（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市朝阳区人民法院（2011）朝行初字第250号行政判决书。
二审判决书：北京市第二中级人民法院（2011）二中行终字第937号行政判决书。

2.案由：安全监察行政处罚。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：北京金星鸿业电梯有限公司，住所地：北京市宣武区马连道南路1号院1号楼3层。
法定代表人：沈某，该公司董事长。
委托代理人：刘彪，北京市百瑞律师事务所律师。
被告（被上诉人）：北京市朝阳区质量技术监督局，住所地：北京市朝阳区平房乡姚家园村8号。
法定代表人：吴某，该局局长。
委托代理人：陈某，北京市朝阳区质量技术监督局干部。
委托代理人：徐世超，北京高警兵律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市朝阳区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：卞京英；代理审判员：哈胜男、秦齐祺。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：严勇；代理审判员：金丽、蒋慕鸿。

6.审结时间
一审审结时间：2011年9月20日。
二审审结时间：2011年11月25日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2011年1月24日，被告北京市朝阳区质量技术监督局（以下简称朝阳区质监局）作出京（朝）质监罚字［2011］第0004-1号《行政处罚决定书》，认定：2010年1月11日，位于朝阳区安慧北里北京某美食有限公司的一层配菜室北侧杂物电梯发生夹人致死事故，事故造成1人死亡。北京金星鸿业电梯有限公司（以下简称金星鸿业公司）负责杂物电梯的维护保养工作。2010年7月14日，特种设备事故调查组向区政府上报《北京某美食有限公司1.11一般特种设备事故调查报告》，认定金星鸿业公司未尽到《特种设备安全监察条例》第三十二条规定的义务，对事故发生负有重要责任。依据《特种设备安全监察条例》第八十八条第（一）项的规定，对原告公司处以11.5万元的罚款。

2.原告诉称
被告朝阳区质监局对原告公司作出的行政处罚决定认定事实不清，适用法律、法规错误。理由如下：（1）被告无证据证明原告知晓电梯的使用单位擅自违法使用事故电梯。原告与电梯的使用单位北京某美食有限公司签署《电梯保养合同书》时，事故电梯属于待检电梯，该电梯自2008年起即未取得年检合格证书，依法不能运行。原告无从知晓使用单位是否违法运行该电梯，进而无义务告知其该电梯不能使用，且无义务向相关部门报告。（2）被告认定原告公司对事故的发生负有“重要责任”，该责任并非法定概念，属于无效认定。综上，请求法院判令撤销被告朝阳区质监局作出的京（朝）质监罚字［2011］第0004-1号《行政处罚决定书》。

3.被告辩称
被告对原告金星鸿业公司作出处罚认定事实清楚，证据确实充分。本案有证据证明原告金星鸿业公司对事故电梯进行过多次维修，原告公司对事故电梯的安全隐患是知晓的。原告在明知事故电梯存在安全隐患的情况下，没有按照《电梯使用管理与维护保养规则》第十五条第（十）项的规定，告知电梯使用方北京某美食有限公司或向我局进行报告，且在事故发生前已知晓事故电梯在未消除安全隐患的情况下仍在使用。被告对原告作出的处罚有明确的法律依据，且符合法定程序。原告认为不应受到处罚的理由不能成立。原告作为事故电梯的维保单位对事故的发生负有不可推卸的责任。被告对原告的责任认定是合法、合理的，也与其他责任方的责任进行了区分。请求法院维持被告作出的行政处罚决定。

（三）一审事实和证据
北京市朝阳区人民法院经公开审理查明：2010年1月11日，朝阳区安慧北里北京某美食有限公司一层配菜室北侧杂物电梯发生夹人致死事故，事故造成1人死亡。接事故报告后，被告朝阳区质监局会同朝阳区安全生产监督管理局等多部门组成事故调查组进行调查。同时委托北京市特种设备检测中心对事故电梯进行鉴定。2010年3月10日，北京市特种设备检测中心出具《技术鉴定报告书》，鉴定结论为：“由于该电梯层门变形卡阻，下扇门未打开，层门电气联锁装置未切断，当使用人员违规将身体进入轿厢内察看时，电梯开门运行，造成事故的发生”。在调查中，原告金星鸿业公司提交了《电梯保养合同书》、《电梯保养任务书》、《工程质量检查表》、《工程质量整改回执表》、《电梯周/半月保养作业记录》、《电梯月保养作业记录》、《电梯维修经过》等材料。上述材料显示原告金星鸿业公司对北京某美食有限公司的电梯进行维护保养，在维护保养过程中，发现了电梯存在层门无副门锁电器开关等安全隐患，对发现的问题已逐级上报给该美食有限公司。在其后的维保过程中，保养作业记录显示层门系统正常。在事故发生前原告公司曾对事故电梯进行过维修。2010年1月至3月期间，被告朝阳区质监局工作人员分别对原告金星鸿业公司法定代表人及员工、北京某美食有限公司法定代表人及员工进行调查，并制作了《调查笔录》。在调查中，金星鸿业公司人员陈述了对事故电梯进行维保的情况，北京某美食有限公司人员陈述了事故的发生及电梯维护的情况，并表示未接到电梯存在安全隐患不能运行的通知。其后，特种设备事故调查组形成《北京某美食有限公司1.11一般特种设备事故调查报告》，认定该起事故为一般特种设备责任事故，分别认定了电梯的制造单位、维护保养单位、使用单位的责任，其中认定金星鸿业公司对已发现的安全隐患无有效处理措施，对事故的发生负有重要责任，建议处以罚款的行政处罚。该报告于2010年7月14日上报朝阳区人民政府。2010年7月26日，朝阳区人民政府批复同意事故处理意见。
2010年8月5日，被告朝阳区质监局对原告金星鸿业公司的处罚案件进行立案。2010年8月23日，被告向原告告知拟作出处罚的事实、理由和依据，并制作《当事人陈述申辩笔录》。原告公司表示进行陈述和申辩。2010年12月20日，被告作出《听证告知书》并向原告进行了送达。原告收到后提出听证申请。2010年12月31日，被告向原告送达了《听证通知书》，告知原告听证的时间、地点，并发布听证公告。2011年1月14日，被告举行听证，并制作《听证笔录》。原告公司的委托代理人出席听证，陈述意见，并在《听证笔录》中签名。2011年1月24日，被告朝阳区质监局作出前述京（朝）质监罚字［2011］第0004-1号《行政处罚决定书》。该处罚决定书于2011年1月26日送达原告。
原告金星鸿业公司不服上述行政处罚决定，向北京市质量技术监督局申请行政复议。2011年5月26日，北京市质量技术监督局作出京质技监复决字［2011］第002号《行政复议决定书》，维持前述行政处罚决定书。
上述事实有下列证据证明：
1.被告对事发现场北京某美食有限公司的员工赵××进行调查制作的《调查笔录》两份，以证明2010年1月11日电梯发生事故，金星鸿业公司人员对其进行过检查保养；
2.北京通达首诚司法鉴定所出具的《尸体检验鉴定意见书》；
3.北京市特种设备检测中心出具的《技术鉴定报告书》；
4.现场照片；
第2—4项证据材料以证明电梯存在安全隐患，致使北京某美食有限公司员工刘××在事故中死亡；
5.2009年10月9日，原告金星鸿业公司与北京某美食有限公司签订的《电梯保养合同书》，合同有效期为自2009年10月10日起至2010年10月9日止，合同第五条第一款约定，若电梯存在安全隐患以及电梯存在缺陷，金星鸿业公司应及时以书面报告形式向北京某美食有限公司提出，以证明金星鸿业公司与北京某美食有限公司之间存在电梯保养合同关系，金星鸿业公司作为事故电梯的维保单位未履行合同义务；
6.《电梯保养任务书》，以证明金星鸿业公司开始履行电梯保养合同；
7.2009年10月22日，原告金星鸿业公司填写的《工程质量检查表》，其中第11项工程质量整改意见为：层门无副门锁电气开关；
8.2009年10月24日，原告金星鸿业公司填写的《工程质量整改回执表》，其中整改结果第11项为：已报公司；
第7—8项证据材料以证明金星鸿业公司已知悉事故电梯存在安全隐患，金星鸿业公司维修人员将上述安全隐患上报了公司；
9.原告金星鸿业公司出具的5份《电梯周/半月保养作业记录》、《电梯月保养作业记录》，该记录显示该电梯层门系统处于正常状态，以证明金星鸿业公司未如实填写维修保养记录，隐瞒了电梯的安全隐患；
10.原告金星鸿业公司维保工谢××出具的《北京某美食有限公司电梯维修经过》；
11.2010年3月2日、3月12日，被告工作人员两次对原告金星鸿业公司的维保工谢××进行调查制作的《调查笔录》；
第10—11项证据材料以证明金星鸿业公司在明知事故电梯存在安全隐患的情况下，未履行其法定维保义务；
12.2010年1月12日，被告工作人员对原告金星鸿业公司质量安全负责人王××进行调查制作的《调查笔录》；
13.2010年1月12日、1月18日、1月21日，被告工作人员分别对原告金星鸿业公司维保部区段经理吴××进行调查制作的《调查笔录》；
14.2010年1月20日，被告工作人员对原告金星鸿业公司安全员杨××调查制作的《调查笔录》；
15.2010年1月22日，被告工作人员对原告金星鸿业公司维保部部长陈××调查制作的《调查笔录》；
第12—15项证据材料以证明原告金星鸿业公司对事故电梯多次进行了维修保养，并已知悉存在安全隐患，员工已上报原告金星鸿业公司，该公司知晓电梯在使用；
16.2010年1月28日，被告工作人员对原告金星鸿业公司法定代表人沈××调查制作的《调查笔录》，以证明金星鸿业公司没有及时向上级主管部门汇报；
17.被告工作人员分别对北京某美食有限公司员工刘××、李×、张××、刘××调查制作的《调查笔录》，以证明金星鸿业公司对事故电梯进行维保的情况，金星鸿业公司明知安全隐患未尽到法定义务；
18.《北京某美食有限公司1.11一般特种设备事故调查报告》，以证明事故发生后事故调查组进行调查并出具了调查报告，该报告经朝阳区人民政府批复，其同意事故处理意见。

（四）一审判案理由
北京市朝阳区人民法院经审理认为：根据《特种设备安全监察条例》的规定，县级以上负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备实施安全监察。《特种设备事故报告和调查处理规定》规定，县级以上地方质量技术监督部门负责本行政区域内的特种设备事故报告、调查和处理工作。被告朝阳区质监局作为本辖区内的特种设备安全监管部门，具有对包括电梯在内的特种设备进行监督检查并对事故责任者进行处罚的法定职责。
《特种设备安全监察条例》第三十一条、第三十二条规定，电梯的日常维护保养必须由依照本条例取得许可的安装、改造、维修单位或者电梯制造单位进行。电梯应当至少每15日进行一次清洁、润滑、调整和检查。电梯的日常维护保养单位应当在维护保养中严格执行国家安全技术规范的要求，保证其维护保养的电梯的安全技术性能，并负责落实现场安全防护措施，保证施工安全。电梯的日常维护保养单位，应当对其维护保养的电梯的安全性能负责。对于电梯的安全技术规范，中华人民共和国建筑工业行业标准JG135-2000《杂物电梯》中规定：层门联锁装置。在正常操作的情况下，如果有一个层门（或多扇层门中的任何一扇门）开着，则电梯不应启动或继续运行。每一个层门均应有一个符合规定的电气安全装置，以验证其关闭位置，从而满足上述要求。同时，国家质检总局发布了TSG T5001-2009《电梯使用管理与维护保养规则》，规定在维保过程中，发现事故隐患应及时告知电梯使用单位；发现严重事故隐患，应及时向当地质量技术监督部门报告。上述规范均是电梯维护保养单位应当执行的依据。
本案中，原告金星鸿业公司作为事故电梯的维护保养单位，在维保过程中发现电梯存在着不符合上述安全技术要求的情况下，未落实安全防护措施，也未及时告知电梯的使用单位或向当地的质量技术监督部门报告，未尽到相应义务。原告金星鸿业公司对涉案电梯事故的发生负有责任。
根据《特种设备安全监察条例》的规定，特种设备事故造成3人以下死亡的，为一般事故。发生一般事故的，对事故发生负有责任的单位，应被处以10万元以上20万元以下的罚款。本案事故电梯造成1人死亡，为一般事故。原告金星鸿业公司对事故发生负有责任，被告对其作出罚款11.5万元的处罚，符合上述规定，且处罚幅度适当，本院予以支持。
本案事故发生后，被告朝阳区质监局会同有关部门组成事故调查组进行调查，并形成事故调查报告。事故调查报告经朝阳区人民政府批复同意后，被告对原告金星鸿业公司履行了立案、听取陈述申辩、听证等程序后作出行政处罚决定，并进行了送达，被告履行程序符合法律规定，本院予以支持。
关于原告金星鸿业公司所持的诉讼理由，本院认为，电梯的使用单位是否使用，以及电梯是否进行年检，并不影响电梯维保单位是否免除维保义务，原告的主张并没有事实与法律依据，本院不予支持。

（五）一审定案结论
北京市朝阳区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
驳回原告北京金星鸿业电梯有限公司的诉讼请求。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
不服一审判决，上诉请求撤销一审判决，将案件发回重审或者改判。
（2）被上诉人辩称
同意一审判决，请求予以维持。

2.二审事实和证据
北京市第二中级人民法院经审查，确认一审法院认定的事实是正确的。

3.二审判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为：本案焦点问题系金星鸿业公司作为事故电梯的维护保养单位，是否尽到相应职责；朝阳区质监局作出行政处罚认定事实是否清楚，适用法律是否正确。《特种设备安全监察条例》第三十一条、第三十二条规定，电梯的日常维护保养必须由依照本条例取得许可的安装、改造、维修单位或者电梯制造单位进行。电梯应当至少每15日进行一次清洁、润滑、调整和检查。电梯的日常维护单位应当在维护保养中严格执行国家安全技术规范的要求，保证其维护保养的电梯的安全技术性能，并负责落实现场安全防护措施，保证施工安全。电梯的日常维护保养单位，应当对其维护保养的电梯的安全性能负责。国家质检总局发布的TSG T5001-2009《电梯使用管理与维护保养规则》第十五条第（十）项，具体规定了维保单位应当履行的职责，即在维保过程中，发现事故隐患及时告知电梯使用单位；发现严重事故隐患，及时向当地质量技术监督部门报告。上述规范均是电梯维护保养单位应当执行的依据。本案中，金星鸿业公司作为事故电梯的维护保养单位，在维保过程中发现电梯存在着不符合上述安全技术要求的情况下，未按照上述规定落实安全防护措施，也未及时告知电梯的使用单位或向当地的质量技术监督部门报告，未尽到相应义务。朝阳区质监局经调查后对金星鸿业公司作出行政处罚认定事实清楚、适用法律正确、处罚适当。金星鸿业公司的上诉意见并无相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。朝阳区质监局对金星鸿业公司作出的行政处罚并无不当，一审法院判决驳回金星鸿业公司的诉讼请求是正确的，本院应予维持。

4.二审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。

（七）解说
随着我国经济社会的快速发展，锅炉、电梯、客运索道、大型游乐设施等特种设备的数量急速增长，其安全管理问题日益突出；特别是电梯，它已经成为我们每一个人日常工作、生活的必需品，电梯的安全问题直接关系到每一个人的生命安全，因此电梯的安全监察是否到位以及监察力度、执法手段等问题均需要不断探索与研究。本案涉及监察机关对电梯安全事故的责任主体进行处罚，其中事故责任主体的确定、责任的大小、责任比例的分担、责任承担的依据均是案件审理的焦点问题；同时也体现了比例原则在特种设备安全监察中的运用。
1.电梯安全监察中的责任主体
根据《特种设备安全监察条例》第三十一条、第三十二条规定，电梯的日常维护保养必须由依照本条例取得许可的安装、改造、维修单位或者电梯制造单位进行。电梯应当至少每15日进行一次清洁、润滑、调整和检查。电梯的日常维护单位应当在维护保养中严格执行国家安全技术规范的要求，保证其维护保养的电梯的安全技术性能，并负责落实现场安全防护措施，保证施工安全。电梯的日常维护保养单位，应当对其维护保养的电梯的安全性能负责。同时，国家质检总局发布了TSG T5001-2009《电梯使用管理与维护保养规则》，规定在维保过程中，发现事故隐患应及时告知电梯使用单位，发现严重事故隐患应及时向当地质量技术监督部门报告。《特种设备安全监察条例》第三十七条规定，电梯投入使用后，电梯制造单位应当对其制造的电梯安全运行情况进行跟踪调查和了解，对电梯的日常维护保养单位或者电梯的使用单位在安全运行方面存在的问题，提出改进建议，并提供必要的技术帮助。发现电梯存在严重事故隐患的，应当及时向特种设备安全监督管理部门报告。《特种设备安全监察条例》第三十九条、第四十条规定，特种设备使用单位应当对特种设备作业人员进行特种设备安全、节能教育和培训，保证特种设备作业人员具备必要的特种设备安全、节能知识。特种设备作业人员在作业中应当严格执行特种设备的操作规程和有关的安全规章制度。特种设备作业人员在作业过程中发现事故隐患或者其他不安全因素，应当立即向现场安全管理人员和单位有关负责人报告。
综合上述法规规定可知，电梯安全事故的责任主体有以下三方：一是电梯制造单位；二是电梯日常维护保养单位；三是电梯使用单位。
电梯的制造单位的责任首先是对其制造的电梯产品的质量负责，其次是对使用中的安全运行问题提供技术帮助，最后是在发现质量缺陷等严重安全隐患时负有报告的义务。电梯的日常维护保养单位负有的责任是保证所保养电梯的安全技术性能，发现事故隐患后负有报告的义务。电梯使用单位负有的责任是对使用人员的专业培训，保证作业人员的安全作业，发现事故隐患后及时报告。
本案中，金星鸿业公司是事故电梯的日常维护保养单位，它必然负有保证所保养电梯的安全技术性能，发现事故隐患后报告的义务。经特种设备检测中心鉴定，本案事故的发生是由于电梯层门联锁装置存在安全隐患。金星鸿业公司在维护保养过程中，已发现电梯存在层门无副锁电器开关等安全隐患，并对发现的问题逐级上报给使用电梯的公司。但在其后的维保过程中，保养作业记录显示层门系统正常。且在事故发生前原告曾对事故电梯进行过维修。由此可见，金星鸿业公司作为电梯日常维护保养单位未落实安全防护措施，也未及时告知电梯的使用单位或向当地的质量技术监督部门报告，未尽到相应义务。原告金星鸿业公司对涉案电梯事故的发生负有责任。
2.安全技术规范在行政诉讼中的效力
根据《行政诉讼法》的规定，我国法院审理行政案件时应依据法律、法规，参照规章。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条第二款规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。对于技术规范是否属于规范性文件，学术界存在争议。但不论其性质如何，作为行政规则的技术规范对法院产生拘束力都具有可行性和必要性。在我国，司法实践已经认可了药品标准、环境标准等对法院的约束作用。同时，从发达国家的经验看，技术规范往往被法院视为与其他规范性文件具有同样的法律性质。如果涉及专业判断和评价决定，法院可以依据技术规范标准进行审查。本案中，安全监察行政机关依据安全技术规范判断电梯的维保单位是否在电梯的维护保养中严格执行了国家技术规范要求，主要适用中华人民共和国建筑工业行业标准JG135-2000《杂物电梯》、国家质检总局发布的TSG T5001-2009《电梯使用管理与维护保养规则》。该安全技术规范同样是法院司法审查的依据，具有约束效力。法院据此作出电梯维保单位是否尽到维保义务的判断。
3.比例原则在电梯安全监察中的运用
比例原则是贯穿立法、执法等活动的一项重要原则，也是司法机关判断行政机关是否公正、合理行使自由裁量权的重要原则。对于广义比例原则的含义，不同学者的看法并不一致。通说认为比例原则包含适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则，这三项子原则分别从“目的取向”、“法律后果”、“价值取向”上规范行政权力与其行使之间的比例关系。关于电梯安全监察的行政处罚，《特种设备安全监察条例》规定：特种设备事故造成3人以下死亡的，为一般事故。发生一般事故的，对事故发生负有责任的单位，处10万元以上20万元以下的罚款。本案事故电梯造成1人死亡，特种设备事故调查组形成《北京某美食有限公司1.11一般特种设备事故调查报告》，认定该起事故为一般特种设备责任事故，分别认定了电梯的制造单位、维护保养单位、使用单位的责任，并分别对责任主体进行了相应的处罚。其中，由于电梯制造单位的产品存在严重缺陷，责任较重，对该单位处以罚款12万元；金星鸿业公司未尽到电梯维保义务，责任次之，被处以罚款11.5万元；电梯的使用单位在人员培训、作业人员安全使用监管方面未尽义务，责任次之，被处以罚款11万元。这种认定考虑了各事故责任主体的责任大小，应当承担的责任比例，该处罚具有适当性和合理性。因此，被告朝阳区质监局的处罚决定符合比例原则。
（北京市朝阳区人民法院　卞京英）