（一）首部

1.判决书字号：广州市白云区人民法院（2011）穗云法行初字第135号行政判决书。

2.案由：行政处罚。

3.诉讼双方
原告：广州荔湾液化气体槽车检测站有限公司，住所地：广州市白云区石潭西路21—23号。
法定代表人：李某。
委托代理人：廖宇哲、黎峰，广东卓信律师事务所律师。
被告：广州市白云区质量技术监督局，住所地：广州市白云区下塘西路616号。
法定代表人：许某，该局局长。
委托代理人：朱某、曾某，该局公务员。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：广州市白云区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：关则深；人民陪审员：白春爱、蔡玉林。

6.审结时间：2011年9月13日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
广州市白云区质量技术监督局于2011年3月9日作出（穗云）质监字［2009］第71013号行政处罚决定。

2.原告诉称
被告于2011年3月9日作出（穗云）质监字［2009］第71013号行政处罚决定书，给予原告罚款人民币100000元的行政处罚。原告不服该处罚决定，向广州市质量技术监督局申请行政复议。广州市质量技术监督局复议后，决定维持，并于2011年6月13日向原告送达复议决定书。原告认为，被告对法律法规的理解和适用有误，作出的处罚决定错误。
（1）被告对法律理解和适用错误。同一表现形式的行为因其目的、原由不同，其性质也会截然不同。原告是与广东省特种设备检测院协作开展液化气体罐车定期检测维修工作的专业公司，液化气体罐车检测维修过程中非常重要的一项工作便是液化气体罐车原有残气残液的回收处理，即在对罐车进行检测维修前需将罐车的残气残液导出存入专用的残气残液储存罐中。专用残气储存罐的容量有限，必须定期将气罐清空才能保证罐车检测维修工作的顺利进行。如何快速清空气罐多年来一直是罐车检测维修企业所面临的难题，向空气中排放是被绝对禁止的，而多年来原告一直在不断想办法，尽量用最环保、高效的方式去处理回收的残气，如用作锅炉燃料、饭堂燃料等。但上述方法耗气量十分有限，特别是在检测旺季，残气罐在很短时间内便会贮满，无法满足罐车残气残液回收处理需求。为确保罐车检测工作不因此而受到影响，原告只能采取将残气进行气瓶充装的方式进行处理，这也实属无奈之举。多年来国家、省级质监部门也曾多次对原告的残气回收、处理装置进行审核认证，从未对此提出任何异议。原告对残气进行气瓶充装的初衷和目的仅仅是尽快及尽可能环保地清空残气罐以确保罐车检测工作的顺利进行（这也是目前在检测旺季快速回收残气的唯一可行办法），与其他以经营、盈利为目的或为提供公共服务而进行的气瓶充装行为有实质性的区别，二者性质完全不同。《特种设备安全监察条例》第二十二条第一款规定，移动式压力容器、气瓶充装单位应当经省、自治区、直辖市的特种设备安全监督管理部门许可，方可从事充装活动。该条规定的“充装单位”指的是专门从事气瓶充装业务的单位，其从事气瓶充装活动属经营性质或公共服务性质，而原告虽有气瓶充装的行为，但正如上所述，原告的充装行为仅仅是槽车检测过程中所必需的工序，是为了确保槽车检测工作顺利进行而采取的一项残气处理措施，与为经营或公共服务目的而进行的气瓶充装活动的性质完全不同。由此可见，原告与《特种设备安全监察条例》第二十二条规定的“充装单位”有很大的区别，该条规定不适用于原告。被告对原告的充装行为及上述法律规定理解不准确，其依据该条规定认定原告的气瓶充装行为违法并进行处罚属适用法律错误。
（2）被告认定原告存在充装气瓶对外经营活动缺乏依据。原告回收残气残液后，一直尽力对其进行内部消化，用于企业生产、锅炉、饭堂使用，供应给企业内部职工、下属企业，或存于企业下属的广州市人和液化气贮装站，以满足国家环保要求并降低生产成本，并未如被告所言将其用于对外销售经营，被告认定原告存在充装气瓶对外经营活动缺乏依据。
（3）被告执法过于教条僵化，完全不考虑实际情况和社会效果。为确保液化气体槽车检测工作顺利进行，在检测旺季，各地检测单位均采用气瓶充装的方式回收残气，多年来各级监管部门均未对此提出任何异议。现被告一纸公文禁止原告通过充装气瓶以回收残气，完全没有考虑到罐车检测工作的现状和实际需要。对于原告提出的残气罐装满时如何处理的疑问，被告始终未能提供任何明确、有效的指导意见。被告的处罚损害了原告的合法权益，同时也对本市液化气体槽车检测工作造成了严重影响。综上，恳请法院依法撤销被告的处罚决定。

3.被告辩称
（1）原告违法事实清楚，证据确凿，被告依法作出行政处罚决定并无不妥。2009年10月26日，被告根据群众举报，对原告进行检查，发现原告未经许可从事气瓶充装活动，现场还发现充装枪和气罐，并有一名气瓶充装工作人员潘××在现场。被告执法人员进行了现场调查，潘××证实原告“以前有门市，现在由仓库出单后充装，部分送到人和气站，部分给单位锅炉用，部分散单销售，但数量很少”。被告当场发出（穗）质监特令［440111（0910）］第（1013）号《特种设备安全监察指令书》，责令原告立即停止气瓶充装活动。同年11月17日，被告对原告立案调查。经调查证实，原告从事液化气体槽车检测经营活动，从2008年9月30日起将检测槽车残余的液化石油气集中回收后进行气瓶充装，但未取得气瓶充装许可。同时，原告存在将充装好的瓶装液化石油气进行销售的行为。被告在对原告的处罚过程中，依法进行了立案、调查、预审、初审、集体审、审核、下达《行政处罚决定书》等程序。
（2）被告适用法律正确，不存在理解错误的问题。《特种设备安全监察条例》第一条明确指出其立法精神是“为了加强特种设备的安全监察，防止和减少事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展”。未经许可擅自充装气瓶这一违法行为的本质在于该行为未取得许可，也就是说未经过必需的安全评审，无法保证充装单位在硬件、人员、管理制度方面符合要求，更无法保证充装安全，可能对人民群众的生命和财产安全造成威胁，给社会生产带来安全隐患。同时，原告用回收的残液进行充装，气体的质量也无法得到保证。近年来，食品和特种设备两大安全问题尤为突出，为此国家出台相关政策要求全力保障两大安全，保护人民群众生命健康和财产安全。因此，被告作为特种设备安全监督管理部门履行监管职责对原告作出处罚决定，完全与立法精神和国家政策保持一致，不存在理解错误的问题。《特种设备安全监察条例》第二十二条第一款规定，移动式压力容器、气瓶充装单位应当经省、自治区、直辖市的特种设备安全监督管理部门许可，方可从事充装活动。原告未经许可擅自从事气瓶充装活动，正是违反了上述规定。该条例第八十条规定，未经许可，擅自从事移动式压力容器或者气瓶充装活动的，由特种设备安全监督管理部门予以取缔，没收违法充装的气瓶，处10万元以上50万元以下罚款。被告认为，原告存在违法行为，但未造成严重事故，且原告已拆除气瓶充装设备，停止充装活动，故最终决定对原告给予从轻处罚。被告根据原告的违法事实和相关的法律规定作出处罚决定，符合以事实为依据，以法律为准绳，过罚相当的原则。
原告对“气瓶充装单位”狭义理解为“专门从事气瓶充装经营活动的单位”，是对立法精神的误解。按照这种错误的理解，那些兼职从事气瓶充装的无证充装行为将不被纳入该条例的监管范围。从社会危害性来看，专门从事气瓶充装活动与兼职从事充装活动的本质都是未经许可擅自充装，其违法的本质在于行为本身的危险性，而不在于充装以后气瓶的用途或是否盈利。结合《特种设备安全监察条例》第二十二条、第八十条的规定，被告认为，立法原意是要对未经许可擅自充装气瓶活动进行监管，因此“气瓶充装单位”应该指的是有气瓶充装活动的单位，而不仅仅指专门从事气瓶充装经营的单位，否则将使其他大量的未经许可擅自充装气瓶的行为得不到应有的监管，对社会和群众的安全造成严重威胁。事实上，充装气瓶并非回收残液的唯一方法，也不是罐车检测过程中必需的工序，回收的残液可以通过管道直接输送到锅炉燃烧，原告有能力、有条件对残液进行合法、安全的回收。被告认为，追求效率不应该以牺牲安全为代价，原告应通过其他合法、安全的方法处理残液。相关质监部门作出的审核认证是针对原告检测资质的许可，并非对残气回收、处理装置的审核许可，原告所称与事实不符。
（3）原告确实存在充装气瓶对外经营活动，并非原告所称内部消化。原告提供的《气瓶记录表》上明确注明“门市销气”的情况，且《销售日报表》写明了销售金额。原告向广州市某石油化工管道配件厂有限公司、广州市某低温容器有限公司和广州市人和液化气贮装站有限公司提供充瓶服务，这三家公司均为独立法人，并非原告所称“下属企业”。被告于2009年10月26日现场检查时发现广州市人和液化气贮装站有限公司的《购货单》，并有原告签名确认；现场检查时对原告的气瓶充装工人潘××进行调查，也证实原告有散单销售瓶装液化石油气的行为。结合查获的《充瓶记录表》、《销售日报表》、《购货单》及潘××的证言，足以认定原告存在充装液化石油气并对外销售的行为，并非原告所称“内部消化”。
（4）安全问题重于泰山，不得有一丝松懈。被告严格依据法律、法规的规定履行监管职责，根据相关资料显示，原告非法充装气瓶的数量并不小，如果该行为不能得到有效监管，必然存在较大的安全隐患，对正常经济秩序、对群众的生命和财产安全将会造成严重的影响。原告作为特种设备的生产（检测）单位，应高度重视特种设备安全，严格按照法律、法规的要求，秉持对人民生命、财产安全负责的态度开展检测工作。
综上所述，被告作出的处罚程序合法、适用法律准确、量罚得当，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
广州市白云区人民法院经公开审理查明：原告广州荔湾液化气体槽车检测站有限公司是经广东省质量技术监督局核准从事液化气体汽车槽车压力容器维修的企业，并与广东省特种设备检测院合作开展液化气体汽车罐车定期检验、维修工作。
2009年10月19日，被告接到群众投诉，称原告涉嫌无充装许可证充装瓶装液化气等行为。2009年10月26日，被告组织人员对原告的生产设备进行现场检查。经检查，被告当日向原告发出（穗）质监特令［440111（0910）］第（1013）号《特种设备安全监察指令书》，确认原告在特种设备安全方面存在以下问题：（1）涉嫌未经许可（未取得气瓶充装许可证）从事液化石油气瓶充装工作，（2）该单位的特种设备作业人员证（液化石油气充装）的有效期到2007年8月30日，已过有效期。被告责令原告（1）立即停止充装，（2）将整改情况书面报被告（于2009年11月11日前）。检查当日，被告执法人员对原告的充装作业人员进行询问，并制作了现场检查笔录，该作业人员承认原告确有将回收的液化气进行分瓶充装的行为，充装好的气瓶部分用作门市销售或散单销售，部分送至人和气站。被告执法人员在原告生产场所内检获部分《充瓶记录表》和《销售日报表》，上述表格显示自2008年12月31日起至2009年11月21日止，原告将充装好的气瓶用于门市销售、内部使用或直接销售给某些公司等，上述表格均有原告的副总经理瞿××签名确认。2009年11月17日，被告对原告涉嫌未经许可擅自从事气瓶充装活动予以立案调查。2009年11月23日，被告前往广州市人和液化气贮装站有限公司进行调查，该公司承认原告将部分回收的液化石油气充装后以市场价销售给人和气站公司。2009年11月26日，原告委托副总经理瞿××到被告处接受调查，其在调查笔录中陈述原告设有液化石油气充装设备，也从事液化石油气瓶充装活动，是用槽车检测回收的液化石油气残液残气进行充装，充装好的气瓶供检测车间、饭堂等使用，部分送至广州市人和液化气贮装站有限公司处理，瞿××同时对被告现场检查所拍摄的部分照片签名确认。2010年1月27日，被告向原告发出（穗云）质监罚告字［2009］第71013号《行政处罚告知书》，告知原告因其未经许可擅自从事气瓶充装活动，拟处罚款100000元，并告知原告陈述、申辩及听证的权利。随后，原告向被告提出申辩意见，被告于2010年2月8日向原告发出《不予采纳陈述申辩意见通知书》，对原告的陈述、申辩意见不予采纳。2011年3月9日，被告作出（穗云）质监罚字［2009］第71013号《行政处罚决定书》，认定原告未经许可擅自从事气瓶充装活动，违反了《特种设备安全监察条例》第二十二条第一款的规定，依照《特种设备安全监察条例》第八十条第一款之规定，决定对原告罚款100000元。处罚决定书当日送达原告。原告不服，向广州市质量技术监督局申请行政复议，该局于2011年6月8日作出（穗）质监复决字［2011］第2号《行政复议决定书》，决定维持被告作出的行政处罚决定。原告仍不服，诉至本院。
上述事实有下列证据证明：
1.《特种设备安装改造维修许可证》、《关于开展液化气体汽车罐车定期检查、修理工作协议书》，证明原告经广东省质量技术监督局核准许可，从事液化气体汽车槽车压力容器维修，并与广东省特种设备检测院合作开展液化气体汽车罐车定期检验、维修工作。
2.举报投诉材料、《特种设备安全监察指令书》、《特种设备使用单位现场安全监督检查记录》、现场检查笔录，证明被告依法对原告的违法行为进行了调查核实。
3.充瓶记录表、销售日报表、调查笔录、照片，证明原告实施了违法充装气瓶及对外销售的行为。
4.行政处罚告知书及其送达回证、不予采纳陈述、申辩意见通知书及其送达回证，证明被告作出处罚决定前已经履行听取原告陈述、申辩的义务。
5.行政处罚决定书及其送达回证，证明被告对原告作出处罚的具体内容。
6.行政复议决定书，证明原告提起行政诉讼前已经经过行政复议。

（四）判案理由
广州市白云区人民法院经审理认为：根据国家质量技术监督局第13号令《特种设备质量监督与安全监察规定》第四条规定，国家质量技术监督局统一负责全国特种设备的质量监督与安全监察工作；地方质量技术监督行政部门负责本行政区域内特种设备的质量监督与安全监察工作……据此，被告是广州市白云区特种设备质量监督和安全监察工作的行政主管部门，对本辖区内特种设备质量和安全行使监督和监察职责。
《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（四）项规定，直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项，可以设定行政许可。国务院《特种设备安全监察条例》第二十二条第一款规定，移动式压力容器、气瓶充装单位应当经省、自治区、直辖市的特种设备安全监督管理部门许可，方可从事充装活动。国家质量监督检验检疫总局《气瓶安全监察规定》第二十三条规定，气瓶充装单位应当向省级质监部门特种设备安全监察机构提出充装许可书面申请。经审查，确认符合条件者，由省级质监部门颁发《气瓶充装许可证》。未取得《气瓶充装许可证》的，不得从事气瓶充装工作。可见，气瓶充装属于关系公共安全、人身健康、生命财产安全的生产活动，其具有技术性强、作业危险性高、产品安全要求高等特点，故从事气瓶充装作业必须具备相应的技术人员和特种设备作业人员，具备符合条件的充装设备、工器、检测手段、场地厂房等。由于气瓶充装作业的上述特点，国务院《特种设备安全监察条例》、国家质监总局《气瓶安全监察规定》等均明确规定，气瓶充装单位必须经特种设备安全监督管理部门许可，方可从事充装活动。本案中，原告属于压力容器维修企业，其未经特种设备安全监督管理部门许可，将其在液化气槽车检测工作中回收的残液（气）进行分瓶充装，并将充装好的气瓶用作门市销售、内部使用或直接销售给某些公司。原告未经特种设备安全监督管理部门许可，擅自从事气瓶充装活动的事实是清楚的。
至于原告辩称其本身属于液化石油气槽车维修、检测企业，具有液化石油气槽车维修、检测资质，而液化石油气槽车检测的工艺中包含罐车残液（气）回收的工艺，且检测旺季回收残液（气）较多，无法经济、环保地消耗或保存，只能够进行分瓶充装的意见，根据广东省特种设备检测院《液化气体罐车定期检验工艺》第4.2条关于残液（气）处理的规定，残液（气）回收的确是罐车检验前必需的准备事项，但是该工艺也仅仅是规定根据罐车残留的介质不同，通过残液（气）处理装置对其进行回收或排放，并没有允许将回收的残液（气）进行分瓶充装。原告在检测旺季未能有足够的贮存容器处置回收的残液（气）的，可以通过技术革新或者扩充贮存容器等方法解决，而不能未经许可通过分瓶充装的方式进行处理，更不能将未经许可充装的残液（气）用作对外销售。故对原告上述抗辩意见，本院不予采纳。
另原告抗辩称其公司并不是国务院《特种设备安全监察条例》所规定的“气瓶充装单位”，不应适用上述条例进行监管。国务院《特种设备安全监察条例》第二、三条规定，凡涉及生命安全、危险性较大的特种设备生产、使用、检验检测等，应当遵守本条例。可见，特种设备安全监察执法是针对所有涉及公众生命安全、危险程度较大的特种设备的生产、使用、检测行为的，凡实施此类行为的组织或者个人，无论其是否属于专门从事气瓶充装，均应该遵守国务院《特种设备安全监察条例》的规定。上述条例的规定针对的是违法行为本身的属性和特征及造成的危害，凡是未经许可擅自从事气瓶充装活动的，无论其行为主体的性质如何，均应认定为违法，否则极容易出现规避法律强制性规定的情形，从而架空特种设备安全监察法规，使公共安全、人民群众的生命和财产安全无法得到保障。故对原告上述抗辩意见，本院亦不予采纳。
国务院《特种设备安全监察条例》第八十条第一款规定，未经许可，擅自从事移动式压力容器或者气瓶充装活动的，由特种设备安全监督管理部门予以取缔，没收违法充装的气瓶，处10万元以上50万元以下罚款。被告经过调查取证，听取了原告的陈述、申辩，并告知原告拟作出的处罚决定，在告知原告听证的权利后，对原告决定罚款10万元，这在法律、法规规定的幅度范围之内，适用法律正确，程序合法。
综上所述，被告作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。

（五）定案结论
广州市白云区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，作出如下判决：
维持被告广州市白云区质量技术监督局作出的（穗云）质监罚字［2009］第71013号行政处罚决定。
本案受理费50元，由原告广州荔湾液化气体槽车检测站有限公司负担。

（六）解说
1.本案的争议焦点是：原告已取得液化气体罐车定期检验行政许可，该检验工艺中已经包含残液（气）回收的工艺，将回收的残液（气）进行分瓶充装是否需要另经行政许可。笔者认为，某一事项与另一复杂行政许可的子项目工艺相同或相类似，若单独实施该事项与原行政许可的事项范围相互独立，且从该事项的目的、性质、工艺、生产标准或者技术规范等进行分析，符合行政许可法及相关法律、法规设定行政许可的范围，则需要另行申请行政许可，否则，可以认为两个行政许可事项竞合，不需要另经行政许可。
（1）判断单独实施整套生产流程的某一工艺是否需要另行获得行政许可，首先应审查该工艺是否为该整套生产流程不可分割的工序，并独立于该整套生产流程，且当事人实施该工艺的目的是否是完成该整套生产流程，采取的技术标准、技术规范是否与该生产流程相符。劳动部《在用压力容器检验规程》仅规定了对液化气体汽车槽车罐体检测前必须将罐体内部介质排除干净，并未对罐体内部介质（即残液/气）回收后的处理工艺作出明确的规定。根据广东省特种设备检测院《液化气体罐车定期检验工艺》第4.2条关于残液（气）处理的规定，残液（气）回收是罐车检验前必需的准备事项，但仅规定了根据罐车残留的介质不同，通过残液（气）处理装置对其进行回收或排放。根据一般的理解，对残液（气）进行回收处理是指回收后使用适当的贮存容器进行存放，并通过适当方式进行处理，即贮存或排放。本案原告将残液（气）回收后，再通过其他装置进行分瓶充装并销售、使用，原告另行分瓶充装的行为已经与广东省特种设备检测院《液化气体罐车定期检验工艺》第4.2条关于残液（气）回收处理的整套工艺相互区分，并非液化气体罐车检验工艺所不可分离的工序，其目的是将充装的气瓶另行销售，所采取的技术标准、技术规范和生产工艺与其已获取的特种设备检验检测行政许可并不一致，故原告已经取得的液化气体罐车检测行政许可并不能涵盖原告实施的气瓶充装行为。
（2）判断该独立的充装行为是否需要另经行政许可，应当审查其是否属于《中华人民共和国行政许可法》设定行政许可的范围。显然，根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（四）项、国务院《特种设备安全监察条例》第二十二条第一款、国家质量监督检验检疫总局《气瓶安全监察规定》第二十三条的规定，原告对回收的残液（气）进行分瓶充装的行为，应当另行取得行政许可。
2.行政许可相对人的主体问题。对移动式压力容器、气瓶充装行为设定行政许可的原因是该类行为直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全，需要按照特定的技术标准、技术规范，通过检验、检测进行审定，所以按照行政许可法的立法原意，无论是专门从事移动式压力容器、气瓶充装的生产单位，还是其他个人或者单位，均应按照行政许可法及行业法规的规定申请行政许可，并在获得准许后，方能实施气瓶充装行为。国务院《特种设备安全监察条例》第二十二条第一款规定，移动式压力容器、气瓶充装单位应当经省、自治区、直辖市的特种设备安全监督管理部门许可，方可从事充装活动。国家质量监督检验检疫总局《气瓶安全监察规定》第二十三条规定，气瓶充装单位应当向省级质监部门特种设备安全监察机构提出充装许可书面申请。上述规定对行政许可的适用主体的表述均为“气瓶充装单位”，但是按照行政许可法的立法原意，不能片面地从字面进行理解，将该项行政许可适用的相对人限制在专门从事气瓶充装的单位，而应理解为所有实施气瓶充装行为的个人或单位，均应经行政许可后，方能从事气瓶充装业务。
（广州市白云区人民法院　关则深）