决定应予撤销。原告冯某所持起诉理由缺乏事实根据和法律依据，故对原告冯某的诉讼请求，本院不予支持。

（五）一审定案结论
北京市密云县人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
驳回原告冯某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告冯某负担（已交纳）。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
一审判决认定事实不清，适用法律错误，判决显失公平。请求法院撤销一审判决，支持其原诉请求。
（2）被上诉人辩称
同意一审判决，请求北京市第二中级人民法院驳回上诉，维持原判。

2.二审事实和证据
北京市第二中级人民法院经审理，认定的事实和证据与一审一致。

3.二审判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为：人民法院审理行政案件，审查被诉具体行政行为的合法性。本案审查的焦点问题即太师屯派出所作出第004号不予处罚决定是否合法。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，太师屯派出所在治安案件调查结束后，可以根据调查情况对违法事实不能成立的治安案件作出不予处罚决定。现有证据不足以证实李某1、马某、李某、蔺某、储某、武某、程某采取拉拽方式阻止冯某妨碍施工存在殴打或者故意伤害冯某的违法情形。太师屯派出所在经过调查核实的情况下，作出第004号不予处罚决定适用法律正确。太师屯派出所超过规定期限结案尽管在程序上存在瑕疵，但不足以导致第004号不予处罚决定被撤销。故一审法院认定冯某所持起诉理由缺乏事实根据和法律依据，并判决驳回冯某的诉讼请求的处理是正确的。冯某的上诉请求，本院不予支持。

4.二审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由冯某负担（已交纳）。

（七）解说
本案审查的焦点问题是太师屯派出所作出的第004号不予处罚决定是否合法，即太师屯派出所超过规定期限结案，使该行为在程序上存在瑕疵，是否足以导致第004号不予处罚决定被撤销。
程序瑕疵意味着在主要事实已明晰时对程序规则的违反。行政程序瑕疵并不导致行政行为无效。从行政违法行为的法律后果来看，程序违法（广义）可分为程序违法（狭义）和程序瑕疵。前者由于对行政程序的根本性违反而导致行政行为无效或被撤销，是指该行政行为的瑕疵已严重到了依据信赖保护原则都无法维持其效力的程度，且易被人们了解。作出这一判断时所根据的既不是案件当事人主观的认识，也不是法学专家的专业判断，而是一般理性、谨慎市民的合理观察。如行政主体实施行政行为时不表明身份、在行政决定书上不署名等行为，就是明显违反法定程序的行为，应属无效行政行为。后者是对程序的次要性或细节性违反，无须撤销。
由此看来并不是只要行政程序违法，就一律导致行政行为被撤销，而是应该放到具体的案件当中去考虑一些因素，最后决定是否撤销。不需要撤销行政行为的行政程序违法，一般是非实质性的、轻微的违法，或者说行政程序只有一些轻微瑕疵。具体应当考虑以下几种因素：
1.对行政相对人合法权益的损害程度
没有或只是轻微地损害当事人的合法权益时，为了维护既存的社会秩序，在不动摇社会基本公正的前提下，可视为程序瑕疵而不必撤销。
2.对公共利益的影响程度
行政主体对行政相对人进行管理和为其提供服务时，其实是对公共利益和个人利益的直接交涉和权衡。如果缺乏对公共利益和公共准则的保障，个人利益最终也不可能实现。因此，按照严格的要求对某一程序违法行为应予撤销，但如果撤销将大大降低行政效率或大大提高行政成本时，则不一定要撤销。
3.对实体决定的影响程度
这是由在程序的外在价值与内在价值的比较中具有优势地位的事实决定的。在有实体法的前提下，程序法才具有相对的独立性。这样的认识不仅不会使法律程序的意义和价值受到贬低，相反，对建立正当程序有重要的指导作用。只有违反前者的，才可能导致行政行为无效；并且法律明确规定：如果遵守这种程序也不会对行政决定产生任何影响的话，那么一个行政决定不得因违反一个有关形式与程序的规定而被宣布无效。
既然实体正义已在主要程序的指引下得以确证和实现，那么纠缠于细枝末节的不一致又有何意义呢?换言之，程序瑕疵对程序公正与实体公正均未造成危害性后果。
从行政诉讼法的价值取向来看，公正与效率作为两大基本的法律价值应体现于各个部门法之中。行政诉讼法既要保护相对人的合法权益，又要维护和监督行政机关依法行使行政权。虽然公正始终为上位价值目标，但效率也应在可能的范围内得到一定体现。因此，对程序的吹毛求疵不仅会大大降低行政效率，而且对行政公正目标的实现也无益。从效率上讲，有条件地维持是可取的；从法的稳定性来看，也是理想的；并且在防止行政浪费的意义上，也有助于行政经济的实现。
（北京市密云县人民法院　冯德梅）