（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市第二中级人民法院（2010）二中行初字第757号行政判决书。
二审判决书：北京市高级人民法院（2011）高行终字第250号行政判决书。

2.案由：环境保护行政处罚。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：北京恒信利诚商贸有限公司。
法定代表人：白某，该公司经理。
委托代理人：戴颖周，北京市浩盛律师事务所律师。
委托代理人：王某，北京恒信利诚商贸有限公司法律顾问。
被告（被上诉人）：密云县人民政府。
法定代表人：王某1，密云县人民政府代理县长。
委托代理人：席某，密云县人民政府法制办公室干部。
委托代理人：高丽春，北京市万商天勤律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：崔晓畅；代理审判员：霍振宇；人民陪审员：马兰。
二审法院：北京市高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：景滔；代理审判员：刘行、李洋。

6.审结时间
一审审结时间：2010年12月16日。
二审审结时间：2011年8月31日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
密云县政府于2010年5月17日作出密政罚字［2010］1号《行政处罚决定书》。

2.原告诉称
第一，北京恒信利诚商贸有限公司（以下简称恒信利诚公司）位于密云县河南寨镇荆栗园村最北端的西北角，该公司西、北两面为树林，南面是集市，三面无人居住，只有东面与顺密路相隔住有几户村民。因此，当地不属于《环境噪声污染防治法》及《北京市环境噪声污染防治办法》规定的噪声敏感建筑物集中区域，被诉处罚决定认定事实不清、适用法律错误。第二，该公司不是生产企业，其主要业务是铁精粉的中转、销售，经营时间不固定，产生噪音的设备是一台装载机，夜间工作不是常态，不构成严重噪声污染。第三，密云县环保监测站出具的《噪声检测报告单》没有表明是否排除了公路车辆运行产生的背景噪音，且2008年的《噪声检测报告单》中，测点距厂界近的测量值反而低于测点距厂界远的测量值，不符合声音传播的特点。第四，并无证据证明举报村民是否都能受到厂界噪声的影响，村民举报不能作为定案依据。第五，密云县环保局作出的《责令限期治理通知书》中确定的治理期限过短，无法完成治理任务，密云县政府据此作出处罚决定，不具有合理性。第六，根据《环境噪声污染防治法》及《北京市环境噪声污染防治办法》的规定，行政处罚可根据造成的危害后果适用罚款、停业、搬迁、关闭等方式，而密云县政府直接责令公司关闭，处罚过重，显失公正。第七，2010年6月，该公司整改工作全部完成，公司大门改换方向，购置滑道大门，加高围墙，力争最大限度降低噪声影响。而密云县政府依旧决定关闭企业，其执法目的不当。综上，请求法院判令撤销密云县政府于2010年5月17日作出的密政罚字［2010］1号《行政处罚决定书》。

3.被告辩称
恒信利诚公司夜间生产厂界噪声经密云县环保监测站监测，超过国家《工业企业厂界环境噪声排放标准》（GB12348—2008）中规定的噪声排放标准。该公司的厂界与居民住宅区仅隔了一条20米宽的公路，其产生的噪声严重影响了周围村民的正常生活，周围居住的村民多次向密云县环保局反映该公司的噪声污染等问题，密云县环保局依据《环境噪声污染防治法》第十七条第一款和《北京市环境噪声污染防治办法》第十条的规定对其下达限期治理通知书并无不当。经密云县环保局数次夜间检查，均发现该公司正在工作，这说明该公司经常在夜间工作。限期治理是国家环境保护法律规定的一种行政管理措施，密云县环保局在环境保护监督管理过程中可以根据被限期治理项目的具体情况，确定相应的治理期限。根据企业的实际情况，在密云县环保局确定的治理期限内，企业足以完成治理任务。在密云县环保局下达限期治理通知后，该公司既未向密云县环保局提交治理计划和方案，也没有提出延期治理申请，且此次限期治理已经是第二次限期治理，因此，密云县环保局确定的治理期限并无不妥。由于当地村民对该公司夜间生产厂界噪声污染反映强烈，且早在2008年，密云县环保局就对该公司噪声污染问题责令限期治理。本案中，经密云县环保局再次限期治理，该公司依旧未完成治理任务，噪声检测结果仍然超标，已构成情节严重，采取罚款等处罚方式不足以纠正该公司的违法行为，不能彻底解决噪声污染问题，故密云县政府作出责令该公司关闭的处罚决定并无不当。综上，被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院依法驳回恒信利诚公司的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
北京市第二中级人民法院经公开审理查明：2008年5月，密云县河南寨镇荆栗园村村民向密云县环保局举报恒信利诚公司夜间装卸、运输铁粉的噪声严重扰民，要求查处。经密云县环保监测站监测，密云县环保局认定恒信利诚公司噪声排放超标并责令限期治理。后因奥运会举行，该公司停业。2009年11月，密云县河南寨镇荆栗园村村民再次举报恒信利诚公司夜间噪声扰民问题，密云县环保局于2009年12月1日立案，并于同日对恒信利诚公司夜间生产厂界噪声情况进行现场检查，同时，密云县环保监测站对恒信利诚公司夜间生产厂界噪声进行现场监测，并出具了《噪声检测报告单》。2009年12月3日，密云县环保局依据检测结果作出密环保字［2009］114号《责令限期治理通知书》，认定恒信利诚公司夜间生产厂界噪声超过国家《工业企业厂界环境噪声排放标准》（GB12348—2008）中规定的一类地区噪声排放标准，责令该公司在2009年12月15日前，将夜间厂界噪声治理达标，治理期间，夜间（22点至次日6点）停止使用产生噪声污染的设备、设施。2009年12月23日，密云县环保监测站对恒信利诚公司夜间生产厂界噪声超标限期治理任务完成情况进行现场复测，监测值仍然超标。后密云县环保局决定报请密云县政府关闭恒信利诚公司。受密云县政府委托，密云县环保局具体负责上述案件的调查取证、举行行政处罚的听证工作。2010年3月1日，密云县政府向恒信利诚公司送达《行政处罚事先告知书》；2010年3月2日，密云县政府向恒信利诚公司送达《行政处罚听证告知书》；2010年3月4日，密云县政府向恒信利诚公司送达《听证通知书》并发布听证公告；2010年3月16日，密云县政府举行行政处罚听证会。2010年5月17日，经密云县政府第10次常务会议决定，依法对恒信利诚公司实施关闭。同日，密云县政府对恒信利诚公司作出密政罚字［2010］1号《行政处罚决定书》，认定：2009年12月1日，密云县环保监测站对恒信利诚公司夜间生产厂界噪声进行现场监测，监测值为72.5分贝，超过国家《工业企业厂界环境噪声排放标准》（GB12348—2008）中规定的噪声排放标准。依据《环境噪声污染防治法》第十七条第一款和《北京市环境噪声污染防治办法》第十条的规定，密云县环保局对恒信利诚公司依法下达了《责令限期治理通知书》，责令恒信利诚公司在2009年12月15日前，将夜间厂界噪声治理达标，治理期间，夜间（22点至次日6点）停止使用产生噪声污染的设备、设施。2009年12月23日，密云县环保监测站对恒信利诚公司夜间生产厂界噪声超标限期治理任务完成情况进行现场复测，监测值为72.5分贝，仍然超标，严重影响了当地居民的正常生活，情节严重。据此，密云县政府依据《环境噪声污染防治法》第五十二条第一款和《北京市环境噪声污染防治办法》第三十六条之规定，决定：限恒信利诚公司接到《行政处罚决定书》之日关闭。恒信利诚公司不服，向北京市人民政府申请行政复议，2010年8月18日，北京市人民政府作出京政复字［2010］140号《行政复议决定书》，维持了上述行政处罚决定。该《行政复议决定书》于2010年8月25日送达恒信利诚公司。
上述事实有下列证据证明：
1.被告提交的关于事实认定方面的证据材料有：
（1）三份环保信访登记表；（2）三份《噪声检测报告单》；（3）两份《责令限期治理通知书》；（4）《信访结案报告》；（5）《环保信访登记表》；（6）两份《现场检查笔录》；（7）恒信利诚公司周围环境平面图；（8）恒信利诚公司企业法人营业执照。
2.被告提交的关于处罚程序方面的证据材料有：
（1）《环境保护案件立案审批表》；（2）密云县环保局执法人员王××、张××、王×、肖××的工作证件；（3）《环境保护案件处理呈报表》；（4）《关于责令恒信利诚公司关闭的请示》及《关于恒信利诚公司污染扰民处理情况的说明》；（5）密云县政府委托密云县环保局对恒信利诚公司厂界噪声扰民一案进行调查取证、举行行政处罚听证的《授权委托书》；（6）《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》、《听证通知书》及送达回证；（7）《听证公告》；（8）恒信利诚公司参加听证人员的委托书；（9）《申请参加听证登记表》；（10）《环境保护听证报告》；（11）《环境保护行政处罚听证笔录》；（12）《密云县政府常务会议纪要》；（13）被诉处罚决定及送达回证；（14）北京市人民政府京政复字［2010］140号《行政复议决定书》。
3.被告提交的关于处罚决定的法律依据有：
（1）《环境噪声污染防治法》；（2）《北京市环境噪声污染防治办法》；（3）《工业企业厂界环境噪声排放标准》（GB12348—2008）；（4）《声环境质量标准》（GB3096—2008）。
4.原告提交的证据有：
（1）恒信利诚公司周围环境平面图；（2）证人徐×、李××出庭作证的证言；（3）密环保字［2009］114号《责令限期治理通知书》；（4）密政罚字［2010］1号《行政处罚决定书》；（5）北京市人民政府京政复字［2010］140号《行政复议决定书》及送达回证；（6）恒信利诚公司于2010年7月28日作出的《噪声污染整改报告书》。

（四）一审判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为，根据《环境噪声污染防治法》和《北京市环境噪声污染防治办法》的有关规定，密云县政府有权作出本案被诉处罚决定。本案中，根据《工业企业厂界环境噪声排放标准》（GB12348—2008）有关规定，恒信利诚公司地处密云县河南寨镇荆栗园村，该区域未划分声环境功能区，厂界外区域声环境质量要求原则上应执行一类声环境功能区标准。而根据密云县环保监测站对恒信利诚公司夜间生产厂界噪声的两次检测结果，测量值均为72.5 dB（A），明显超过国家规定的该区域的环境噪声排放标准，又因当地村民多次举报该公司噪声严重扰民，故密云县环保局根据该事实，依据《环境噪声污染防治法》第十七条和《北京市环境噪声污染防治办法》第十条的规定，认定恒信利诚公司存在在噪声敏感建筑物集中区域造成严重环境噪声污染的事实并无不当。密云县政府根据《环境噪声污染防治法》第五十二条及《北京市环境噪声污染防治办法》第三十六条的规定，结合原国家环境保护总局制定的《环境保护行政处罚办法》，综合考虑当地村民多次举报，且恒信利诚公司经限期治理仍未完成治理任务等情形，对恒信利诚公司作出关闭的处罚，处罚裁量的理由说明较为充分，综合考虑了相关因素，不构成行政处罚显失公正的情形。对于恒信利诚公司否认该地区属于噪声敏感建筑物集中区域、认为举报村民并非都受到厂界噪声影响、《噪声检测报告单》存在合法性疑问、夜间工作并非常态、限期治理的期限过短、处罚过重等主张，法院均不予支持。

（五）一审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
驳回恒信利诚公司请求撤销被诉处罚决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由恒信利诚公司负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人与被上诉人的主张与一审相同。

2.二审事实和证据
北京市高级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
北京市高级人民法院经审理认为，密云县政府所作被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规、规章正确，履行了法定的程序。一审法院判决驳回恒信利诚公司的诉讼请求并无不当，应予维持。恒信利诚公司要求撤销被诉处罚决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。

4.二审定案结论
北京市高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人恒信利诚公司负担。

（七）解说
1.环境噪声污染行政处罚的专业技术性和复杂性
环保噪声污染行政处罚相对于常规性的治安、交通等行政处罚具有较强的专业技术性和复杂性。其专业性具体表现在如下几个方面：一是噪声污染的检测具有专业技术性，只能由专门的具有特殊资质的环境检测机构进行测定；二是适用的法律规定除《环境噪声污染防治法》外，还包括大量的国家专业技术规范；三是处罚的程序具有专业性，突出处罚结果与噪声污染程度相匹配。因此，本案的司法审查具有复杂性：第一，噪声污染的特性决定了案件涉及群体性效应，与当地群众生产生活质量密切相关，属潜在的涉众型案件，处理难度大；第二，法院对于专业技术问题的审查深度必须处理好司法权与行政权的关系；第三，如何判断行政处罚是否符合行政妥当性原则和比例原则是审判中的难点。
2.关于处罚决定认定事实问题
《环境噪声污染防治法》第十七条第一款和《北京市环境噪声污染防治办法》第十条第一款规定，对于在噪声敏感建筑物集中区域内造成严重环境噪声污染的企业事业单位，限期治理。因此，关于恒信利诚公司的行为是否构成在噪声敏感建筑物集中区域造成严重环境噪声污染的事实问题，关键在于判断恒信利诚公司所在区域是否属于噪声敏感建筑物集中区域，以及恒信利诚公司是否造成严重环境噪声污染两方面因素。《环境噪声污染防治法》第六十三条第（三）项虽然对“噪声敏感建筑物集中区域”作出了解释，即指医疗区、文教科研区和以机关或者居民住宅为主的区域，但对噪声敏感建筑物集中区域的认定是以《声环境质量标准》（GB3096—2008）等国家技术规范为基础确定的。本案中，密云县政府根据《声环境质量标准》（GB3096—2008）关于“村庄原则上执行1类声环境功能区要求”的规定，在作出处罚的前置程序及处罚决定所依据的事实中均认为恒信利诚公司所在地区为村庄，应当执行1类声环境功能区的噪声限值并无不当。
关于密云县政府作出处罚决定所依据的《噪声检测报告单》的合法性问题，《噪声检测报告单》是由专门的环境噪声检测机构依据《声环境质量标准》（GB3096—2008）中的专业监测方法制作的。恒信利诚公司对《噪声检测报告单》的形式和内容的合法性虽然提出了质疑，但并未提供足以推翻其结论的相关证据。因此，恒信利诚公司对《噪声检测报告单》提出的质疑不能成立。密云县环保监测站的两次检测结果均显示，恒信利诚公司夜间生产厂界噪声均明显超过国家规定的该区域的环境噪声排放标准。密云县政府将《噪声检测报告单》作为被诉处罚决定认定事实的依据并无不当。
综上，密云县政府在被诉处罚决定中认定恒信利诚公司存在在噪声敏感建筑物集中区域造成严重环境污染的事实并无不当。
3.关于处罚决定履行程序问题
关于恒信利诚公司主张限期治理的期限过短，不足以完成治理的问题，法律、法规并未对限期治理期限作出明确规定，限期治理期限应以违法行为人能够尽快、有效纠正违法情形为宜。本案中，密云县环保局曾两次要求恒信利诚公司限期治理噪声污染问题，且2009年12月3日的《责令限期治理通知书》的内容为要求恒信利诚公司夜间停止使用产生噪声污染的设备、设施，而实现该治理目标并无客观障碍，亦不需要一定期限。但恒信利诚公司在治理期限届满后仍存在噪声污染问题，可见恒信利诚公司并无充分理由表明密云县环保局给予的治理期限明显不合理或在此期限内不可实现治理目标。
4.关于处罚是否显失公正问题
《环境噪声污染防治法》第五十二条及《北京市环境噪声污染防治办法》第三十六条规定，对经限期治理逾期未完成治理任务的，可处罚款或责令停业、搬迁、关闭，裁量标准应根据所造成的危害后果及情节的严重性确定。本案中，密云县政府综合考虑了村民多次、长期举报，恒信利诚公司经两次责令限期治理后仍未完成治理任务，仍存在噪声扰民情形，不关闭该公司不足以纠正违法行为、杜绝噪声污染，须保障当地村民正常生活等因素，对恒信利诚公司处以关闭的行政处罚，并未构成显失公正。
此外，恒信利诚公司还主张其非生产企业，不适用《工业企业厂界环境噪声排放标准》（GB12348—2008），且夜间工作并非常态。法院认为，《工业企业厂界环境噪声排放标准》（GB12348—2008）第一条规定，该标准的适用范围为工业企业，但机关、事业单位、团体等对外环境排放噪声的单位也按该规定标准执行。因此，恒信利诚公司的噪声排放依照此标准衡量并无不当。同时，夜间工作是否为常态并非查处所必须考虑的因素。故一审法院对恒信利诚公司的上述主张不予支持并无不当。
（北京市高级人民法院　李洋）