（一）首部

1.裁定书字号：福建省武夷山市人民法院（2011）武行初字第6号行政裁定书。

2.案由：行政确认、行政赔偿。

3.诉讼双方
原告：武夷山华港竹业板材制造有限公司（以下简称华港公司），住所地：福建省武夷山市星村镇桐木村一里坪。
法定代表人：夏某，该公司经理。
委托代理人：王某，职工，住江西省上饶市信州区。
委托代理人：饶明海，江西时空律师事务所律师。
被告：福建武夷山国家级自然保护区管理局（以下简称保护区管理局），住所地：福建省武夷山市岩福路168号。
法定代表人：唐某，该局局长。
委托代理人：吕某，保护区管理局资源保护科科长，住福建省武夷山市。
委托代理人：彭俊仁，福建弘袍律师事务所律师。
被告：武夷山市林业局（以下简称林业局），住所地：福建省武夷山市城东路18号。
法定代表人：杨某，该局局长。
委托代理人：陈某，干部，住福建省武夷山市。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省武夷山市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张丽；审判员：陈墩旺；人民陪审员：吴丽娇。

6.审结时间：2011年12月7日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告保护区管理局根据《中华人民共和国森林法》第十三条、《福建省自然保护区管理办法》第十一条第二款、《福建省木材经营加工批准和监督办法》第三条的规定，于2006年7月16日向原告华港公司颁发《福建省木材经营（加工）批准书》，准许原告在实验区范围内从事木材加工经营，并于2006年7月26日批复同意旧厂房改建的前置程序。
被告保护区管理局、林业局根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十二条第（二）项、第三十二条以及《福建省林业加工业发展导则（试行）》，于2009年1月15日　共同作出《整改通知书》。

2.原告诉称
2006年6月，原告依法申请登记，经被告保护区管理局的许可，投资300万元在武夷山市星村镇桐木村一里坪改建、扩建厂房和其他设施，从事竹板材等生产加工经营活动。原告厂房改建、扩建后投产刚达一年余，被告保护区管理局就多次要求原告停产。2009年1月18日，二被告无故对原告作出了限期搬离的具体行政行为，从此，原告陷入停产。之后，原告于2011年2月22日向被告保护区管理局申请国家赔偿，被告保护区管理局作了不予赔偿的决定；福建省林业厅又作出了维持的复议决定。原告认为，被告保护区管理局在未遵照法定程序的情况下，仍然许可原告从事竹板材等加工业务，其具体行政行为违法；同时，二被告在既无事实依据又未履行法定程序的情况下，无故要求原告限期搬离，严重侵犯了原告的生产经营权，损害了原告的合法权益。为此原告请求法院：（1）确认被告保护区管理局许可原告经营竹板材等加工和同意改建厂房的具体行政行为违法；（2）确认二被告对原告作出的限期搬离具体行政行为违法；（3）判令二被告连带赔偿原告改建、扩建厂房损失194.26万元、停产经常性费用30.419万元、生产设施22.69万元、生活设施5.28万元、设备转卖损失53.4万元，合计306.049万元。

3.被告辩称
（1）被告保护区管理局辩称：第一，原告要求确认“许可原告经营竹板材加工、同意改建厂房及限期搬离”违法的诉请已超过法定起诉期限。本案中原告要求确认被告相关行政行为违法显然已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定的3个月的起诉期限，也超过了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的2年的起诉期限。第二，被告颁发《福建省木材经营（加工）批准书》、关于同意华港公司厂房改建的批复及《整改通知书》的行为合法有据。首先，2006年7月26日根据原告申请，被告依照《中华人民共和国森林法》第十三条、《福建省木材经营加工批准和监督办法》第三条及《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条之规定，准予原告在武夷山自然保护区实验区（以下简称实验区）范围内从事木材加工经营及旧厂房改建的行政行为均未违反法律规定。其次，因原告设立在实验区范围内，但其在建设生产过程中未经环境影响评估、环保不达标，严重破坏生态环境，且未经被告及村镇建设管理部门审批擅自新建、扩建厂房。特别是其《福建省木材经营（加工）批准书》于2008年12月期限届满后，原告未依法申请延续，其不能再从事木材加工经营。因此，被告与武夷山市林业局于2009年1月18日通知要求原告整改搬迁合法有据，原告亦同意搬迁，并于2010年7月5日书面报请被告准予其搬迁至武夷山市旗山工业园区。第三，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（六）项的规定，也只是赔偿“停产停业期间必要的经常性费用开支”，鉴于原告一直从事非法生产经营之事实，其不存在必要的经常性费用开支之损失，故其赔偿损失的主张不能成立。
（2）被告林业局辩称：第一，根据《中华人民共和国森林法》第十三条和《福建省武夷山世界文化和自然遗产保护条例》第三条第二款的规定，对保护区内森林资源的保护、利用、更新实行监督，属被告的法定职责，因此被告有权对原告的经营行为进行监督。同时，被告作为武夷山市林业行政主管部门，按照《福建省林业厅关于进一步规范木材经营加工秩序和落实〈福建省林业加工发展导则〉的通知》第二条的规定，与被告保护区管理局共同下文通知原告整改搬离是履行法定职责的合法行为，并无不当。第二，原告企业设立在实验区范围内，其行政许可权在被告保护区管理局，而不是林业局，原告对林业局的起诉既无事实依据，也无法律依据。第三，原告提交的所谓损失数额的证明根本不具有证明效力。请求驳回原告对林业局的诉请。

（三）事实与证据
福建省武夷山市人民法院经公开审理查明：2006年6月，原告依工商登记设立，同年7月26日，经被告保护区管理局颁发《福建省木材经营（加工）批准书》批准，原告在武夷山市星村镇桐木村一里坪从事竹板材、竹线条、家具板、竹艺品等经营加工业务，有效期限至2008年12月。同日，被告保护区管理局批复同意原告在一里坪下厂区内空地（非林地）改建厂房1200立方米，但原告未继续办理建设、环保等手续，即自行新建、扩建厂房从事竹制品经营加工业务。原告厂房虽设立在实验区内，但未办理环保手续，环保不达标，其厂房位于武夷山国家级自然保护区和生态公益林区重点区域，严重影响保护区生态自然环境，属于《福建省林业厅关于进一步规范木材经营加工秩序和落实〈福建省林业加工业发展导则〉的通知》及《武夷山市人民政府关于印发〈武夷山市木材经营加工清理整顿工作的方案〉的通知》规定清理整顿的企业的范围。根据上述文件及相关法律的规定，被告保护区管理局与被告林业局于2009年1月15日共同作出《整改通知书》，并于2009年1月18日送达原告，具体内容为：“经查，你公司所属厂房位于自然保护区和生态公益林区重点区域，环保不达标，依据有关规定，我局限期你厂在接到本通知之日起，三个月内搬离原址。逾期未搬迁，原批准机关将依法不予年审，并收回《木材经营（加工）批准书》。”但原告一直未予搬迁。2010年7月5日，原告向被告保护区管理局提出搬迁到武夷山市旗山工业园区的报告，被告保护区管理局作出支持搬迁的答复，但原告仍未搬迁。2011年2月22日，原告向被告保护区管理局申请国家赔偿，被告保护区管理局于2011年3月8日作出不予赔偿的决定；福建省林业厅于2011年5月4日又作出维持的复议决定；原告仍不服，向法院提起诉讼。
另查明，被告保护区管理局于2009年2月26日发函给武夷山市工商行政管理局要求协助对原告依法不予年审并收回《工商营业执照》。原告工商营业执照从2010年起未予年检。
上述事实有下列证据证明：
原告提供的证据有：
1.营业执照、组织机构代码、《福建省木材经营（加工）批准书》，证明原告具有诉讼主体资格；
2.关于请求办理工商营业执照年检的报告、被告保护区管理局关于协助依法不予年审并收回《工商营业执照》的函，证明原告系合法经营的企业法人，被告保护区管理局非法干预原告年检的行为侵犯了原告的生产经营权；
3.被告保护区管理局关于同意华港公司厂房改建的批复，证明原告的生产经营得到了被告保护区管理局的许可；
4.《整改通知书》，证明：（1）原告系行政相对人，具备原告主体资格；（2）二被告对原告作出限期搬离的具体行政行为违法，侵犯了原告的经营权；
5.桐木村村委会的会议记录及2011年9月4日出具的证明，证明被告保护区管理局同意原告延期生产至2009年年底；
6.房地产评估报告、原告停业停产直接损失费清单，设备转卖合同，证明原告因限期搬离必然造成直接经济损失 306.049万元；
7.不予赔偿决定书（［2011］武保不赔字第001号）、行政复议决定书（闽林行复决［2011］1号），证明原告的起诉未超过期限；
8.桐木村村委会关于武夷山自然保护区内桐木村建房用地审批情况的说明，证明在保护区内建房一直都是由被告保护区管理局批准即可，无须建设部门审批。
被告提供的证据有：
1.《福建省木材经营（加工）批准书》，证明被告保护区管理局根据原告的申请有权依法准许原告在实验区范围内从事木材加工经营，期限为2006年7月26日至2008年12月30日；
2.《整改通知书》，证明原告所属厂房位于自然保护区和生态公益林区重点区域，环保不达标，依据有关规定，二被告要求原告厂房在3个月内搬迁，并于2009年1月18日将《整改通知书》送达给原告的事实；
3.报告及复函，证明原告于2010年7月5日出具报告要求将厂房搬迁至武夷山市旗山工业园区，被告保护区管理局于2010年7月8日复函同意原告搬迁的批复；
4.被告保护区管理局桐木管理所基本图、环境巡查记录表、武夷山市环境保护区管理局（以下简称环保局）关于桐木一里坪两竹制品厂落实污染治理情况的反馈等，证明原告厂房存在严重污染保护区情况，被告保护区管理局依法有权要求原告搬迁的事实；
5.企业登记信息表，证明原告工商营业执照自2009年起未在武夷山市工商行政管理局年检，已丧失经营资格，原告赔偿请求没有事实依据；
6.企业身份认证详情，注册地址在武夷山市星村镇桐木村一里坪，证明原告设立在保护区内；
7.2009年3月25日上午福建省林业厅副厅长到桐木村调研座谈的记录，座谈中副厅长同意原告延期生产及另外重新选址搬迁，从而证明原告所提供桐木村村委会会议记录复印件和证明内容是虚构的事实，同时也证明单个领导的座谈意见不是法律行为，应当以被告保护区管理局的书面通知为依据。

（四）判案理由
福建省武夷山市人民法院经审理认为：按照《中华人民共和国森林法》第十三条、《中华人民共和国自然保护区条例》第二十二条、《福建省自然保护区管理办法》第十一条第二款、《福建省武夷山世界文化和自然遗产保护条例》第三条第二款的规定，二被告具有林业监督、管理的法定职责。本案的争议焦点主要是原告的起诉期限是否超过法律规定的期限。原告认为，原告在2009年1月18日接到二被告作出的《整改通知书》后多次向被告主张权利，并向相关部门反映，但均未得到答复，有不予行政赔偿决定书、行政复议决定书、桐木村村委会的会议记录可以佐证，因此原告的起诉未超过法律规定的期限。被告认为，首先，被告颁发给原告《福建省木材经营（加工）批准书》的时间是2006年7月26日，关于同意华港公司厂房改建的批复的时间是2006年7月26日，原告收到《整改通知书》的时间是2009年1月18日，原告在被告作出上述行为时就已经知悉该具体行政行为，然而在本次诉讼前原告从未就上述行为的违法性通过法定程序主张确认。其次，被告保护区管理局及其上级机关领导虽就原告厂房搬迁及桐木村村民毛竹生产问题作过协商，但该协商并未变更或撤销原作出的具体行政行为，因此本案中原告的起诉超过了法定的起诉期限。武夷山市人民法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项规定，“起诉必须在法律规定的期限内提出，超过法定期限，当事人将因此而丧失诉权。起诉超过法定期限且无正当理由的，法院应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉”；第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，原告持有《福建省木材经营（加工）批准书》和关于同意华港公司厂房改建的批复的时间是2006年7月26日；《整改通知书》送达原告的时间是2009年1月18日，从此时开始原告就知道或者应当知道上述具体行政行为的内容，但原告在2011年2月22日申请国家赔偿和2011年3月13日提起行政复议时也均未就上述具体行政行为的违法性向被告主张。因此，原告于2011年9月 23日提起行政起诉已明显超过法律规定的起诉期限，且无正当理由。
综上所述，由于原告无法提供说明其正当理由的依据，因而原告对本案行政确认之诉已丧失起诉权。行政赔偿诉讼的先决条件，是被诉具体行政行为的违法性已经由有权机关依法确认。本案由于上述具体行政行为未经有权机关依法确认为违法，因而原告提起的行政赔偿之诉人民法院应当不予受理。

（五）定案结论
福建省武夷山市人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项之规定，作出如下裁定：
驳回武夷山华港竹业板材制造有限公司的起诉。

（六）解说
近年来，法院受理的企业法人及利害关系人起诉林业行政许可的案件日益增多，在审理该类案件时，最常见的是起诉期限问题。本案就是一例典型的企业法人起诉林业行政许可的案件，其争议的焦点是原告起诉是否超过起诉期限。涉及的法律问题有两个：一是如何计算企业法人的起诉期限；二是上级行政机关某个领导在会议座谈中的表态是否可以作为超过起诉期限的正当理由。
关于第一个法律问题，在行政诉讼中，知道或应当知道具体行政行为内容的时间是诉讼期限的起算点。对原告起诉期限的认定，应结合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第四十一条、第四十二条、第四十三条进行综合判定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，应在知道作出具体行政行为之日起3个月内起诉。《解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或起诉期限的，起诉期限从知道或应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为之日起不超过2年。《解释》第四十二条规定，不知道具体行政行为内容的，起诉期限自知道或应当知道具体行政行为内容之日起计算，但从行政行为作出之日起不超过5年，涉及不动产的不超过20年。《解释》第四十三条规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。笔者认为前述三个法律条文表述了三种情形，依次为递进关系，即被告作出具体行政行为时告知具体行政行为内容、诉权、起诉期限的，3个月内起诉；作出具体行政行为时告知具体行政行为内容，未告知诉权、起诉期限的，自知道诉权或起诉期限之日起3个月内起诉；作出具体行政行为时未告知具体行政行为内容的，起诉期限从知道具体行政行为内容时起算。但由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，被告保护区管理局向原告颁发《福建省木材经营（加工）批准书》和作出关于同意华港公司厂房改建的批复的时间均是2006年7月26日，原告于2011年9月23日向法院起诉，从时间上看确实已超过了《解释》第四十一条规定的2年的起诉期限。但鉴于本案的实际情况，被告对原告作出了授益性行政许可，因此自原告获得木材经营（加工）行政许可至2009年1月18日被告保护区管理局对原告送达《整改通知书》，原告不可能对因申请取得的《福建省木材经营（加工）批准书》和关于同意华港公司厂房改建的批复提起诉讼，这段时间应当属于《解释》第四十三条规定的由于“不属于起诉人自身的原因超过起诉期限”的情形，应当予以扣除。但原告在2009年1月18日收到《整改通知书》时就知道或者应当知道上述具体行政行为的内容，即应当在2011年1月18日前提起行政确认，而原告在2011年2月22日申请国家赔偿和2011年3月13日提起行政复议时均未就上述具体行政行为的违法性向被告主张。其在2010年7月5日还书面报请被告保护区管理局准许其搬迁厂房至武夷山市旗山工业园区。因此，原告于2011年9月 23日提起行政确认之诉已明显超过上述司法解释规定的起诉期限；而行政赔偿之诉应在依法确认行政行为违法的基础上进行审理，因此原告提起的行政赔偿之诉，人民法院应当不予受理。
关于第二个问题，行政机关所作出的具体行政行为是依据行政相对人的违法事实，根据相关的法律、法规、规章和规范性文件而作出的书面决定，具有规范的程序。变更或撤销其具体行政行为也应遵循程序规定，不能随意改变其具体行政行为，更不能因某个领导的表态而改变。本案中，虽然被告上级领导出面协调原告厂房搬迁及桐木村村民毛竹生产问题，但被告并未通知原告变更或撤销原作出的具体行政行为，因此其不属于原告的正当理由。但值得一提的是，本案中原告确因被告作出的《福建省木材经营（加工）批准书》和关于同意华港公司厂房改建的批复，基于对行政机关的信赖而投资办厂，现因搬迁确会造成直接经济损失，而《整改通知书》限期原告搬迁厂房又是因相关的政策、规范性文件作出的，符合变更行政许可的条件。因此，法院和当地党委、政府相关部门应在原、被告之间进行协调，行政机关与原告应按照各自行为对损失形成的因果关系大小确定损失承担的比例，由行政机关对原告的损失进行相应的补偿。这样做易于得到各方当事人和社会公众的理解和支持，也符合新时期司法应更加注重化解社会矛盾、解决实体争议的要求。
（福建省武夷山市人民法院　张丽）