（一）首部

1.判决书字号：上海市闵行区人民法院（2011）闵行初字第34号行政判决书。

2.案由：政府信息公开。

3.诉讼双方
原告：杨某，住上海市黄浦区。
委托代理人：杨宗章，上海市弘正律师事务所律师。
被告：上海市闵行区华漕镇人民政府，住所地：上海市闵行区华漕镇纪翟路228号。
法定代表人：张某，该镇镇长。
委托代理人：章某，该镇副镇长。
委托代理人：吴刚，上海中夏旭波律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：上海市闵行区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：蔡云；审判员：张秋萍；人民陪审员：王志云。

6.审结时间：2011年7月20日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告上海市闵行区华漕镇人民政府依原告申请，于2010年12月20日作出［2010］1号《政府信息公开申请答复书》。

2.原告诉称
其系闵行区华漕镇社区卫生服务中心的职工。该中心借医疗改革的名义，声称由地方镇政府出资，连续十余年超越正常医院环境进行改建。原告作为职工代表，于2010年11月8日向被告提出申请，要求公开自2004年5月1日《上海市政府信息公开规定》实施之日起至今华漕镇人民政府对华漕镇社区卫生服务中心社会公益事业单位多达几十项改建工程的建设情况，各类专项修建资金的合法来源及管理和使用情况的政府信息。同年12月21日，原告收到被告发出的《政府信息公开申请答复书》和三份工程的审价审定单，该公开的政府信息不符合法定要求。后原告申请行政复议，闵行区人民政府仍维持上述错误答复。原告认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定，工程资料应包括建筑工程的完整信息，而被告作为工程出资方应明确资金来源等信息，现其仅提供三份材料，表现出行政管理上的混乱。故请求判决撤销被告作出的编号为［2010］1号《政府信息公开申请答复书》，按照原告的申请公开相应的政府信息。

3.被告辩称
被告于2010年11月9日收到原告要求获取“华漕镇人民政府对华漕镇社区卫生服务中心社会公益事业单位多达几十项改建工程的建设情况，各类专项修建资金的合法来源及管理和使用情况”政府信息的申请，因该申请本身并不明确，被告在认真查找相关材料后，经延长答复期限，于2010年12月20日作出《政府信息公开申请答复书》，向原告提供了与其申请相匹配的材料。被告所作具体行政行为并无不当，请求驳回原告诉请。

（三）事实和证据
上海市闵行区人民法院经公开审理查明：被告华漕镇人民政府于2010年12月20日作出编号为［2010］1号《政府信息公开申请答复书》，认定原告申请获取“自2004年5月1日至今华漕镇政府对华漕镇社区卫生服务中心社会公益事业单位多达几十项改建工程的建设情况，各类专项修建资金的合法来源及管理和使用情况”的政府信息，属于被告依申请公开的政府信息，根据《上海市政府信息公开规定》第二十六条的规定，被告将当场提供。后被告向原告提供了《华漕卫生院计免门诊新建土建、装饰及总院改造工程审价审定单》、《华漕卫生院化验室装修工程审价审定单》、《新建闵行区医疗急救站华漕分站扩建医疗辅助用房工程审价审定单》三份材料。

（四）判案理由
上海市闵行区人民法院经审理认为：被告华漕镇人民政府依法具有办理相应政府信息公开事项的法定职权。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。《上海市政府信息公开规定》第二十一条第（二）项规定，申请人向行政机关申请公开政府信息的，申请书应载明明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述。被告作为政府信息公开的义务主体，在受理申请人的申请后，应根据上述规定，查明申请人对申请公开政府信息的内容描述能否指向特定的政府信息，如申请内容不明确，应当告知申请人进行补正。本案中，原告申请公开“自2004年5月1日至今华漕镇人民政府对华漕镇社区卫生服务中心社会公益事业单位多达几十项改建工程的建设情况，各类专项修建资金的合法来源及管理和使用情况”，该申请并未载明特定政府信息的文件名称、文号，而申请内容的特征描述亦不具有政府信息的特定指向性，故该申请应属不明确。现被告在未能依照上述规定告知原告进行更改、补充，亦未能证明其公开的政府信息符合原告申请的情况下，直接作出本案讼争政府信息公开申请答复，属认定事实不清、主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。

（五）定案结论
上海市闵行区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目之规定，作出如下判决：
1.撤销被告上海市闵行区华漕镇人民政府于2010年12月20日作出编号为［2010］1号《政府信息公开申请答复书》的具体行政行为。
2.被告上海市闵行区华漕镇人民政府应在本判决生效后15日内对原告的申请事项重新作出答复。

（六）解说
在依申请的政府信息公开中，申请人应当在申请中载明明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述。提供明确的申请内容是申请人的义务，也是政府信息公开工作启动的前提之一，如果申请内容不明确，行政机关无法确定申请的指向，就无法启动政府信息公开工作。同时，协助申请人提供明确的内容也是行政机关的职责，《上海市政府信息公开规定》对此规定了协助义务和通知补正义务。其中第二十二条第二款规定，申请人描述所需政府信息的文件名称、文号或者确切特征有困难，向行政机关咨询的，行政机关应当提供必要的帮助；第二十三条规定，申请内容不明确，应当告知申请人在合理期间内补正。在政府机关完成上述协助义务和通知补正义务后，申请人在合理期限内仍无法提供明确申请内容的，应视为放弃申请。
本案带来的第一个思考是：原、被告双方在诉辩过程中未对申请内容的确定性发生争议，法院是否应当主动进行审查?一般情况下，行政机关认为申请人的申请内容不明确，其答复形式是告知申请人在合理期间内补正。行政机关未告知补正并公开了相关政府信息，但申请人对公开的内容不服，说明申请人与行政机关对申请内容的理解发生了分歧。此时存在三种可能：第一，原告申请内容指向确定，被告公开的内容与申请内容一致，应当驳回原告诉讼请求；第二，原告申请内容指向确定，但被告理解有误，公开的信息与申请内容不一致，应就该答复判决撤销或确认违法；第三，原告申请内容指向不确定，但被告理解为确定内容并进行了答复。在第三种情形下，如果法院不介入审查，完全依赖行政机关自身对申请内容是否明确的判断，可能导致行政机关任意限缩原告申请公开的信息范围，甚至答非所请。申请人不仅丧失对申请内容进行补正的程序权利，由于《上海市政府信息公开规定》规定同一申请人无正当理由重复向同一行政机关申请公开同一政府信息，行政机关已经作出答复的，可以不再重复处理，则申请人还可能丧失获取其真正所需的政府信息的实体权利。因此，我们认为法院应当对申请内容的确定性进行主动审查，如果被告在申请内容不明确的情况下进行答复，应当判决撤销或确认违法。以本案为例，原、被告双方在诉辩过程中虽未对申请内容的确定性直接发生交锋，但双方的争议焦点包含了原告申请内容不确定的可能，法院应当首先审查申请内容是否具有确定性，在此基础上再判断被告答复是否符合申请内容。
第二个思考是：应如何认定申请内容的确定性?在与本案类似的情况下，由于原、被告双方均未对申请内容的确定性提出异议，所以法院无法按照双方的争点展开审查。我们认为，法院在认定申请内容的确定性时应当采用客观标准，当原、被告双方对申请内容的理解不一致时，法院应当假设一个公允的、理性的、具有判断力的人处于被告的地位来理解申请内容，并以该理解的意思认定申请内容是否具有确定的指向。这个判断标准首先必须是公允而理性的，应当排除被告自身的利益考量或偏好来客观地理解原告的申请内容。其次必须是符合具体情境的，例如应当考虑到被告作为主管具体行政事务的行政机关所具有的专业知识和掌握的相关信息是否有助于确定申请内容的指向，如果原、被告之间就政府信息公开问题进行过多次交涉的，还应考虑到双方之间的交涉是否有助于限定原告申请内容的范围等。本案中，按照抽象的客观标准来审查，原告申请公开“自2004年5月1日至今华漕镇人民政府对华漕镇社区卫生服务中心社会公益事业单位多达几十项改建工程的建设情况，各类专项修建资金的合法来源及管理和使用情况”，该申请内容的特征描述不具有政府信息的特定指向性。同时，被告又不能证明存在其他客观事实能够限定原告的申请内容，从而证明被告的答复符合原告的申请。故本案中原告的申请应属不明确，被告直接作出本案讼争政府信息公开申请答复，属认定事实不清、主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。
（上海市闵行区人民法院　张秋萍　李岳）