(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:揭阳市榕城区人民法院(2011)揭榕法行初字第4号行政判决书。
二审判决书:揭阳市中级人民法院(2011)揭中法行终字第7号行政判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):揭阳市普侨区新侨实业发展公司,住所地:普宁华侨管理区区部。
法定代表人:高某,该公司董事长。
委托代理人:高某1,哈尔滨市呼兰区莲花镇梁家村人,系揭阳市普侨区新侨实业发展公司总经理。
委托代理人:王建忠,福建闽荣律师事务所律师。
被告(被上诉人):揭阳市环境保护局,住所地:揭阳市东山区莲花大道以东沿江路以北。
法定代表人:林某,该局局长。
委托代理人:林杰坤,广东冠法律师事务所律师。
委托代理人:许朝云,广东冠法律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:揭阳市榕城区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:林潮书;审判员:蔡湘莲;代理审判员:陈燕萍。
二审法院:揭阳市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:秦雯;审判员:陈少华、陈锋。
6.审结时间
一审审结时间:2011年8月4日。
二审审结时间:2011年11月25日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
被告揭阳市环境保护局以原告建设项目需要配套建设的环境保护设施未经环境保护部门验收合格即投入生产为由,作出揭环罚字[2011]第001号行政处罚决定书。
2.原告诉称
2011年1月19日被告在未经任何合法程序检查和取证的情况下,以原告生产涂料及其类似产品制造项目需要配套建设的环境保护设施未经环保部门验收合格,即擅自投入生产,生产废水超标排放为由,对原告发出揭环罚字[2011]第001号行政处罚告知书。同年2月17日,被告对原告作出揭环罚字[2011]第001号行政处罚决定书:以原告建设项目需要配套建设的环境保护设施未经环境保护部门验收合格即擅自投入生产为由,对原告处以罚款人民币10万元。同年3月4日原告向揭阳市人民政府提出行政复议。同年4月25日揭阳市人民政府作出揭府行复[2011]第3号《行政复议决定书》,维持处罚决定。据此,原告认为被告于2011年2月17日作出的揭环罚字[2011]第001号行政处罚决定程序违法且没有任何事实依据和法律依据,请求依法判决撤销被告于2011年2月17日作出的揭环罚字[2011]第001号行政处罚决定书,并由被告承担本案全部诉讼费用。
3.被告辩称
原告不服被告于2011年2月17日针对其环境违法行为作出的揭阳市环境保护局《行政处罚决定书》(揭环罚字[2011]第001号),向揭阳市人民政府申请复议,经揭阳市人民政府复议审查,于2011年4月25日作出《行政复议决定书》(揭府行复[2011]第3号),决定书认为:被告作出的上述具体行政行为认定事实清楚,证据确凿,依据正确,程序合法,决定维持被告的上述具体行政行为。由此可见,原告对被告的诉求既不符合事实,也不符合法律规定,其起诉理由不成立,请法院依法驳回原告对被告的诉讼请求。具体理由如下:
被告作出的具体行政行为认定事实清楚,证据充分。原告的违法事实是:主要设备6个反应釜和1个导热油炉没有报批,配套的环境保护设施不完善,没有经环保部门验收合格就投入生产,且废水严重超标排放。这一事实,有询问笔录、现场检查记录表、照片、现场录像、污染源废水采样原始记录表、监测报告等证据为证。
被告对原告的处理适用法律、法规正确。原告的上述违法行为,违反了《中华人民共和国环境保护法》第十三条、第二十六条,《中华人民共和国水污染防治法》第十七条,《建设项目环境保护管理条例》第十二条、第十六条、第二十三条的规定。
被告作出行政处罚的程序合法。被告对原告的涂料及其类似产品制造项目具有审批权、责令改正违法行为决定权和处罚权。2011年1月19日,被告对原告发出行政处罚告知书,告知其环境违法事实、处罚的内容、法律依据,以及提出陈述、申辩或者要求举行听证的权利,其后又听取了原告的陈述、申辩。在查明事实的基础上,2011年2月17日被告对原告发出处罚决定书。被告在实施行政处罚行为时,依法进行了立案、勘察、调查询问、拍照、处罚告知并送达,接受并审核异议申辩等程序,在查明事实的基础上,作出揭阳市环境保护局《行政处罚决定书》并送达,符合法律规定的程序。
综上所述,被告针对原告的环境违法行为作出的揭阳市环境保护局《行政处罚决定书》(揭环罚字[2011]第001号)认定事实清楚,证据确凿充分,适用法律、法规正确,程序合法。
(三)一审事实和证据
揭阳市榕城区人民法院经公开审理查明:原告是于1994年9月2日在普宁市工商行政管理局注册的企业法人,经营范围为水性涂料兼营化工,住所地为普宁华侨管理区。被告于2008年1月审批了原告建设项目环境影响报告表,并提出5条意见。其中第2条为对该项目须加强环境管理,落实“三同时”制度,切实做好污染防治;工艺废气收集处理达标后集中排放,排放高度应大于15米;应配套污水处理设施,对厂区的生活废水进行处理后达标排放。其中第3条为污染物排放应达到如下标准:废水排放达到《水污染物排放值》(DB44/26—2001)第二时段一级标准,废气排放达到《大气污染物排放限值》(DB44/27—2001)第二时段二级标准,噪声排放达到《工业企业厂界噪声排放标准》(GB12348—90)的Ⅱ类标准。
被告和揭阳市普宁华侨管理区环境保护管理局于2010年12月15日到原告处进行检查,原告没有进行生产;原告主要生产设备有6个反应釜、1个导热油炉,没有配套污染防治设施,导热炉用木材作燃料,配套湿式除尘设施一套,废气经水淋后高空排放;湿式除尘产生废水经三级沉淀池沉淀后外排,沉淀池边有一排放口;现场原告无法提供环保审批手续。被告向原告总经理高××作了调查询问笔录,并制作现场检查记录表,原告总经理高××在现场检查记录表的“被检查单位代表签名”处签名确认。揭阳市普宁华侨管理区环境保护管理局于2010年12月22日在原告厂房锅炉下排水沟、厂区排水口提取废水样品,揭阳市普宁华侨管理区环境保护管理局制作污染源废水采样原始记录表及询问笔录,并制作录像,但原告总经理高××拒绝在笔录上签名。揭阳市普宁华侨管理区环境保护管理局于同年12月23日将该样品委托揭阳市环境监测站检测,该站对含第二类污染物的污水进行检测,于2010年12月24日作出(揭)环境监测水字(2010)第TSA1012002号监测报告:厂房锅炉下排水口样品的PH值为4.12、化学需氧量为8 460(毫克/升),厂区排水口样品的PH值为4.75、化学需氧量为8 620(毫克/升),上述指标均超标。被告于2010年12月23日对原告总经理高××进行调查询问,高经理陈述2007年公司补办环评手续时没有申报反应釜、导热油炉等设备,导热油炉产生的废气经湿式除尘处理后高空排放,湿式除尘产生的废水经三级沉淀池沉淀后排放;反应釜密封生产,产生的废气较少,现在正在配套环境保护设施;环境保护设施还没有经过环保部门的验收。被告于2010年12月27日对原告环境违法行为立案呈批。被告于2011年1月20日向原告送达揭环罚告字[2011]第001号揭阳市环境保护局行政处罚告知书,告知被告属下环境监察分局和普侨区环保局于2011年12月15日、22日对原告进行检查,发现原告涂料及其类似产品制造项目需要配套建设的环境保护设施未经环保部门验收合格,擅自投入生产;生产废水超标排放。这些行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第二十六条和《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十三条及《中华人民共和国水污染防治法》第九条的规定,根据《中华人民共和国环境保护法》第三十六条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定,拟对原告罚款人民币10万元整,原告有陈述、申辩的权利等。原告于2011年1月21日向被告递交行政处罚陈述申辩书,提出原告于2007年将环境评价报告及相关报表逐级上报给有关环保部门,相关部门未验收,被告所指样本证据并不是环境监察分局检查时现场取样,而是揭阳市普宁华侨管理区环境保护管理局在程序不合法的情况下,取走原告未经处理的缩合水,不是最终排放的废水。2011年1月19日,被告作出揭环改字[2011]第001号责令改正违法行为决定书:认定原告涂料及其类似产品制造项目需要配套建设的环境保护设施未经环保部门验收合格,擅自投入生产;生产废水超标排放。这些行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第二十六条和《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十三条及《中华人民共和国水污染防治法》第九条的规定,根据《中华人民共和国环境保护法》第三十六条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定,责令被告在接到决定书之日起立即停止涂料及其类似产品制造项目的生产,直到验收合格。被告于2011年1月24日向原告送达该决定书。2011年2月17日,被告作出揭环罚字[2011]第001号揭阳市环境保护局《行政处罚决定书》:认定原告建设项目需要配套建设的环境保护设施未经环保部门验收合格,擅自投入生产。这些行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第二十六条和《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十三条的规定,依据《中华人民共和国环境保护法》第三十六条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定,对原告罚款人民币10万元整。被告于2011年2月21日到原告公司将该处罚决定书留置送达给原告。原告对被告作出揭环改字[2011]第001号责令改正违法行为决定和揭环罚字[2011]第001号揭阳市环境保护局行政处罚决定均不服,于2011年3月4日向揭阳市人民政府申请行政复议。揭阳市人民政府于2011年4月25日分别作出揭府行复[2011]第2号和第3号行政复议决定,维持被告作出的揭环改字[2011]第001号责令改正违法行为决定、揭环罚字[2011]第001号揭阳市环境保护局行政处罚决定。
上述事实有下列证据证明:
1.询问笔录、现场检查记录表,照片,现场录像;
2.揭环罚告字[2011]第001号揭阳市环境保护局行政处罚告知书;
3.揭环罚字[2011]第001号行政处罚决定书。
(四)一审判案理由
揭阳市榕城区人民法院经审理认为:《中华人民共和国环境保护法》第三十六条规定,建设项目的防治污染设施没有建成或没有达到国家规定的要求,投入生产或者使用的,由批准建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,并可处以罚款。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定,建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格,主体工程正式投入生产或者使用的,由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以处10万元以下的罚款。根据上述规定,揭阳市环境保护局对新侨实业发展公司涂料及其类似产品制造的建设项目依法享有审批、责令停止生产或者使用、处罚等行政职权。揭阳市环境保护局对新侨实业发展公司行政处罚10万元,适用法律、法规正确。但揭阳市环境保护局对新侨实业发展公司陈述、申辩的理由是否采纳没有作出说明,揭阳市环境保护局在罚款幅度内以最高额10万元予以处罚,没有说明从重的理由及依据是欠妥的,应予以纠正。
(五)一审定案结论
揭阳市榕城区人民法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,作出如下判决:
驳回揭阳市普侨区新侨实业发展公司的诉讼请求。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人诉称
第一,被上诉人具体行政行为认定的环境违法事实错误,缺乏事实依据。被上诉人仅提供一份《建设项目环境影响报告表》及一份询问笔录和现场检查记录表来证明上诉人涂料及类似产品制造项目需要配套建设的环境保护设施未经环境保护部门验收合格,擅自投入生产的违法事实,是不符合客观事实、缺乏事实依据的。上诉人是于1994年9月2日经工商登记依法成立的,在筹建期间,于1994年6月26日就向普宁市环境保护局申请并得到许可,并取得列环保证字第1645号《环境保护许可证》。可见,上诉人于1994年成立期间投入的工程主体、建设项目及需要配套建设的环境保护设施是符合相关法律、法规规定的“三同时”制度的。同时,上诉人每年向普宁市环境保护局提交企业环境保护年审登记表,2005年2月20日,经揭阳市普宁华侨管理区环境保护局核准,颁发列环保证字第2005003号《环境保护许可证》。2007年12月应被上诉人要求,上诉人向被上诉人申请补办《建设项目环境影响报告表》,同年12月11日,经揭阳市环境科学研究院环评得出结论:“上诉人项目在切实落实‘三同时’和本评价所要求的污染防治措施的情况下,排放的污染物浓度基本符合排放标准的要求,污染物排放总量也满足区域总量控制的要求。在正常情况下,对该区域的环境影响可以承受,因此从环保的角度评价,上诉人油漆、涂料生产建设项目是可行的。”由此可见,上诉人的建设项目及需要配套建设的环境保护设施是没有问题的,也是经环保部门检验合格的。
关于上诉人就6个反应釜和1个60万大卡导热油炉未报请被上诉人审批的问题。6个反应釜和1个60万大卡导热油炉是上诉人于2009年间为扩建生产规模才购进的,对此,上诉人已向揭阳市经济贸易局申请备案,同年3月2日,揭阳市经济贸易局向上诉人颁发《广东省科技改造投资项目备案证》,同意上诉人对环保型内外墙涂料生产线技术进行改造。而揭阳市人民政府对上诉人环保型内外墙涂料生产线技术改造项目也给予高度评价,并于2010年11月特授予上诉人总经理高××同志“2009年揭阳市节能先进个人”荣誉称号。但仅过了一个月,在上诉人项目改造尚未完成,没有生产的情况下,被上诉人以上诉人有6个反应釜和1个60万大卡导热油炉未报批为由对上诉人进行处罚,这是一种严重的违法行为,依法应当予以纠正。
第二,被上诉人具体行政行为适用法律、法规错误。由于上诉人的6个反应釜和1个60万大卡导热油炉是在2009年对环保型内外墙涂料生产线进行技术改造时才购进的,故未在《建设项目环境影响报告表》中列举,因此,本案应当适用《建设项目环境保护管理条例》第十二条第一款、第二十四条的规定。在本案中,被上诉人应在经检查、取证后依法适用该条例第二十四条的规定,责令上诉人限期补办手续;若上诉人逾期不补办手续,又擅自开工建设的,才可以决定处罚。而被上诉人却违反法律规定直接适用上述条例第十六条及第二十八条对上诉人进行处罚,显然是适用法律错误,依法应予以撤销。
第三,被上诉人具体行政行为程序违法。在本案中,被上诉人对上诉人作出的揭环罚字[2011]第001号行政处罚决定并未依法制作并送达《行政处罚听证告知书》。该具体行政行为违反《环境行政处罚听证程序规定》第五条、第十七条的规定,存在程序违法,严重侵犯了上诉人的合法权益,依法应当予以撤销。
综上所述,上诉人认为原审判决对被上诉人作出的具体行政行为的合法性进行审查时存在错误,导致作出错误的判决,依法应当予以撤销。
(2)被上诉人辩称
第一,被上诉人认定上诉人环境违法的事实清楚,证据确凿充分。2010年12月15日,被上诉人的执法人员会同普侨区环境保护局执法人员到上诉人公司检查。经调查,该公司于1994年9月经普宁市工商行政管理局登记成立,主要从事聚酯水性涂料生产,生产项目于1994年9月建成并投入生产。主要设备有6个反应釜、1个60万大卡导热油炉、2台分散机。生产项目的《建设项目环境影响报告表》于2008年1月3日经过被上诉人审批同意,但上诉人并未就6个反应釜和1个60万大卡导热油炉在该环境影响报告表中报请被上诉人审批。反应釜没有配套废气收集处理设施,湿式除尘设施产生的废水只是经过简单的三级沉淀池沉淀后直接外排,无法实现达标排放。上诉人建设项目需要配套建设的环境保护设施不完善,未经环境保护行政主管部门验收即擅自投入生产。2010年12月22日普侨区环境保护局工作人员再次到该公司检查,该公司正在生产,在该公司厂区排水口、厂房锅炉下排水口采集水样送揭阳市环境监测站分析,经测定,废水的PH值、化学需氧量严重超标。上诉人上诉称其获得了《环境保护许可证》、《建设项目环境影响报告表》,以及生产设备中的6个反应釜和1个60万大卡导热油炉系于2009年为扩大生产规模才购进,并以此为由声称其“建设项目及其需要配套的环境保护设施是没有问题的,也是经环保部门检验合格的”,这一主张违背客观事实,也明显缺乏法律根据,不能成立。
第二,被上诉人调查取证的程序合法,证据确凿充分。早在2009年年初,被上诉人因接到群众对上诉人环境污染的投诉,遂要求普侨区环境保护局对其加强监管,并进行必要的调查取证。2009年8月10日,普侨区环境保护局依法对上诉人排放的废水采样并制作《污染源废水采样原始记录表》;经揭阳市环境监测站检测,废水的PH值和化学需氧量均远远超标,本次采样的记录表经上诉人负责人高××签名确认。2010年12月22日,普侨区环境保护局再次对上诉人进行检查,对排放的废水采样并制作《污染源废水采样原始记录表》,但本次高××拒不配合。为确保本次检查和采样的合法有效,普侨区环境保护局对检查和采样过程进行全程录像,采样的废水经揭阳市环境监测站检测,PH值和化学需氧量仍严重超标。上诉人违法生产并造成严重污染的事实客观存在。被上诉人依法调取的污染源废水取样记录表、询问笔录、录像以及监测报告等材料均是有效证据。上诉人主张被上诉人检查、调取证据程序违法与客观实际不符。
第三,被上诉人作出行政处罚的程序合法。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》(国家环保总局令[2002]第14号),涂料制造项目在非敏感区的环评类别定为报告表类别,在敏感区的环评类别定为报告书类别。上诉人的涂料及其类似产品制造项目属于对环境造成影响,需要按照相关法律、法规编制报批环境影响评价文件,实施建设项目竣工环境保护验收管理的项目。同时,根据广东省人民政府发布的《广东省建设项目环境影响评价文件分级审批管理规定》,上诉人的涂料及其类似产品制造项目属于由地级以上市环境保护行政主管部门负责审批的项目。故此,被上诉人对上诉人的涂料及其类似产品制造项目具有审批权、责令改正违法行为决定权和处罚权。
2011年1月19日,被上诉人作出行政处罚告知书,告知上诉人环境违法事实、处罚的内容、法律依据以及提出陈述、申辩或者要求举行听证的权利。2011年1月20日,被上诉人将告知书送达上诉人并经高××签名确认。2011年1月21日及1月24日,被上诉人又两次以询问笔录的形式征求其是否听证的意见,其负责人高××表态不要求听证。在此期间,上诉人提交了《行政处罚陈诉申辩书》,被上诉人就反映的内容进行调查核对。在查明事实的基础上,2011年2月17日被上诉人对上诉人发出行政处罚决定书。
被上诉人在实施行政处罚行为时,依法进行了立案、勘察、调查询问、拍照、制作处罚告知书并送达、接受并审核异议申辩等程序,在查明事实的基础上,作出本案讼争《行政处罚决定书》并送达,符合法律规定的程序,上诉人称被上诉人未依法制作并送达听证告知书违背客观事实。
综上所述,被上诉人针对上诉人的环境违法行为作出的《行政处罚决定书》(揭环罚字[2011]第001号)认定事实清楚,证据确凿充分,适用法律、法规正确,程序合法。上诉人的上诉既无事实依据,也无法律依据,故请求二审人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。
2.二审事实和证据
揭阳市中级人民法院经审理,对原审法院查明的事实予以确认。
3.二审判案理由
揭阳市中级人民法院经审理认为:本案中,揭阳市环境保护局在2011年1月19日作出的《行政处罚告知书》中明确告知新侨实业发展公司存在着涂料及其类似产品制造项目需要配套建设的环境保护设施未经环保部门验收合格即擅自投入生产和生产废水超标排放两项违法行为,拟对新侨实业发展公司罚款10万元。但揭阳市环境保护局在2011年2月17日作出处罚时仅指出新侨实业发展公司存在涂料及其类似产品制造项目需要配套建设的环境保护设施未经环保部门验收合格即擅自投入生产一项违法行为,但仍对新侨实业发展公司处以10万元罚款,该处罚显失公正,应予以变更。原审判决虽认定事实清楚,但判决结果不当,依法应予纠正。
4.二审定案结论
揭阳市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(四)项、第六十一条第(三)项之规定,作出如下判决:
(1)撤销揭阳市榕城区人民法院于2011年8月4日作出的(2011)揭榕法行初字第4号行政判决书;
(2)变更揭阳市环境保护局于2011年2月17日作出的揭环罚字[2011]第001号《行政处罚决定书》,对揭阳市普侨区新侨实业发展公司处以罚款6万元。
(七)解说
行政处罚是行政机关在行使行政管理职能时最常用的一种管理手段之一。它同公民、法人和其他组织的切身利益息息相关。如果行使不当,极易造成对社会和个人利益的损害。行政诉讼法在规定合法性审查原则之外,对行政处罚显失公正情形作了可以司法变更的例外规定。然而,相关法律规定比较原则,在审判实践中具体操作比较困难。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(四)项规定:“行政处罚显失公正的,可以判决变更。”本案处理重点主要在于该行政处罚能否判定为显失公正。对此法律、法规没有明确的规定,只能由法官在审判实践中对处罚是否畸轻畸重、是否违背社会公认的公正原则等作出判断。
具体就本案来讲,一审法院虽然查明了案件的事实,但在实体处理上简单地认为行政机关罚款在法定处罚额度内,属合理性问题,是程序的瑕疵,因而最终导致判断偏差,作出对新侨实业发展公司不利的判决结果。而二审法院经审查认为行政机关在行政处罚前告知被处罚人存在两项违法行为,但在决定处罚时仅认定一项违法行为,却仍处以相同数额的罚款,此已经达到《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(四)项所规定的情形,可认定该行为显失公正,法院可变更,遂对一审判决予以改判。
根据本案情形,可得出对于此类型行政处罚是否显失公正的判断规则:行政机关在作出行政处罚决定前依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定告知被处罚人存在数项违法行为,决定处罚时认定被处罚人违法行为的数量却少于之前所告知的,但仍按告知的种类和幅度予以处罚,则该行政处罚便属于显失公正的情形,法院可判决变更。
适用本规则应当注意的是:(1)适用的前提条件是涉讼行为应当是行政机关针对特定的行政相对人作出的行政行为,而且必须是行政处罚,法院才有司法变更权。(2)适用的必要条件是,处罚前所告知的违法行为与决定处罚时认定的行为在数量上具有可比性,且决定处罚时认定的违法行为数量应少于告知的;再有,处罚种类和幅度相同,这样才达到可认定显失公正的条件。
需要注意的其他问题还有:就本案的罚款数额来讲,虽然确定了行政处罚显失公正,法院可变更,但具体如何变更其相应的数额就显得无法可依了。现阶段,相关法律的规定并不明确,具体数额往往难于把握,有必要完善相关的法律制度。就本案而言,行政机关最初告知新侨实业发展公司有两项违法行为,拟处罚10万元;最后处罚认定一项违法行为,考虑到本案属于揭阳市范围内影响较大的环保案件,酌定为6万元处罚是比较妥当的。
(揭阳市中级人民法院 陈锋)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2012年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第214 - 222 页