（一）首部

1.裁定书字号：北京市怀柔区人民法院（2011）怀行初字第27号行政裁定书。

2.案由：生育行政管理。

3.诉讼双方
原告：黄某，居民，住北京市怀柔区。
被告：北京市怀柔区卫生局。
法定代表人：高某，该局局长。
委托代理人：司某，北京市怀柔区卫生局科员。
委托代理人：李某，北京市怀柔区妇幼保健院妇女保健科科长。
第三人：北京市怀柔区第一医院。
法定代表人：张某，该院院长。
委托代理人：周某，北京市怀柔区第一医院职工。
第三人：任某。
委托代理人：任某1。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市怀柔区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：吴军；审判员：董爱军、郭建强。

6.审结时间：2011年7月27日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2011年6月9日，第三人怀柔区第一医院为第三人任某出具其新生儿《出生医学证明》，其中新生儿姓名为任某2，没有随原告姓黄。原告认为，第三人怀柔区第一医院出具《出生医学证明》的行为实际上是被告怀柔区卫生局的行政行为。

2.原告诉称
我与任某2009年9月11日生一女，名叫黄某1，任某同意黄某1的名字并使用。后由于感情不和，2009年12月14日，任某起诉离婚，2010年1月我在开庭的时候得知任某在没有黄某1出生医学证明记录及我的身份证原件的情况下向怀柔区委托机构（怀柔区第一医院）申请了《出生医学证明》，后我进行了投诉，怀柔区卫生局对该《出生医学证明》进行了报废处理。2010年6月9日，任某单方向怀柔区第一医院申请了新的《出生医学证明》，任某虚假填写了首次签发登记表，怀柔区卫生局没有履行监督审查的职责，任某私自变更姓名的行为是无效的。任某应向法院起诉我履行相关义务，不应套用我的个人身份信息，违法申报出生证，怀柔区卫生局故意纵容任某申报《出生医学证明》，其行为是违法的。因此，要求法院撤销怀柔区卫生局出具的《出生医学证明》。

3.被告辩称
2010年2月22日我局向怀柔区所有助产机构转发了《北京市卫生局转发卫生部关于进一步加强出生医学证明管理的通知》，并根据《母婴保健法》及相关规定，委托怀柔区妇幼保健院负责《出生医学证明》的事务性管理工作，妇幼保健院建立了管理制度，并对怀柔区助产机构的相关人员进行了培训、考核、监督指导，我局已经尽到了管理职责。根据《母婴保健法》的规定，由助产机构为新生儿开具《出生医学证明》，不是由卫生行政部门开具；怀柔区第一医院依据《北京市卫生局转发卫生部〈关于进一步加强出生医学证明管理〉的通知》（京卫妇精字［2010］1号）文件中第三条、第八条、第九条的规定为任某开具的其女儿的《出生医学证明》合法有效。

4.第三人述称
（1）怀柔区第一医院述称
本医院受怀柔区卫生局委托，负责《出生医学证明》的事务性管理，根据《母婴保健法》的规定，可以出具新生儿《出生医学证明》。根据京卫妇精字［2010］1号文件内容，要求签发《出生医学证明》时必须由新生儿母亲参加，如未提供新生儿父亲信息的，可由新生儿母亲提供书面声明。编号为JXXXXXXXX1的《出生医学证明》上记载的基本信息是真实的，因此法院应当维持。
（2）任某述称
我与黄某原系夫妻关系，2009年9月11日生下一女儿，因感情不和，2010年5月19日经法院判决离婚。我将孩子的户口落在我的名下，并随我姓，是为了让孩子健康成长，不愿意让孩子幼小的心灵上留下阴影。我在办证过程中，没有虚假申报，是由怀柔区第一医院、卫生局一级一级请示、审核办下来的，并没有违反法律。

（三）事实和证据
北京市怀柔区人民法院经公开审理查明：2009年9月11日，原告黄某与第三人任某生育一女，同年12月25日怀柔区第一医院为该新生儿签发了编号为JXXXXXXXX8的《出生医学证明》，其中载明：新生儿姓名为任某2，母亲姓名为任某、父亲姓名为黄某。黄某就该《出生医学证明》向怀柔卫生局进行投诉，称“第一医院开具其女《出生医学证明》依据材料不全”。2010年3月18日，怀柔区卫生局给黄某出具“关于黄某投诉一事调查处理结果”，表明收回该《出生医学证明》并作废证处理。2010年6月9日，第三人任某在怀柔区第一医院填写了《助产机构内〈出生医学证明〉首次签发登记表》，同日，怀柔区第一医院向其出具了新生儿姓名为任某2的编号为JXXXXXXXX1的《出生医学证明》。2010年8月29日，任某在北京市公安局怀柔分局龙山派出所办理了任某2的户口登记。
上述事实有下列证据证明：
1.2010年4月1日怀柔区卫生局对怀柔区妇幼保健院出具的授权委托书；
2.《母婴保健技术服务执业许可证》；
3.《助产机构内〈出生医学证明〉首次签发登记表》；
4.任某的声明、北京市第二中级人民法院民事判决书、生育服务证、身份证、户口本的复印件；
5.北京市卫生局《行政复议决定书》；
6.《北京市卫生局转发卫生部关于进一步加强出生医学证明管理的通知》及《母婴保健法》；
证据1—6证明怀柔区卫生局已经尽到对助产机构进行监督管理的职责及怀柔区第一医院出具《出生医学证明》的行为内容真实、程序合法；
7.2009年9月23日《出生医学诊断证明书》；
8.黄某1的药费单据；
9.2009年12月25日作出的但已经作报废处理的《出生医学证明》。
10.任某2《出生医学证明》存根；
11.编号为JXXXXXXXX1的《出生医学证明》；
12.任某2常住人口登记卡。

（四）判案理由
北京市怀柔区人民法院经审理认为：公民、法人或者其他组织的请求事项，应当属于行政诉讼受案范围，请求事项不属于行政诉讼受案范围的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。就本案而言，首先，《中华人民共和国母婴保健法》第二十三条规定，医疗保健机构按照国务院卫生行政部门的规定，出具统一制发的新生儿出生医学证明。因此，出具《出生医学证明》的主体是具有相关资质的助产机构，而非卫生行政部门。原告黄某与第三人任某婚生女的《出生医学证明》由怀柔区第一医院签发，符合法律规定。其次，助产机构为其接生的新生儿出具《出生医学证明》是法律为其设定的义务，是一种医学证明行为，而非卫生行政部门履行行政管理职权的行为。最后，新生儿《出生医学证明》系具有法律效力的医学证明文书，并不是行政管理职能的载体。
综上，出具《出生医学证明》的行为不是怀柔区卫生局的具体行政行为，原告请求的事项不属于法院行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉。

（五）定案结论
北京市怀柔区第一医院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，作出如下裁定：
驳回原告黄某的起诉。

（六）解说
《母婴保健法》第二十三条规定，医疗保健机构、从事家庭接生的人员按照国务院卫生部的规定出具统一制发的新生儿《出生医学证明》。一种观点认为该规定系授权规范，授权医疗保健机构出具《出生医学证明》，这是一种公共行政职能性质的授权，而非民事职能性质的授权；同时认为《出生医学证明》系国家一项行政管理制度。另一种观点认为该规定系授权规范，为法律授权的医学证明行为 参见李强：《一起关于〈出生医学证明〉行政诉讼案的评析》，载《中国卫生法制》，2007年第17卷第3期，47页。，属于民事职能性质的授权。这两种观点均认为《母婴保健法》第二十三条的规定是对医疗保健机构的授权，区别在于授权的性质不同。
第一种观点认为《出生医学证明》系国家一项行政管理制度，在社会系统中具有重要地位，它与“医院出具的普通疾病证明不同，它是在更高层次上代表国家对出生事务管理的一种态度，反映了国家将其纳入公共行政职能范围的意志” 程时菊、黄欣：《论出生医学证明的可诉性——以公共行政职能为视角》，载《行政法学研究》，2011（1），30页。，是一项行政管理措施。这种观点将《出生医学证明》认定为行政管理措施是因为其具有重要地位，但是，具有重要地位的事项不一定就要被直接作为一种行政管理措施，它完全可以交由民事主体进行“管理”，由行政机关进行监督。笔者认为，一项社会事务应否作为行政管理措施，不是看它是否重要，而是主要考察它本身具有的属性、将其纳入行政管理体制的必要性和可行性即政府的考量。《出生医学证明》在性质上属于医学上的一种证明行为，它与医院开具的处方、诊断证明、出院报告等材料一样，并不是针对社会事务进行具体的行政管理。从其内容上看，主要记载婴儿姓名、出生日期、地点、健康状况、身体状况及接生机构等客观事实，而对于记载父母身份信息，只是医院根据政府颁发的“准生证”及父母提供的身份信息原件核对填写的，目的是保证婴儿父母的信息与实际相符，并不是以实现某种法律后果为目的而进行的意思表示。而要产生国家希望的法律后果（法律权利、义务的设定），必须借助于户口登记行为，户口登记行为设定了法律上的子女权利、义务关系等。因此，对人口管理已经有相关制度在发挥作用，没有必要将一种医学证明行为作为一种行政管理措施。
对于第二种观点，笔者赞同其将出具《出生医学证明》的行为理解为民事行为，但不赞同该行为是“授权”行为。理由如下：
1.医疗机构系民事主体
根据现行法律的规定，医疗机构在法律上为民事主体，从事民事行为。不可否认，医疗机构的职责更多体现的是公共利益，涉及人民群众的生命、身体健康。从我国单位的定义来看，医疗机构是一个事业单位，不是一个行政单位，从事医疗保健的服务也不是行使行政职权的过程。我国经济体制改革的重要成果之一是国家培育出许多的市场主体，医疗机构就是其中之一，这也是对其法律地位的正确认识。实践证明，将医疗机构恢复为民事主体，课以法定的义务，医疗保健机构必会承担起更大的社会责任。而出具《出生医学证明》就是《母婴保健法》课以医疗机构的法定义务。
2.出具《出生医学证明》为民事行为的旁证
《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第一条规定，对于公民出生时间以户籍记载的为准，户籍没有记载的，以《出生医学证明》上记载的时间为准。其实《出生医学证明》中记载的时间应当是最准确、最符合客观实际的，之所以以户籍证明为第一标准，原因在于户口登记行为系行政行为，医院出具《出生医学证明》的行为为民事行为。行政行为自身有其效力，所谓行政行为的效力，一般是指行政行为一经作出就具有公定力、确定力、拘束力和执行力。 参见应松年主编：《行政法学新论》，196页，北京，中国方正出版社，1999。而医院出具的《出生医学证明》没有此种效力，因此，其证明力不及户籍登记的证明力强。而根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《证据规定》）第七十七条第（一）项的规定，人民法院对数个证据对同一事实的证明力，可以依照下列原则认定：国家机关、社会团体以职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证。故法院在证据的认定上，应以户籍证明为准，这也反过来证明了出具《出生医学证明》的行为系民事行为。
3.出具《出生医学证明》系法定义务
医疗保健机构出具《出生医学证明》的行为是其履行法定义务的行为，而非法律的“授权”。理由如下：
（1）《母婴保健法》第二十三条的规定是义务性法律规则。根据法理学的一般理论，按照规则的内容不同，可以将法律规则分为授权性规则和义务性规则。授权性规则是指，规定人们有权做一定行为或不做一定行为的规则。义务性规则是指，在内容上规定人们的法律义务，即有关人们应当做或不做某种行为的规则。法律规则的逻辑结构由假定条件、行为模式和法律后果组成。所谓行为模式，指法律规则中规定人们具体行为之方式或范型的部分，它分为可为模式、应为模式和勿为模式三种。授权性规则属于可为模式规则，即“可为”或“可不为”，授权性规则授予公民某种权利，根据权利的性质，公民可以行使某种权利，也可以放弃行使某种权利，而放弃行使某种权利也视为行使权利的表现。从《母婴保健法》第二十三条的法律规则上看，该条规则不是一个“可为”模式的授权性规则；根据《母婴保健法》等相关法律、法规的内容看，医疗保健机构必须为新生儿出具《出生医学证明》，如果认为该规范是授权性规范，那么医疗机构就可以出具或不出具《出生医学证明》。这样的理解是为大众难以接受的。相反，该条规定应当是一个义务性规则。
（2）从法律解释上分析，出具《出生医学证明》为医疗保健机构的法定义务。《母婴保健法》第七条、《母婴保健法实施办法》第十八条规定了医疗保健机构应当提供的医疗保健服务，从法律、行政法规的内容上看，主要规定了两部分内容：一是卫生行政管理部门的管理职权，二是医疗保健机构和母、婴的权利和义务，侧重于医疗保健机构义务的规定。出具《出生医学证明》属于医疗保健机构诸多义务中的一种。
4.出具《出生医学证明》系医疗服务合同中的法定义务
医疗服务合同，是指双方当事人约定由一方当事人提供医疗服务，另一方当事人接受医疗服务并支付医疗费的合同。医疗服务合同是双务、有偿、诺成和不要式合同，适用合同法的规则，但是，医疗服务合同有其特殊性。
（1）医疗服务合同可因强制缔约的方式成立。医疗服务行为具有“救死扶伤、治病救人”的社会责任，具有社会公益的性质，医疗机构对于患者的诊疗要求，无正当理由不得拒绝，在法律上，医疗机构负有“强制缔约义务”。
（2）医疗服务合同双方当事人在订立合同时的地位不对等。医疗服务的专业性强等特点决定当事人在约定合同权利义务时地位难以平等，为了保障患者的合法权益，法律往往作出有利于患者一方的规定或解释。在母婴保健服务领域，因考虑到妇女、儿童的合法权益极易被侵害的客观实际，法律、法规对此类医疗服务合同中医疗机构的权利加以限制，并对其义务以法律明确规定的形式列举出来，以达到实质公平的社会目的。因《出生医学证明》有其十分重要的意义，故法律将出具《出生医学证明》作为医疗机构的一项法定义务。
5.《出生医学证明》上卫生部印章的含义
印章在中国社会是特有的，具有极其重要的作用和价值。无论是公文还是私文，公民只认可印章，通过印章来判断行为主体。那么是否可以通过《出生医学证明》上“中华人民共和国卫生部”的印章来判断出具该证的行为主体是卫生部呢?
根据《母婴保健法》及卫生部的相关规定，我国婴儿《出生医学证明》自1996年1月1日起实行统一制发，2003年又在《出生医学证明》的防伪印制技术和形式上进行了改良。《出生医学证明》上加盖卫生部的印章其实并不奇怪，但并不代表其为出具主体。卫生部印章的意义在于证明卫生部是该证的印制主体，同时也证明该《出生医学证明》本身的合法性。
综上，医疗机构出具《出生医学证明》系其履行医疗服务合同中应当承担的法定义务。如果公民对医疗机构出具《出生医学证明》或对记载事项有异议的，可以要求医疗机构改正，医疗机构应履行签发 这里的签发仅指首次签发和换发，不包括补发。的义务。如果医疗机构拒不履行义务，公民可以向人民法院提起民事诉讼。医疗机构不履行该种义务的行为，既是违反合同义务的行为，也是侵犯公民民事权益的行为，此时合同责任与侵权责任发生竞合，公民可根据实际情况择一提起诉讼。
（北京市怀柔区人民法院　郭建强）