（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：哈密市人民法院（2011）哈市行初字第7号行政判决书。
二审判决书：哈密地区中级人民法院（2012）哈中行终字第1号行政判决书。

2.案由：不予答复申请。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：杨某，系哈密市大泉湾乡农民。
被告（被上诉人）：哈密地区质量技术监督局。
法定代表人：朱某，该局局长。
委托代理人：史某，系哈密地区质量技术监督局法制科干部。
委托代理人：杜卫川，新疆恒生律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：哈密市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：孙梅；审判员：古丽加娜提·依明；人民陪审员：张生明。
二审法院：哈密地区中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张志平；审判员：丁玉华、徐彬。

6.审结时间
一审审结时间：2011年11月18日。
二审审结时间：2012年2月29日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
哈密地区质量技术监督局对原告颁发生产许可证的申请未给予书面答复。

2.原告诉称
我系“清除电视机的X射线装置”及“清除计算机系统的X射线装置”两项实用新型专利权利人，并于2006年3月21日注册了字号为“哈密市杨氏电器制造厂”的个体工商户，准备将两项专利技术投入生产。2006年3月24日正式投产以前，我以挂号信的形式向被告提出办理生产许可证的申请，但是被告一直未给予书面答复。我以为被告受理了我的申请，可是被告却未办理生产许可证，导致我不能开展生产，没有经济收入，营业执照也被注销，又因无力支付专利年费致专利权被终止。请求判令：（1）被告对原告颁发生产许可证申请不予答复属行政不作为；（2）被告赔偿原告经济损失共计1460万元。

3.被告辩称
原告杨某向我局申请核发生产许可证，我局工作人员及时给予原告答复，并进行耐心细致的解释。关于原告申请核发生产许可证的请求，经我局查询对照《工业产品许可证目录》，认定不属于核发生产许可证的范围，我局工作人员当时以口头形式给予原告答复，故不存在行政不作为。根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，对原告的答复形式并未限定为书面形式，我局虽当时给予口头答复，但是在此后原告向新疆维吾尔自治区质量技术监督局申请复议和向哈密地区纪检委反映情况后，我局在处理此事过程中出具了书面的答复意见，也应视作书面答复。原告杨某起诉要求赔偿1460万元，没有提供任何自己在生产方面的具体投入的证据，仅凭借一份可行性研究报告就要求赔偿其1460万元的巨额损失，纯属恶意诉讼，不应得到支持。请求依法驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
哈密市人民法院经公开审理查明：2005年4月、6月，杨某因发明消除电视机X射线装置和实用新型清除计算机系统的X射线装置，获得两项专利证书，2006年3月，杨某到哈密地区质量技术监督局要求办理生产许可证，哈密地区质量技术监督局工作人员经查询《工业产品生产许可证目录》，确定杨某的上述两项发明不属于工业产品生产许可证产品，如进行生产只需给生产企业制定企业标准即可，遂将以上内容口头答复杨某，杨某仍然要求办理生产许可证。此后杨某又分别向哈密地区民营经济投诉中心、哈密地区监察局等以哈密地区质量技术监督局不予核发生产许可证、不给予书面答复为由进行投诉，哈密地区质量技术监督局对以上情况作了书面汇报，并于2007年6月4日书面答复杨某，杨某的专利产品不属于国家许可证管理产品，办理工业产品生产许可证应到省级部门进行申请，由省级或国家质检总局组织考核，国家质检总局颁发工业产品生产许可证。杨某对该答复不服，诉至法院要求确认哈密地区质量技术监督局对其颁发生产许可证申请不予答复属行政不作为，并赔偿经济损失1460万元。
上述事实有下列证据证明：
1.原告提供的主要证据有：2006年3月24日国内挂号函件收据一份，产品专利证书、营业执照和税务证注销手续、专利权中止手续、哈密市计委立项批文，证明因哈密地区质量技术监督局未核发生产许可证所产生的经济损失。
2.被告提供的证据及依据有：哈密地区民营经济投诉中心投诉交办通知书、杨某致郭××书记的投诉信、哈密地区质量技术监督局情况调查汇报、答复、说明、反馈意见、谈话记录，证明其对杨某的申请给予了答复。

（四）一审判案理由
哈密市人民法院经审理认为：《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第三条规定：“国家实行生产许可证制度的工业产品目录（以下简称目录），由国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门制定，并征求消费者协会和相关产品行业协会的意见，报国务院批准后向社会公布”；第六条规定：“国家对实行工业产品许可证制度的工业产品，统一目录，统一审查要求，统一证书标志，统一监督管理”；第十一条规定：“企业生产列入目录的产品，应当向企业所在地的省、自治区、直辖市工业产品生产许可证主管部门申请取得生产许可证”。经被告哈密地区质量技术监督局工作人员审查，确定原告杨某要求颁发生产许可证的专利产品不属于《工业产品生产许可证目录》内所列需办证产品，并且被告哈密地区质量技术监督局也无权核发生产许可证，又依据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（一）项规定，“申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理”，以及原告杨某向有关部门写的投诉材料，可以认定被告对原告要求颁发生产许可证的申请当场给予了不受理的口头答复，并于2007年6月4日以书面形式给予答复，被告哈密地区质量技术监督局的行政行为符合法律程序，原告杨某的诉讼请求没有事实和法律依据，理由不能成立，不予支持。

（五）一审定案结论
哈密市人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回原告杨某的诉讼请求。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
第一，一审判决认定事实和适用法律错误。上诉人要求被上诉人核发生产许可证，根据法律规定，行政机关受理申请或不予受理申请均应当出具加盖行政机关专用印章和注明日期的书面凭证，仅给予不受理的口头答复没有法律依据。哈密地区质量技术监督局于2007年6月4日以书面形式给予上诉人答复已经超过法定期限，这份书面答复无法律效力，被上诉人应承担行政程序违法的法律后果。上诉人在一审中提交了以挂号信方式于2006年3月24日向被上诉人提出办理生产许可证申请的证据，被上诉人未在法定期限内给予答复即构成行政不作为，一审法院驳回上诉人的诉讼请求是错误的。第二，被上诉人的具体行政行为违法，导致上诉人无法开展生产、营业执照和税务登记被注销、两项专利证书被终止，进而给上诉人造成了巨额经济损失，被上诉人应当对上诉人的损失进行相应的国家赔偿。
（2）被上诉人辩称
上诉人要求颁发生产许可证的专利产品不属于《工业产品生产许可证目录》内所列需办理生产许可证的产品，只需要进行备案。被上诉人收到申请后，当场给予了不受理的口头答复，口头答复方式是符合《中华人民共和国行政许可法》相关规定的。办理生产许可证，应当向企业所在地的省、自治区、直辖市工业产品生产许可证主管部门提出申请，被上诉人无权颁发生产许可证。上诉人称被上诉人给其造成了经济损失，无事实依据。综上，一审法院适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

2.二审事实和依据
哈密地区中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
哈密地区中级人民法院经审理认为，当事人争议的焦点是被上诉人口头答复的行为是否违法及上诉人请求赔偿的损失与被上诉人行为之间是否存在法律上的因果关系。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（一）项规定，申请事项依法不需要取得行政许可的，行政机关应当即时明确告知申请人其不受理的结果。该项规定未要求在此种情形下，行政机关告知申请人不受理的方式必须为书面形式，而对该条第一款第（二）项所列申请事项依法不属于本行政机关职权范围的情形，则明确规定应当即时作出不予受理的决定，即应当采用书面形式告知申请人不予受理的结果。因此被上诉人对上诉人要求办理生产许可证的申请予以口头答复，未违反法律规定，不构成行政不作为的违法行为。上诉人所获专利权被终止、企业营业执照准予注销登记，均系其个人原因所致。所以，上诉人要求被上诉人赔偿经济损失的上诉请求，既与被上诉人口头答复的行政行为之间不存在法律上的因果关系，也无事实依据。故二审法院对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

4.二审定案结论
哈密地区中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。

（七）解说
本案争议的焦点问题是行政机关采取口头答复形式的具体行政行为是否违法及行政相对人请求赔偿的损失与行政行为之间是否存在法律上的因果关系的问题。这就要从行政许可及行政不作为的法律性质及行政许可的适用范围出发，并根据相关法律、法规、规章等规范性文件及立法原意进行分析判断。
何谓行政许可?行政许可的基本性质是对特定活动进行事前控制的一种管理手段。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”根据《行政许可法》第二条、第三条、第十二条、第十三条的规定分析，可以看出《行政许可法》在行政许可设定范围上的立法宗旨是尽可能减少行政许可的范围。该法第十二条采用列举式规定了行政许可的设定范围，对行政许可的设定范围作了原则界定。根据《行政许可法》的相关规定，特别是该法第七条关于“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿”的规定，可以得出这样的结论：凡行政许可及其相关行为均是可诉的，可纳入司法审查的范围，只有先界定行政许可设定的范围，才能界定行政许可司法审查的范围。
《中华人民共和国标准化法》第六条第二款规定：“企业生产的产品没有国家标准和行业标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。企业的生产标准须报当地政府标准化行政主管部门和有关行政主管部门备案……”《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第六条规定：“国家对实行工业产品生产许可证制度的工业产品统一目录，统一审查要求，统一证书标志，统一监督管理。”第十一条规定：“企业生产列入目录的产品，应当向企业所在地的省、自治区、直辖市工业产品生产许可证主管部门申请取得生产许可证。”根据本案原告的诉讼请求及查明的事实分析，原告已取得国家专利的消除电视机及计算机系统X射线装置的实用新型专利技术，目前尚没有国家标准和行业标准，也不属于国家公布的《工业产品生产许可证目录》中所列举的需要办理生产许可证的产品，其只需履行《中华人民共和国标准化法》第六条第二款规定的备案手续即可。原告杨某所申请颁发生产许可证的事项依法不需要取得行政许可。
何谓行政不作为?简单来讲，即为应当作为而未作为。具体来讲，行政不作为是指行政机关对公民、法人、其他组织的申请，应当作出具体行政行为而不作出行为的现象。只有行政机关对公民、法人和其他组织的申请不予答复的行为才构成行政不作为。从法律立法原意上进行理解，构成申请颁发行政许可证不予答复之行政不作为，必须满足以下两个条件：第一，颁发许可证的行为是应申请的行为，因此，必须有相对人申请在先的事实存在；第二，有行政机关对公民、法人和其他组织要求颁发许可证的申请不予答复的事实存在。不予答复包括行政机关对公民等一方的申请不理睬、予以推诿或无故拖延不办等，此时行政机关是处于不作为状态，其意思表示是不明确的。就本案来讲，原告杨某向被告哈密地区质量技术监督局申请颁发生产许可证，被告对其申请给予了口头答复。引发本案诉讼的双方争议点即是原告杨某认为被告给予口头答复属于不予答复。原告有申请行为，被告有答复行为，口头答复应属答复的一种形式，故作为被告的行政机关来讲，其不构成行政不作为。
关于答复方式是否合法的问题，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（一）项之规定，“申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理”，即行政机关对属于此种情形的申请，应当即时明确告知申请人其不受理的结果，该项规定未要求在此种情形下，行政机关告知申请人不受理的方式必须为书面形式。而该条第一款第（二）项规定：“申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请。”根据此项规定，在申请事项不属于本行政机关职权范围内时，应当采用书面形式告知申请人不予受理的结果。本案中，首先，原告杨某所申请颁发生产许可证事项，属于依法不需要取得行政许可的事项；其次，被告哈密地区质量技术监督局对原告杨某要求办理生产许可证的申请予以口头答复，未违反法律规定，不构成行政不作为的违法行为。原告杨某所获得的专利权被终止、企业营业执照准予注销登记，均系其个人原因所致，原告杨某要求被告哈密地区质量技术监督局赔偿经济损失的请求，既与被告哈密地区质量技术监督局口头答复的行政行为之间不存在法律上的因果关系，也无事实依据。
本案审结后，哈密地区中级人民法院向哈密地区质量技术监督局发出司法建议。此起行政诉讼纠纷起因于杨某向该局邮寄挂号信申请颁发生产许可证而该局口头给予答复的行为。哈密地区中级人民法院就涉及的相关问题提出：虽然哈密地区质量技术监督局口头答复的方式不违法，但是在具体操作程序上仍然存在瑕疵，有引发行政纠纷的隐患，建议哈密地区质量技术监督局针对同类问题在行政执法过程中完善行政相对人邮寄信件登记保管制度，做到有档可查、有信必答，严格依法制定并落实有关对行政相对人申请予以答复的方式和期限等制度措施，必要时印制表格请相对人签名认可已经答复的事实，尽量避免争议的发生。
（哈密地区中级人民法院　张志平）