（一）首部

1.判决书字号：成都市锦江区人民法院（2010）锦江行初字第33号行政判决书。

2.案由：土地行政批准。

3.诉讼双方
原告：陈某。
委托代理人：梁明山，重庆劲源律师事务所律师。
委托代理人：魏淋锋，重庆劲源律师事务所律师。
被告：成都高新技术产业开发区管理委员会。
法定代表人：韩某，该管理委员会主任。
委托代理人：李箫，四川四方达律师事务所律师。
委托代理人：唐尧，四川四方达律师事务所律师。
第三人：成都市国土资源局高新分局。
法定代表人：官某，该分局局长。
委托代理人：李琪，四川四方达律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：四川省成都市锦江区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：魏要武；代理审判员：史晓莎；人民陪审员：吴宇斌。

6.审结时间：2011年6月2日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2008年4月29日，成都高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）向成都市国土资源局高新分局（以下简称高新区国土局）作出成高管发［2008］35号《关于同意对前锋村1组陈某户、前锋村6组胡某户房屋实施强制搬迁的批复》（以下简称35号批复）：“你局4月28日报送的《成都市国土资源局高新分局关于对前锋村1组陈某户房屋实施强制搬迁的请示》（成高国土资［2008］39号）、《成都市国土资源局高新分局关于对前锋村6组胡某户房屋实施强制搬迁的请示》（成高国土资［2008］40号）收悉。经管委会研究，同意对前锋村1组陈某户、前锋村6组胡某户房屋实施强制搬迁，请你局依法组织实施。”

2.原告诉称
陈某户系成都市合作镇前锋村（以下简称前锋村）1组村民。2002年3月，因修建郫县南北大道，陈某户的住房被拆迁。2003年，郫县合作镇人民政府以每人划地45平方米的标准给陈某户修建住房，陈某户按政府统一规划在前锋村5组修建了一楼一底十间房屋，上为住房，下为商铺，建筑面积共450平方米。2008年，高新区管委会批准对陈某户的房屋实施强制搬迁，高新区国土局根据高新区管委会的批准，将陈某户位于前锋村5组的房屋强制拆除，但一直未进行安置补偿。陈某认为，合法财产被征收应当获得补偿，并且不能使原有的生活水平有所降低，高新区管委会在陈某户未获补偿的情况下，批准对其房屋实施强制搬迁侵害了陈某户的合法权益。故请求人民法院确认高新区管委会2008年4月29日批准对陈某户的房屋实施强制搬迁的行为违法。

3.被告辩称
（1）35号批复是行政机关的内部往来公文，是上级对下级的内部批示，不对陈某户直接发生法律效力，不对其权利、义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。（2）对陈某户产生法律效力的文书是高新区国土局对其作出的其他具体行政行为，即使陈某户不服高新区管委会的批准行为也应以高新区国土局为被告，故本案的被告不适格。（3）35号批复合法有效。高新区管委会作为成都市人民政府的派出机构，根据成都市委、市政府的授权行使市一级经济管理权，对区域内的行政事务享有组织权与管理权，有依法批准强制搬迁的职权。2007年12月8日，四川省人民政府作出《关于郫县2007年第二十七批乡镇建设用地的批复》，将陈某户房屋所在的集体土地征为国有。随后，成都市人民政府发布［2008］第36号征用土地公告。成都市国土资源局也作出2008—06号征地实施任务书，将征地工作交由高新区国土局具体实施。在征地过程中，由于陈某户拒不配合，征地单位在对其房屋及附属物进行调查后，依法对陈某户进行了安置补偿。在补偿到位的前提下，陈某户不主动搬迁，高新区国土局遂向其作出限期搬迁告知书，但在规定的期限内，陈某户仍未搬迁。根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条和《成都市征地补偿安置办法》第三十一条之规定，高新区管委会根据高新区国土局的请示，依法作出了35号批复。高新区管委会请求人民法院驳回陈某的诉讼请求。

4.第三人述称
（1）高新区国土局作为辖区内的土地行政管理部门，具有对征地安置补偿工作进行管理的行政职权，并有权在相对人拒不搬迁时依法实施强制搬迁。（2）高新区国土局向高新区管委会请示实施强制搬迁具有充分的事实依据。高新区国土局是接受成都市国土资源局的指定，负责本次征地补偿工作的。因陈某户提出不合理的要求，高新区国土局依法经调查对其作出了两份征地拆迁补偿安置方案告知书，并将相关补偿费用划款到位；在此前提下，陈某户仍拒不搬迁，高新区国土局当然有权请示实施强制搬迁。（3）高新区国土局请示实施强制搬迁的程序合法。在陈某户拒不搬迁的情况下，高新区国土局向其送达了限期搬迁告知书责令其限期搬迁，但陈某户仍未在规定的期限内交出旧房，高新区国土局遂依法向高新区管委会请示，符合《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条和《成都市征地补偿安置办法》第三十一条的规定。故请求人民法院维持35号批复关于对陈某户的房屋实施强制搬迁的决定。

（三）事实和证据
成都市锦江区人民法院经公开审理查明：陈某与其妻子康某、大儿子陈某1、二儿子陈某2系前锋村1组村民，2003年因国家建设需要经统一规划到前锋村5组划地建房，划地面积为45平方米/人×4人，共计180平方米。陈某户修建房屋后一直使用该房，但未办理相关权属证书。2006年9月28日谢某因与陈某2结婚而迁入陈某户口内，2007年5月26日谢某与陈某2生育一子陈某3，并将其户口登记在陈某户口内。
2007年12月8日，四川省人民政府作出川府土［2007］206号《关于郫县2007年第二十七批乡镇建设用地的批复》，同意将前锋村1、2、3、5、10组建设用地19.013 3公顷（其中：非基本农田耕地17.082 4公顷，其他农用地1.930 9公顷）及上述集体的其他建设用地2.937 9公顷，合计21.951 2公顷土地征收为国家所有，陈某户房屋所在的前锋村5组土地被全部征收。2008年1月16日，成都市国土资源局向高新区国土局作出2008—06号征地实施任务书，将上述征地范围内的征地补偿安置等事务性工作交由高新区国土局实施。2008年3月26日，高新区国土局向高新区统征办出具了一份拆迁安置工作任务书，将前锋村1、4、5、6组集体土地范围内的拆迁安置补偿等事务性工作交由高新区统征办实施。
在征地补偿安置工作进行过程中，征地工作人员于2008年3月26日对陈某户的房屋及附着物进行了调查和登记。2008年3月31日，高新区国土局、合作街道办事处、前锋村村委会根据调查结果共同出具了一份关于对前锋村1组“陈某”户宅基地及地上附着物的认定说明：该户未办理农村宅基地使用证，由于该户拒绝配合调查，在对其宅基地及附着物进行了丈量后，对该户依法实施征地补偿。2008年4月3日，高新区统征办就陈某户的住房安置、附属房屋及地面附着物的补偿、附属房屋残值、搬家费、再次搬迁及中心村拆迁补偿费等五项内容作出了成高统［2008］031号征地拆迁补偿安置方案告知书，并于2008年4月7日送达给陈某户。2008年4月8日，高新区统征办委托前锋村村委会先行向陈某户垫付成高统［2008］031号征地拆迁补偿安置方案告知书上所载明的补偿费用48659.7元，并签订了一份委托垫付费用协议书。2008年4月10日，征地工作人员与陈某户进行协商，但双方未达成一致意见。2008年4月11日，高新区统征办就陈某户的苗木补偿作出了成高统［2008］037号征地拆迁补偿安置方案告知书，并于2008年4月15日送达给陈某户。2008年4月16日，高新区统征办再次与前锋村村委会签订了第二份委托垫付费用协议书，约定由前锋村村委会先行向陈某户垫付苗木补偿费用3480元。2008年4月24日，高新区国土局向陈某户作出并送达了限期搬迁告知书：限陈某户于2008年4月27日前自行搬迁，逾期不搬迁，有关部门将实施强制搬迁。2008年4月28日，高新区国土局向高新区管委会提交了成高国土资［2008］39号关于对前锋村1组陈某户房屋实施强制搬迁的请示。次日，高新区管委会向高新区国土局作出了35号批复，同意对前锋村1组陈某户、前锋村6组胡某户的房屋实施强制搬迁。
另查明，陈某户的房屋已灭失。在本案2011年4月20日庭审过程中，高新区管委会书面告知本院，已于2011年4月7日撤销了35号批复中对陈某户房屋实施强制搬迁的批准行为。高新区管委会称已通过电话和短信的方式通知陈某户撤销了35号批复中对陈某户房屋实施强制搬迁的批准行为，但陈某及康某、陈某1、谢某、陈某2、陈某3称未得到任何形式的通知。陈某坚持其诉讼请求。
上述事实有下列证据证明：
1.1996年3月25日中共成都市委成委发［1996］17号《中共成都市委、成都市人民政府关于进一步加快成都高新技术产业开发区建设发展的决定》；
2.2003年12月12日成都市人民政府办公厅向高新区管委会作出的成办函［2003］245号《关于界定高新区西部园区范围并实行统一管理有关问题的批复》及其附件《高新区管委会、郫县人民政府关于高新区西部园区整合中有关问题的意见》；
3.高新区管委会的组织机构代码证；
4.2007年12月8日四川省人民政府向成都市人民政府作出的川府土［2007］206号《关于郫县2007年第二十七批乡镇建设用地的批复》；
5.2008年1月16日成都市国土资源局向高新区国土局作出的2008—06号征地实施任务书；
6.户主为陈某的成都高新区西部园区农村宅基地调查情况表（一）；
7.2008年3月26日户主为陈某的农户地上附着物补（赔）偿费用计算表；
8.2008年3月26日户主为陈某的农户附房残值回购费用计算表；
9.2008年3月26日户主为陈某的农户地上附着物登记表；
10.2008年3月31日高新区国土局、合作街道办事处与前锋村村委会共同出具的关于对前锋村1组“陈某”户宅基地及地上附着物的认定说明；
11.1996年9月11日高新区管委会向成都市高新区规划国土局（后更名为高新区国土局）作出的成高管函［1996］023号《关于同意成立“成都高新技术产业开发区建设用地统一征用开发办公室”（简称高新区统征办）的批复》；
12.2008年3月26日高新区国土局向高新区统征办作出的拆迁安置工作任务书；
13.2008年4月3日高新区统征办向陈某户作出的成高统［2008］031号征地拆迁补偿安置方案告知书；
14.2008年4月7日向陈某户送达征地拆迁补偿安置方案告知书的送达回证；
15.2008年4月10日征地工作人员与陈某户的拆迁谈话笔记；
16.2008年4月11日高新区统征办向陈某户作出的成高统［2008］037号征地拆迁补偿安置方案告知书；
17.2008年4月15日向陈某户送达征地拆迁补偿安置方案告知书的送达回证；
18.2008年4月8日、2008年4月16日高新区统征办与前锋村村委会签订的两份委托前锋村村委会垫付前锋村1组拆迁村民相关费用协议书；
19.2008年4月24日高新区国土局向陈某户作出的限期搬迁告知书；
20.2008年4月24日向陈某户送达限期搬迁告知书的送达回证；
21.2008年4月28日高新区国土局向高新区管委会提交的成高国土资［2008］39号关于对前锋村1组陈某户房屋实施强制搬迁的请示国；
22.2008年4月29日高新区管委会向高新区国土局作出的成高管发［2008］35号关于同意对前锋村1组陈某户、前锋村6组胡某户房屋实施强制搬迁的批复；
23.《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条；
24.《成都市征地补偿安置办法》第三十一条；
25.2011年4月6日高新区国土局向高新区管委会提交的成高国土资［2011］25号关于撤销成高管发［2008］35号文件中对陈某户房屋实施强制搬迁的请示；
26.2011年4月7日高新区管委会向高新区国土局作出的成高管发［2011］8号关于同意撤销成高管发［2008］35号文件中对陈某户房屋实施强制搬迁的批复；
27.陈某、康某、陈某1、谢某、陈某2、陈某3的户口簿；
28.2008年4月24日高新区国土局对陈某户作出的限期搬迁告知书；
29.2008年8月22日高新区国土局向陈某户作出的强制搬迁听证告知书；
30.2008年9月4日高新区国土局向陈某户作出的强制搬迁通告；
31.2010年7月23日前锋村村委会出具的证明。

（四）判案理由
成都市锦江区人民法院经审理认为：成都市国土资源局是成都市的土地行政主管部门，负责成都市区域内土地的统一管理和监督工作。成都市国土资源局向高新区国土局下达2008—06号征地实施任务书后，高新区国土局即应负责实施任务书内的征地补偿安置工作。高新区管委会认为，根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条“建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁；逾期不搬迁的，经县级以上人民政府批准，实行强制搬迁，可处3000元以上20000元以下的罚款”的规定，高新区国土局在实施征地补偿安置工作中提交了强制搬迁的请示后，高新区管委会具有批准是否准予实施强制搬迁的职权。
对于35号批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围，本院认为，高新区管委会作出的35号批复是针对高新区国土局的请示而作，从表面形式上看是一种内部行政行为，但根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条的规定，实施强制搬迁的前提之一是“经县级以上人民政府批准”，故“县级以上人民政府的批准行为”是实施强制搬迁的法定程序。高新区管委会的批准行为即35号批复对陈某户的权利、义务产生了实际影响，与陈某户具有法律上的利害关系，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，国家征用土地的，首先应由县级以上地方人民政府将经依法批准的征用土地方案予以公告，其次应由市、县人民政府土地行政主管部门拟订征地补偿安置方案并予以公告，再由市、县人民政府批准上述征地补偿安置方案并由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。依据上述程序进行的安置补偿行为才具有合法性。本案中，高新区管委会虽然提交了征地批准文件，但在举证期限内未向本院提交征用土地方案公告，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订的征地补偿安置方案及其公告以及市、县人民政府批准实施征地补偿安置方案的文件，本院无法判断对陈某户的安置补偿是否符合上述征地补偿安置方案，故高新区管委会提交的证据不足以证明征地单位已对陈某户进行了合法的安置补偿。而根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条和《成都市征地补偿安置办法》第三十一条的规定，县级以上人民政府批准实施强制搬迁的前提之一即是已对相对人依法进行了安置补偿。高新区管委会提交的证据不能证明其批准对陈某户的房屋实施强制搬迁的前提条件已具备，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”的规定，高新区管委会应承担举证不能的法律后果。由于35号批复系针对陈某等两户作出的批复，而仅陈某一户提起了行政诉讼，故本案只对高新区管委会就陈某户作出的强制搬迁批复的合法性进行审理。综上，本院认为，高新区管委会未在举证期限内提交陈某户已得到合法安置的证据，其于2008年4月29日作出的35号批复同意对陈某户房屋实施强制搬迁的主要证据不足，应当被撤销。但由于在本案诉讼过程中高新区管委会撤销了35号批复中对陈某户房屋实施强制搬迁的批准行为，陈某对撤销行为不予认可，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决”之规定，应当确认高新区管委会2008年4月29日作出的35号批复同意对陈某户房屋实施强制搬迁的批准行为违法。

（五）定案结论
成都市锦江区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款之规定，作出如下判决：
确认被告成都高新技术产业开发区管理委员会2008年4月29日向第三人成都市国土资源局高新分局作出的成高管发［2008］35号关于同意对前锋村1组陈某户、前锋村6组胡某户房屋实施强制搬迁的批复中同意对陈某户房屋实施强制搬迁的批准行为违法。
本案案件受理费50元，由被告成都高新技术产业开发区管理委员会负担。

（六）解说
本案的审判要点是：高新区管委会向高新区国土局作出的35号批复中对陈某户房屋实施强制搬迁的批准行为是否属于法院的受案范围。
针对该问题，有两种不同意见：一种意见认为该涉案批复不具有可诉性，不属于法院受案范围。具体行政行为必须是具有法律效果的行为，必须具有为行政相对人设定、变更或消灭某种权利、义务关系的内容。该涉案批复系行政机关内部行政行为，并不对行政相对人的实际权利、义务产生影响，对陈某户产生影响的是高新区国土局的拆迁行为，因此该批复本身不可诉。另一种意见认为该涉案批复具有可诉性，属于法院受案范围。高新区管委会作出的35号批复是针对高新区国土局的请示，表面看系内部行政行为，但其是实施强制搬迁的法定程序。高新区管委会的批准行为即35号批复对陈某户的权利、义务产生了实际影响，与陈某户具有法律上的利害关系，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
合议庭采纳了第二种意见。该批复是否具有可诉性，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条列举性规定和第十二条，以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款排除性规定进行判定。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条将行政诉讼案件的受案范围限定在“具体行政行为”范畴，抽象行政行为和事实行为不能成为行政诉讼的标的。有部分学者和实务人员认为批复不可诉，主要是因为认为批复是行政事实行为。行政事实行为有三个特点：一是对外不具有法律效力，不能直接为行政相对方设定权利和义务；二是行政事实行为具有程序上的不确定性；三是行政事实行为的功能具有社会管理性，主要是通过面向社会的教育、计划协助和服务等活动，实现国家意志。就本案的行政批复而言，该批复表面上属于内部行政行为，但其已经外化，对外具有法律上的效力，且根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条的规定，实施强制搬迁的前提之一是“经县级以上人民政府批准”，故涉诉的批复是实施强制搬迁的法定程序，其程序上具有确定性，并对陈某户的权利、义务产生了实际影响，不属于行政事实行为。内部行政行为的效力一旦外化，即对行政相对人的权利、义务产生实际影响，从而属于法院行政诉讼的受案范围。
（成都市锦江区人民法院　马琳）