（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市平谷区人民法院（2010）平行初字第40号行政判决书。
二审判决书：北京市第二中级人民法院（2011）二中行终字第892-909号、911-913号、920-926 号行政判决书。

2.案由：交通管理行政处罚。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：杜某，河北省三河市人，住河北省三河市。
委托代理人：王某，河北省三河市人，住河北省三河市。
被告（被上诉人）：北京市公安局平谷分局交通支队，住所地：北京市平谷区平谷北街29号。
负责人：赵某，男，该支队支队长。
委托代理人：王某1，北京市公安局平谷分局交通支队干部。
委托代理人：秦某，北京市公安局平谷分局交通支队干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市平谷区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张海成；代理审判员：张丽颖；人民陪审员：王起。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：严勇；代理审判员：金丽、蒋慕鸿。

6.审结时间
一审审结时间：2011年8月31日。
二审审结时间：2011年12月9日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
北京市公安局平谷分局交通支队（以下简称平谷交通支队）于2011年4月23日为杜某补打京公（交平秩）决字［2011］第8106669957号等共27份公安交通管理简易程序处罚决定（以下简称被诉行政处罚决定）。该处罚决定主要内容为：2011年1月17日11时41分，杜某在北京市丰台区五环路卢沟桥南由南向北，违反分道行驶规定，根据《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第九十一条第（二）项的规定，决定给予罚款100元的处罚。其他处罚决定书类似。

2.原告诉称
第一，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条之规定，本案中行政处罚应由具有行政处罚权的平谷交通支队作出，不应由北京市公安局平谷分局作出。被诉行政处罚决定书的名称是“北京市公安局平谷分局公安交通管理简易程序行政处罚决定书”，与盖章的平谷交通支队不相符。第二，被诉行政处罚决定书没有被处罚人签名、交通警察签名或者盖章，违反了《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十二条第一款第（四）项之规定。第三，罚款收据不符合《罚款代收代缴管理办法》（财预字［1998］201号）第六、七、八条之规定。综上，请求法院撤销被诉27份行政处罚决定，返还罚款。

3.被告辩称
第一，被诉行政处罚决定书中载明的执法主体清楚，被告具有合法的执法资格；第二，罚款收据完全符合《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）及其他相关法律、法规的规定；第三，2011年4月6日，我支队执法站民警张×依法对杜某存在的27项违法行为作出处罚，制作了编号为京公（交平秩）决字［2011］第8106669947号、京公（交平秩）决字［2011］第8106669996号公安交通管理简易程序处罚决定，上述处罚决定书均为一式两份，交被处罚人一份，存档一份，均加盖了我支队公章、执法民警签章，存档联由被处罚人签字。2011年4月23日，原告称上述处罚决定书丢失，请求补打，我支队执法站民警常××为原告补打处罚决定书。由于电脑系统程序设置，不能补打和原来一样的处罚决定书，对原处罚过的每一项违法行为的处罚决定只能分别打印，因此我支队民警为原告补打了27份处罚决定书，并加盖了我支队公章交予原告。原告起诉要求撤销的是补打的处罚决定书，由于是补打的处罚决定书，因而没有原执法民警张×的签字或者盖章。综上，被诉行政处罚决定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当，请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
北京市平谷区人民法院经公开审理查明：2011年4月6日，杜某持机动车驾驶证、行驶证、身份证到平谷交通支队要求处理车牌号为京AXXXX8的大型汽车交通安全违法行为。平谷交通支队交通民警张×经核对杜某本人及车辆相关信息后，查明上述车辆存在27项非现场违法记录，平谷交通支队当场向杜某送达了《处理机动车违法记录告知书》，告知杜某拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及杜某享有的陈述、申辩权，杜某在上述告知书上签字，认可违法行为，未进行申辩。平谷交通支队于2011年4月6日适用简易程序对杜某27项交通安全违法行为分别作出京公（交平秩）决字［2011］第8106669947号《公安交通管理简易程序处罚决定书》及京公（交平秩）决字［2011］第8106669996号《公安交通管理简易程序处罚决定书》，并送达给杜某。杜某于当日缴纳了罚款。2011年4月23日，杜某以行政处罚决定书原件丢失为由，请求平谷交通支队补打，平谷交通支队交通民警常××为杜某补打了27份行政处罚决定书，加盖了平谷交通支队公章后交予杜某。杜某对被诉行政处罚决定不服，诉至一审法院。
上述事实有下列证据证明：
1.《交通民警执法资格证书》，证明执法民警张×具备交通执法资格；
2.《执法经过》，证明执法程序合法；
3.《工作说明》，证明民警常××为杜某补打27份文书的便民服务过程；
4.杜某身份证明及《处理机动车违法记录告知书》，证明执法程序合法；
5.北京市公安局平谷分局《公安交通管理简易程序处罚决定书》，证明执法程序合法；
6.违法行为技术监控资料，证明车牌号为京AXXXX8的大型汽车的违法行为。

（四）一审判案理由
北京市平谷区人民法院经审理认为：根据《道路交通安全法》第五条第一款之规定，平谷交通支队具有对道路交通安全违法行为进行行政处罚的职权。被诉行政处罚决定名称为“北京市公安局平谷分局公安交通管理简易程序行政处罚决定书”，由于平谷交通支队隶属于北京市公安局平谷分局，是该分局的交通管理部门，故与《道路交通安全法》第五条第一款相对应，该名称中的“北京市公安局平谷分局公安交通管理”意指作出行政处罚决定的行政管理领域，而非杜某所理解的名称中的“北京市公安局平谷分局”是执法主体；根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十二条第一款第（四）项的规定，处罚决定书应当由被处罚人签名、交通警察签名或者盖章，并加盖公安机关交通管理部门印章，是在行政处罚作出时的程序要求，补打行政处罚决定书是平谷交通支队提供的便民举措，不宜适用相关规定；且杜某没有提供最初平谷交通支队作出的行政处罚决定书（提交被处罚人联），在平谷交通支队所提供的存档联上有执法民警张×的盖章、杜某的签字，故杜某的该项异议没有事实根据和法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》第四十九条规定罚款收据应该由省、自治区、直辖市财政部门统一制发，本案中的罚款收据完全符合《中华人民共和国行政处罚法》第四十九条之规定。综上，杜某所持异议不成立，其要求撤销被诉行政处罚决定并责令平谷交通支队返还罚款的诉讼请求没有事实根据和法律依据，不予支持。

（五）一审定案结论
北京市平谷区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
驳回杜某的诉讼请求。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
1）平谷交通支队未提供证据证明已将2011年4月6日作出的京公（交平秩）决字［2011］第8106669947号及京公（交平秩）决字［2011］第8106669996号《公安交通管理简易程序处罚决定书》送达给杜某。杜某在上述处罚决定书存档联上签字仅表示对其处罚决定认可，并不表示杜某已收到上述处罚决定书。2）平谷交通支队提供的证据目录第九项《工作说明》中称，“……因微机设置，不能补打和原来一样的处罚决定书……”，该说法没有证据证明。若真的不能补打和原来一样的处罚决定书，可以用存档联复印并加盖平谷交通支队公章的方式提供给杜某。补打行政处罚决定书的行为系平谷交通支队的行政行为，平谷交通支队应当对其行政行为后果承担责任。3）被诉行政处罚决定书的名称与盖章单位不符。4）平谷交通支队使用的罚款代收代缴收据不符合中华人民共和国财政部、中国人民银行于1998年5月28日颁布并实施的《罚款代收代缴管理办法》第六、七、八、九、十六条的规定。5）按照《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定，“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”，因此平谷交通支队所作行政处罚决定应予撤销。请求撤销一审判决，撤销被诉处罚决定，并退还罚款。
（2）被上诉人辩称
平谷交通支队同意一审判决，请求予以维持。

2.二审事实和证据
北京市第二中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据正确。

3.二审判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为：根据《道路交通安全法》第五条第一款的规定，平谷交通支队具有对本辖区内道路交通安全违法行为进行行政处罚的法定职权。关于杜某提出被诉行政处罚决定与盖章单位二者名称不符的问题，本院认为，由于平谷交通支队隶属于北京市公安局平谷分局，是该分局的交通管理部门，故与《道路交通安全法》第五条第一款相对应，该被诉行政处罚决定名称中的“北京市公安局平谷分局公安交通管理”意指作出行政处罚决定所涉的行政管理领域，而非杜某所理解的名称中的“北京市公安局平谷分局”是执法主体。本案中，被诉行政处罚决定的执法主体为平谷交通支队。《中华人民共和国行政处罚法》第四十九条规定了罚款收据应该由省、自治区、直辖市财政部门统一制发，本案中的罚款收据完全符合《中华人民共和国行政处罚法》第四十九条之规定。依据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十二条第一款第（四）项规定，行政处罚决定书应由被处罚人杜某签名，亦应有交通警察签名或者盖章。本案中，平谷交通支队为杜某补打的被诉处罚决定书中没有被处罚人杜某的签名，亦没有执法民警的签名或者盖章，程序上确属瑕疵，但该瑕疵不足以导致被诉处罚决定被撤销或确认违法。杜某违法的基本事实清楚，平谷交通支队所作行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回杜某的诉讼请求是正确的，本院应予维持。
针对杜某的上诉意见，本院认为，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十二条第一款第（五）项规定，处罚决定书应当当场交付被处罚人；被处罚人拒收的，由交通警察在处罚决定书上注明，即为送达。本案中，杜某认可在平谷交通支队存档联上“杜某”的签字系其本人所签。根据上述规定，可以视为平谷交通支队已将2011年4月6日作出的处罚决定书送达杜某，且目前的法律、法规并没有要求公安交通管理部门在向被处罚人送达行政处罚决定书时，需要填写送达回证。故杜某主张平谷交通支队未向其送达2011年4月6日作出的京公（交平秩）决字［2011］第8106669947号《公安交通管理简易程序处罚决定书》及京公（交平秩）决字［2011］第8106669996号《公安交通管理简易程序处罚决定书》没有事实根据和法律依据，本院不予支持。

4.二审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。

（七）解说
近年来，由于通过“电子眼”拍照方式被交管部门行政处罚而引发的行政诉讼案件逐年增多。通过调研发现，在这类案件中，违法行为人一般对违法事实是认可的，存在的异议主要是处罚程序方面，下面以本案为例作一简要阐述，希望引起交通管理部门的重视，以便于更好地促进规范执法。
1.补打“行政处罚决定书”的效力问题
本案中，2011年4月6日，杜某到平谷交通支队要求处理其违法行为时，交管部门针对杜某27项交通安全违法行为分别作出两个不同编号的处罚决定书，在两个处罚决定书中，分别列明了杜某13项、14项违法行为，共处罚款2 800元、共计3分。杜某于当日缴纳了罚款。2011年4月23日，杜某以行政处罚决定书原件丢失为由，请求平谷交通支队补打，平谷交通支队民警为杜某补打了27份行政处罚决定书，并加盖了平谷交通支队公章交予杜某。杜某认为，补打的27份处罚决定书亦应该按照《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十二条第一款第（四）项的规定，由被处罚人签名、交通警察签名或者盖章，并加盖公安机关交通管理部门的印章。本案中，补打的行政处罚决定书只有平谷交通支队公章，没有被处罚人签名、交通警察签名或盖章。一审法院认为被处罚人签名、交通警察签名或者盖章是在最初作出行政处罚时的程序要求，补打行政处罚决定书是平谷交通支队提供的便民举措，不宜适用相关规定。笔者认为这种说法没有事实根据和法律依据，如果认为补打行政处罚决定书只是一种便民举措，在程序上可以不同于最初正式作出的处罚决定书，那么为什么要加盖平谷交通支队的公章?从补打的行政处罚决定书的形式上看，有抬头、有制作主体、有文书编号、有落款公章，完全符合具有法律效力的行政机关文书的形式要求，对外代表平谷交通支队所作具体行政行为。因此从规范执法的角度讲，既然是“补打”，就应该符合行政处罚决定书的所有形式要求，应有被处罚人和执法民警签字、盖章，补打行政处罚决定书的行为是对外发生法律效力的可诉的具体行政行为。如果认为其只是一项便民举措，就不要加盖平谷交通支队的公章。
2.关于补打的处罚决定书与原始作出的处罚决定书不一致的问题
在肯定补打的行政处罚决定书的效力问题后，涉及的另一个问题是补打的行政处罚决定书和原始作出的行政处罚决定书从内容到形式是否应完全一致。最初平谷交通支队查明涉案车辆存在27项非现场违法记录后，遂适用简易程序对杜某27项交通安全违法行为分别作出京公（交平秩）决字［2011］第8106669947号及京公（交平秩）决字［2011］第8106669996号《公安交通管理简易程序处罚决定书》。其中，京公（交平秩）决字［2011］第8106669947号处罚决定书中共列明了13项违反分道行驶规定的违法行为，共处罚款1 300元；京公（交平秩）决字［2011］第8106669996号处罚决定书中列明了14项违法行为，包括13项违反分道行驶规定及一项超速行驶的违法行为，共处罚款1 500元、共计3分。杜某于当日缴纳了罚款。2011年4月23日，杜某以行政处罚决定书原件丢失为由，请求补打。平谷交通支队同志告知杜某，从便民服务的角度出发，可以为其补打，但是由于微机系统程序设置，不能补打和原先一样的处罚决定书，对原先处罚过的每一项违法行为的处罚决定只能分别进行打印，故针对京公（交平秩）决字［2011］第8106669947号处罚决定书中所涉13项违法行为作出京公（交平秩）决字［2011］第8106669947号至8106669959号13份行政处罚决定书，对于京公（交平秩）决字［2011］第8106669996号处罚决定书中所涉14项违法行为作出京公（交平秩）决字［2011］第8106669996号至8106670009号14份处罚决定书。诉讼中杜某提出，补打的处罚决定书和原来的处罚决定书应该是一样的，现在完全不一样了，由2份变成27份，而且每一份处罚决定书均有一个独立的编号，与原来4月6日处罚决定书的编号完全不同了，这不是一个“补打”行为，完全变成了一个新的行政行为。对此问题，可以说杜某的阐述不无道理，确实容易产生误解。
（1）对“补打”行政处罚决定书的理解问题
笔者经过分析，认为此案中平谷交通支队“补打”行为有一定问题。“补打”从词意本身分析，应该是出具一份和原来的处罚决定书文号、事实认定等完全一样的处罚决定书，但现在补打的处罚决定书每一份均有一个独立的编号，亦盖上了平谷交通支队的公章，没有被处罚人和执法民警的签名，在右下角有“2011年4月23日补打”字样。对此，平谷交通支队称由于微机程序设置问题，不能补打和原来一样的处罚决定书。先不管这种说法是否正确，其实平谷交通支队完全可以将原始的处罚决定书存档联复印后加盖公章提供给杜某，现在这种补打行为完全改变了原先的处罚决定书，当事人本应对原先作出的两个处罚决定书提起行政诉讼，一、二审诉讼费是200元，现在对27份补打的处罚决定书提起27个行政诉讼，一、二审诉讼费是2700元，增加了当事人的经济负担。因此这种“补打”是有瑕疵的，不是严格意义上的补打。
（2）将同一车辆存在的多项违法行为列明在一个处罚决定书中是否合理的问题
上诉人杜某强调补打的处罚决定书和原始作出的处罚决定书不一致，在补打行为中，平谷交通支队将27项违法行为分别独立打印出27份行政处罚决定书，每一份补打的处罚决定书均有一个独立的编号，而在原始作出的处罚决定书中，平谷交通支队针对杜某违法车辆存在的27项违法行为分别作出两个编号不同的行政处罚决定书，一个处罚决定书中列明13项违法行为，另一个处罚决定书中列明14项违法行为。这种做法是否合法、合理?
《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十八条第一款规定，一人有两种以上违法行为，分别裁决，合并执行，可以制作一份行政处罚决定书。从此条款规定来看，平谷交通支队将杜某存在的27项违法行为列在2个处罚决定书中是合法的，但是是否合理值得探讨。如果没有争议，可能这种做法没有问题，但一旦出现争议进入诉讼程序，还是存在很大麻烦的，例如，如果当事人对一份处罚决定书中列明的一项或数项违法行为不服提起行政诉讼，法院经过审查后如果认为被诉行为违法需要撤销，那么是要整体撤销还是部分撤销，在实践中操作起来比较麻烦。故笔者认为在最初作出处罚决定时，每一项违法行为应该单独出具一份处罚决定书，每一份处罚决定书均有一个独立的编号较好；这样比较清楚，而且一旦出现原件丢失的情况，要求补打时，也可以单独一份一份补打，这样就不会出现本案中原始文书与补打文书不一致的问题。如果当事人对某一项违法行为不服，就可以针对单独的一份处罚决定书提起行政诉讼，法院进行审理时针对性也较强，不易产生误解。
3.适用简易程序所作行政处罚决定书的送达问题
《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十二条第一款第（四）项规定，处罚决定书应当由被处罚人签名、交通警察签名或者盖章，并加盖公安机关交通管理部门印章；被处罚人拒绝签名的，交通警察应当在处罚决定书上注明；该款第（五）项规定，处罚决定书应当当场交付被处罚人；被处罚人拒收的，由交通警察在处罚决定书上注明，即为送达。本案中，杜某否认平谷交通支队向其送达过原始的处罚决定书，称只给其送达过交款通知书，其在处罚决定书存档联上签字只代表其认可行政处罚，并不表示平谷交通支队已向其送达。平谷交通支队主张根据上述法律规定，作出处罚决定书后，只要有杜某本人的签字，即代表送达，否则交警应当在处罚决定书上注明。
现行有效的法律、法规并没有要求送达处罚决定书时要有一个类似送达回证的证据来证明已经送达。在实践中，交警适用简易程序现场执法，作出处罚决定书时一般都是直接交付被处罚人，没有要求被处罚人填写送达回证。按照上述法律、法规，承办人认为交付即为送达，现在被处罚人杜某否认平谷交通支队曾将处罚决定书的被处罚人联交付给他，没有向其送达，平谷交通支队拿不出证据证明已经送达。虽然法律、法规没有要求向被处罚人送达处罚决定书时要填写送达回证，但为了使工作程序严谨，防止以后发生纠纷时行政机关举证困难，最好有一个类似送达回证的证据来证明。
4.本案最终处理结果以及由此得到的相关启示
经咨询权威部门得知，在最初作出行政处罚决定书时，已经有27个行政处罚决定了，而且每一个违法行为均对应一个独立的编号，但是平谷交通支队根据合并执行的规定，就只作出两份处罚决定书，这两份处罚决定书的编号分别是所列十几项违法行为中的第一个违法行为的处罚决定书的编号，不会重现处罚决定书重号等现象。而且杜某对本案中存在的违法事实是认可的，对其作出处罚决定认定事实清楚，不会侵犯杜某的实体权益，最终法院的处理结果是驳回上诉，维持一审判决。
但在本案的办理过程中，笔者确实认为交管部门在执法中存在不够规范的地方，例如上文谈到的处罚决定书的送达问题，补打处罚决定书的形式问题，将数项违法行为合并列在一个处罚决定书中的问题等。随着机动车数量的不断增加，通过“电子眼”拍照形成的处罚将越来越多，如何规范执法程序，如何固定、保全证据，是摆在执法实践部门面前一个亟待解决的问题。
（北京市第二中级人民法院　金丽）