（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：汕头市中级人民法院（2010）汕中法行初字第3号行政判决书。
二审判决书：广东省高级人民法院（2011）粤高法行终字第1号行政判决书。

2.案由：行政机关不予受理行政复议。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：郑某，住汕头市潮阳区。
被告（被上诉人）：汕头市人民政府，住所地：汕头市跃进路28号。
法定代表人：蔡某，该市市长。
委托代理人：陈某、曾某，汕头市法制局干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：汕头市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈楚纯；审判员：谢及凯、黄烈群。
二审法院：广东省高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：付洪林；审判员：朱小华；代理审判员：刘德敏。

6.审结时间
一审审结时间：2010年10月9日。
二审审结时间：2011年2月16日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
汕头市人民政府于2010年3月5日作出汕府行复［2010］3号《不予受理行政复议申请决定书》，内容为：“郑某：你不服被申请人汕头市教育局2010年1月28日作出的《关于郑某同志信访事项复查请求的答复》（汕教办信［2010］3号），向汕头市人民政府申请行政复议。经审查，汕头市教育局于2010年1月28日对你作出的《关于郑某同志信访事项复查请求的答复》（汕教办信［2010］3号）的事项，属于行政机关的人事处理决定事项。因此，你不服该复查答复而申请行政复议的事项不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第八条第一款、第十七条第一款的规定，本府决定：对你的行政复议申请不予受理。申请人如不服本府决定，可在收到本决定书之日起15日内，向有管辖权的人民法院起诉。”

2.原告诉称
被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》是违法的。根据《中华人民共和国教师法》第三十九条及《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，被告应针对原告的复议诉求、针对汕头市教育局的《答复》所作出的具体行政行为是否合法予以审查。请求法院：（1）确认被告作出的决定书违法并撤销该决定书；（2）责令被告履行法定职责，重新审理原告的《行政复议申请书》的复议要求，督促汕头市教育局履行信访事项复查的法定责任，督促该信访事项早日办结；（3）依法追究本案有关违纪违法人员的法律责任；（4）被告承担本案诉讼费用。

3.被告辩称
首先，被告只是针对原告的行政复议申请事项进行程序上的审查而没有进行实体审查，并没有改变原具体行政行为。因此，本案应将汕头市教育局列为被告。其次，原告超过法定起诉时效提起诉讼，应驳回起诉。再次，被告作出的决定书是合法的。汕头市教育局对原告作出的答复应属于《信访条例》第三十四条规定的对信访事项复查请求的答复行为，原告不服该答复行为而申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的复议受理范围。请求法院驳回原告的起诉或维持被告的决定书并驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
汕头市中级人民法院经公开审理查明：1999年10月8日，原潮阳市教育局作出《关于对郑某同志作自动离职处理的决定》，主要内容为：郑某系城南街道镇五学校教员（全民职工）。郑于1992年9月弃教离校至今，教育无效，擅离职守，为严肃政纪，经讨论，决定根据劳动人事部干部局劳人干函［1983］101号文件的规定，对其作自动离职处理。庭审中，原告表示1999年11月其女儿收到该《关于对郑某同志作自动离职处理的决定》后把该决定邮寄给原告。2008年至2009年间，原告向被告及汕头市教育局等部门投递《申诉书》要求复职并赔偿损失。2009年11月30日，汕头市潮阳区教育局给原告发出《函知》，告知该局接到区信访局转来的原告的《申诉书》后已成立调查组进行调查，调查结论为，处理决定事实清楚，维持原潮阳市教育局处理决定。
原告不服该《函知》，向汕头市教育局提出信访事项复查请求。2010年1月28日，汕头市教育局作出《关于郑某同志信访事项复查请求的答复》，主要内容为：鉴于原告1999年11月底接到《关于对郑某同志作自动离职处理的决定》，距原告最早2008年10月5日发出《申诉书》提出复查，已近9年时间，已经超过行政复议申请时间60日的规定，按照现行基础教育“以县为主”的管理体制和属地管理原则，对原告反映的问题，已要求汕头市潮阳区教育局再次认真研究，请原告与汕头市潮阳区教育局联系。
原告不服汕头市教育局《关于郑某同志信访事项复查请求的答复》，向被告提出行政复议申请，认为汕头市教育局作出的该答复，未能按照《信访条例》规定的信访办理程序履行信访事项复查的法定责任，该答复所作出的具体行政行为，变相阻挠原告依法信访，要求被告对汕头市教育局的答复所作出的具体行政行为依法审查，并在确认该答复违法后，责令汕头市教育局实施关于《申诉书》所涉信访事项复查工作。2010年3月5日，被告作出前述汕府行复［2010］3号《决定书》。原告于同年3月9日签收该《决定书》后，于同年3月18日向汕头市金平区人民法院寄送起诉书，汕头市金平区人民法院发函告知其应向有管辖权的上一级人民法院起诉。原告遂向汕头市中级人民法院提起本案诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.被告于2010年3月5日作出的《决定书》；
2.原告2010年2月26日的《行政复议申请书》；
3.汕头市教育局2010年1月28日作出的《关于郑某同志信访事项复查请求的答复》；
4.原告2009年12月26日的《信访事项复查请求书》；
5.潮阳区教育局2009年11月30日作出的《函知》；
6.原劳动人事部干部局1983年12月7日的劳人干函［1983］101号文件（网络下载打印复印件）；
7.原潮阳市教育局1999年10月8日的《关于对郑某同志作自动离职处理的决定》（潮教［1999］1号）；
8.原告的身份证、《教师资格证》、《聘任证书》、《工作证》、《录用证明书》复印件；
9.汕头市金平区人民法院《函》。

（四）一审判案理由
汕头市中级人民法院经审理认为：原告因不服汕头市教育局作出的《关于郑某同志信访事项复查请求的答复》，认为该复查答复未能按照《信访条例》规定的信访办理程序履行信访事项复查的法定责任，向被告提出行政复议申请，要求被告确认该复查答复违法并责令汕头市教育局实施信访事项复查工作。根据《信访条例》第三十五条第一款“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见”的规定，原告对汕头市教育局的信访事项复查意见不服，可以向上一级机关请求复核。原告不服该信访事项的复查意见，向上一级机关申请行政复议，不符合《信访条例》的相关规定，缺乏法律依据。
根据《中华人民共和国行政复议法》第六条关于行政复议范围的规定以及第八条第一款“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉”的规定，能够纳入行政复议受理范围的行政行为，必须是对当事人的权益发生实际影响的具体行政行为。而行政机关对信访问题所作出的解释性的答复意见，并不具有权益性。并且行政机关的行政处分或者其他人事处理决定亦排除在行政复议受理范围之外。因此，本案中，原告因涉及行政机关人事处理决定的事项而提出信访问题，进而对行政机关就信访问题作出的复查意见申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》关于行政复议范围的规定。被告作出《决定书》，以原告不服复查答复而申请行政复议的事项不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受理范围为由，不予受理原告的行政复议申请，符合法律规定，该《决定书》应予维持。原告诉请撤销被告作出的《决定书》并责令被告重新审理原告的复议要求，于法无据。原告还请求追究有关违法违纪人员的责任，该请求不属于本案审理范围。综上，原告诉讼请求缺乏法律依据，应予驳回。

（五）一审定案结论
汕头市中级人民法院依照《中华人民共和国行政复议法》第六条、第八条第一款、第十七条第一款以及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，作出如下判决：
1.维持被告汕头市人民政府于2010年3月5日作出的汕府行复［2010］3号《不予受理行政复议申请决定书》；
2.驳回原告郑某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告郑某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
1992年上诉人经校长同意请假离岗外出打工，1997年被原潮阳市教育局处理为“自动离职”。原潮阳市教育局作出上述处理决定依据的劳人干函［1983］101号文件是有关处理国家行政机关工作人员奖惩问题的指导性文件，本人系教师身份，该文件不适用于其本人。汕头市教育局对其反映的信访事项未能作出实体复查，未能依法作出实质性的复查答复。其向被上诉人申请复议后，被上诉人在复议程序中只对其申请复议的事项进行了程序审查，没有进入实体审查就作出了不予受理决定，属行政监管不作为行为，法院应依法责令被上诉人履行法定职责。请求二审法院依法改判，判令被上诉人限期履行政府行政监管职责。
（2）被上诉人辩称
原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持；且被上诉人作出的复议决定并没有改变原具体行政行为，根据《行政诉讼法》和有关司法解释的规定，被上诉人不是本案适格的被告。

2.二审事实和证据
广东省高级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
广东省高级人民法院经审理认为：1999年10月8日，原潮阳市教育局作出的《关于对郑某同志作自动离职处理的决定》属具体行政行为，行政相对人郑某如果不服，可以依照《行政复议法》的规定申请复议。《行政复议法》第九条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”，但是郑某没有依照上述规定，在法定期限内申请复议，而是在上述处理决定作出近九年后，即2008年10月5日，向汕头市人民政府及有关职能部门投递申诉书。之后，汕头市信访局、教育局及潮阳区信访局、教育局一直循信访途径对郑某的申诉进行处理，并且对郑作出了一系列信访答复。《信访条例》第三十四条第一款规定，信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。《行政复议法》第二章规定的行政复议范围中，并不包含对信访事项处理意见不服的情形。该法第八条第一款规定：“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。”据此，上诉人郑某不服原潮阳市教育局的人事处理决定，向有关机关提出申诉，有关机关已循信访途径进行处理，郑某若不服，可依照《信访条例》的规定，请求原处理机关的上一级机关复查。郑某以汕头市人民政府有关职能部门对其信访事项不作为为由，向汕头市人民政府申请复议，理由不能成立。汕头市人民政府作出的《不予受理行政复议决定书》适用法律正确，应予维持。
另外，原潮阳市教育局作出的《关于对郑某同志作自动离职处理的决定》属人事处理决定，郑某认为其不是国家机关干部，该决定适用原劳动人事部劳人干函［1983］101号文件对其作出处理，属适用法律错误的问题，应由有关机关在对信访事项作出处理时进行认定。本案纠纷系由汕头市人民政府是否应受理郑某的复议申请而引起的，故原潮阳市教育局作出的上述处理决定是否适用法律错误，不属本案审理范围。
综上，郑某的上诉理由不能成立，汕头市中级人民法院（2010）汕中法行初字第3号判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

4.二审定案结论
广东省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
案件上诉受理费50元，由上诉人郑某负担。

（七）解说
本案纠纷是由汕头市人民政府是否应受理郑某的复议申请而引起的，审查的关键是行政复议的受案范围。
1.人事处理决定是否属于行政复议的受案范围?
本案一、二审法院关于行政机关对郑某作出人事处理决定的具体行政行为能否申请行政复议存在不同的观点。一审法院认为，“根据《中华人民共和国行政复议法》第六条关于行政复议范围的规定以及第八条第一款‘不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉’的规定，行政机关的行政处分或者其他人事处理决定应排除在行政复议受理范围之外”；二审法院则认为，“1999年10月8日，原潮阳市教育局作出的《关于对郑某同志作自动离职处理的决定》属具体行政行为，行政相对人郑某如果不服，可以依照《行政复议法》的规定申请复议”。笔者同意二审法院的观点。
笔者认为，从行政复议法关于受案范围的全部规定看，我国确定行政复议范围的基本模式是概括加否定列举式。《行政复议法》在总则第二条中规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政复议机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”这条原则性规定，界定了行政复议的范围是具体行政行为而不是抽象行政行为，同时也明确了凡属于由具体行政行为引起的行政纠纷都可以申请行政复议，但法律有特别规定的除外。虽然《行政复议法》第二章第六、七、八条，具体列举了哪些具体行政行为或事项属于行政复议范围，哪些具体行政行为或事项不属于行政复议范围，但这些规定只不过是一种具体化举例，并没有限制行政复议范围的性质与作用。第六条第（十一）项也明确规定公民、法人或其他组织如果“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，均“可以依照本法申请行政复议”。这里的“其他具体行政行为”显然是指除具体列举的10种具体行政行为以外的其他所有具体行政行为。这种“兜底”的规定，已经明确把所有能够称之为具体行政行为的行为全部纳入行政复议范围。
《行政复议法》第八条规定了两类不属于行政复议范围的事项：一是行政处分或其他人事处理决定，二是对民事纠纷的处理。对于这里规定的“行政处分或其他人事处理决定”，笔者认为应当作限制解释，即限定于对国家公务员作出的行政处分或其他人事处理决定。根据《公务员法》的规定，公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，应当给予行政处分。行政处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。给予国家公务员行政处分，依法由处分决定机关决定。其他人事处理决定是指除行政处分外，行政机关在内部人事管理活动中，对国家公务员个人作出的具体人事处理决定，它包括公务员定级、考核等次、降职、免职、回避、晋级、增资、辞职、辞退以及退休等涉及其个人权益的决定。行政机关对公务员的行政处分或人事处理决定是行使行政职权的一种形式，是对内进行管理的手段。行政复议法之所以要将此种涉及公务员权利义务（而非公民权利义务）的具体行政行为予以排除，主要理由是：行政处分以及其他人事处理决定属于行政机关内部的针对公务员的行政行为，公务员的权利义务是不同于公民的权利义务的，它基本上是职务上的权利义务，始终与行政机关公务员的身份、特征相联系。而行政复议是保护行政管理相对人的救济制度，是解决外部行政行为争议的一项法律制度。由外部行政行为引起的争议与由内部行政行为引起的争议在性质、内容等方面都有所不同，在处理机关、程序和后果等方面都不一样。而且，《公务员法》第十五章“申诉控告”部分对公务员不服行政处分或人事处理决定的救济途径，已经作了明确的规定，若公务员的合法权益受到侵害可以循专门的途径寻求救济。
但是，行政机关针对国家公务员序列之外的其他人所作出的行政处分或人事处理决定，是行政机关在行使行政管理职权的过程中对管理相对人（普通公民）作出的行政行为，属外部行政行为，行政处分或人事处理决定是针对特定主体或对象采取的，涉及管理相对人的权利义务或利益，会产生行政法上的效果，属于具体行政行为，应纳入行政复议的范围。本案原告郑某原系城南街道镇五学校教员，属全民职工，并非国家公务员，二审法院认为，“1999年10月8日，原潮阳市教育局作出的《关于对郑某同志作自动离职处理的决定》属具体行政行为，行政相对人郑某如果不服，可以依照《行政复议法》的规定申请复议”，是正确的，只是在本案中，原告郑某没有在法定期限申请复议，而是走上了信访申诉的道路。
2.信访答复行为是否属于行政复议的受案范围?
这个问题是审理本案的关键。1999年10月8日，原潮阳市教育局对郑某作出自动离职的处理决定后，郑某自2008年10月5日起向汕头市人民政府及有关职能部门投递申诉书。之后，汕头市信访局、教育局及潮阳区信访局、教育局一直循信访途径对郑某的申诉进行处理，并且对郑作出了一系列信访答复。因此本案涉及的具体行政行为已是一个行政机关处理信访事项的行为，所要审查的问题是信访人对信访答复不服的，是否可以申请行政复议。
关于信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的救济途径，法律、法规已经作了明确规定。《信访条例》第三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”第三十五条第一款规定：“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。”第三十五条第三款规定：“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”
郑某不服原潮阳市教育局的人事处理决定，向有关机关提出申诉，有关机关已循信访途径进行处理。2009年11月30日，汕头市潮阳区教育局给郑某发出的《函知》是对其申诉事项的答复，郑某不服该《函知》，也循信访救济途径向汕头市潮阳区教育局的上一级行政机关汕头市教育局提出信访事项复查请求。据此，郑某若对汕头市教育局的信访事项复查意见仍不服的，按照法律规定应向上一级机关请求复核，而不能申请行政复议。所以，郑某以汕头市人民政府有关职能部门对其信访事项不作为为由，向汕头市人民政府申请复议，理由是不能成立的。汕头市人民政府对其行政复议的申请作出不予受理的决定是正确的，应予维持。
需要指出的是，通过本案我们可以看到，信访是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是发现行政争议的渠道，但不是解决行政争议的好途径。《信访条例》明确规定，属于行政复议范围的行政争议，应当通过行政复议进行处理，信访只起分办、转办的作用。应当说，在行政争议的处理上，法律对信访和行政复议功能的划分是明确的。但在实践中，由于一些群众缺乏法律知识，法律意识和法制观念不强，对行政复议还不够了解，加之人们对信访和行政复议的关系存在一些模糊认识，导致目前因为行政争议而引发的非理性上访增多，许多行政争议在信访过程中被有关机关推来推去，得不到有效解决，各方面成本很高。因此，无论是法院还是行政机关，都应当积极采取有效的方式加强法治宣传，引导广大人民群众通过行政复议、行政诉讼等法定渠道，依法解决行政争议，这样才能有效化解矛盾，减少社会不稳定因素。
（汕头市中级人民法院　陈壮丽）