（一）首部

1.判决书字号：山东省日照经济开发区人民法院（2010）日开民一初字第1202号。

2.案由：采矿权纠纷。

3.诉讼双方
原告：日照市东港区北京路街道大石场村村民委员会，住所地：日照市东港区北京路街道大石场村。
法定代表人：金某，主任。
委托代理人：荣某，原告法律顾问。
委托代理人：吕某，原告法律顾问。
被告：金某1，男，1973年2月11日出生，汉族，住日照市东港区北京路。
被告：金某2，男，1967年3月29日出生，汉族，住日照市东港区北京路。
委托代理人：庄会花，山东弘圣律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：山东省日照经济开发区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王勇；审判员：宗卓英、刘春明。

6.审结时间：2011年12月20日。

（二）诉辩主张

1.原告诉称
2003年1月10日，经过招标，原、被告签订《采石场承包合同》，合同约定由被告承包原告的采石场，承包期限为5年，年承包费136 989.99元，每个承包年度前缴纳承包费用。合同签订后，原告按照合同约定将采石场交与被告承包经营。但被告仅交纳了前二年的承包费，剩余承包费用无正当事由拒不交纳。被告不按约定交纳承包费，违反了合同约定和诚实信用原则，给原告造成的损失应当予以赔偿，并应承担违约责任。为此，请求判令被告给付承包费410 969.97元，并赔偿违约金5 000元，诉讼费由被告承担。

2.被告金某1、金某2辩称
2003年1月10日，原、被告签订《采石场承包合同》属实，原告已依约交纳了前二年的承包费；原告作为发包方只办理了2005年一年的采矿许可证，2005年8月至2006年8月被告根据原告及有关部门的安排进行安全生产整顿，没有进行开采。2006年之后原告没有办理采矿许可证、安全生产许可证导致被告不能采矿，因此原告无权主张该期间的承包费；原告在没有取得采矿许可证、安全生产证的情况下就和被告签订采石场承包合同，违反了《矿产资源法》等相关法律的强制性规定，原、被告所签合同应当无效；原告发包的采石场离居民生活区75米，违反了《乡镇露天矿场安全生产规定》，原告发包的行为应当认定无效。综上，原告无权索要承包费及违约金。

（三）事实和证据
日照经济开发区人民法院经公开审理查明：2003年1月10日，原告与被告金某1签订《大石场村采石场承包合同》，合同内容为：经大石场村村委会公开招标，崔青久在公平竞争的前提下中标，为明确责任，双方签订本合同。承包期限为5年，承包范围为后塘子按现有状况下承包，东至路，西至路北，南至场，共计约17 000平方米，年承包费136 989.99元，先交款后开采，在发包当日，交齐本年度（即2003年春节至2004年春节）的承包金，其后每年在12月31日前交清下年度承包费，逾期不交作为自动放弃，村委另行招标承包，损失由承包方负责；营业执照、印章以及各种证件全部由承包方办理，费用由承包方负责，承包期间上级各部门收取的各种税费（矿产资源费、水利植被费等）、安全生产、爆炸物品办证管理费及各种费用，以及五年内上级在承包期间又增加的税费由承包方全部负责；如有一方违约，由其交纳另一方违约金5 000元；合同期内，如遇不可抗力的自然灾害，致使本合同无法进行，可经双方协商终止合同。合同签订后，被告2003年、2004年按约开采并交纳每年的承包费，2005年、2006年、2007年被告陆续开采，但三年的承包费未交。
另查明，2002年9月24日，日照市东港区安全生产监督管理局为大石场采石场颁发鲁矿安证东字［2002］第32号安全生产合格证，有效期为2年。2005年1月2日，日照市国土资源局日照经济开发区分局为大石场采石场颁发证号为3711010410105号采矿许可证，有效期限自2005年1月至2005年12月。2005年9月21日，山东省安全生产监督管理局为大石场采石场颁发鲁FM安许证字［2005］11-0385号安全生产许可证，有效期自2005年9月21日至2008年9月21日。
又查明，上述采石场实际由被告金某2与金某1共同承包。原告日照市东港区北京路街道大石场村村民委员会曾于2007年9月20日向我院提起诉讼，案号为（2007）日开民一初字第631号，要求被告金某1支付承包费及逾期付款利息、违约金，与该案相同情况的还有（2007）日开民一初字第630号，原告日照市东港区北京路街道大石场村村民委员会诉被告崔青久、崔顺久承包合同纠纷一案，该两案除承包范围不同外（金某1承包了大石场采石场后塘子，崔青久、崔顺久承包前塘子。大石场村采石场仅此两个采矿点），其他承包合同内容相同。2009年1月20日，双方在本院的主持下达成协议：终止承包合同、被告3日内将一切人员及设备撤出采石场，其他事宜听候法院判决或调解。后两案均于2010年1月18日撤回诉讼。撤诉后原告又以相同的事实和理由再次将两被告诉至我院。
2007年10月22日，日照市国土资源局日照经济开发区分局出具证明一份，该证明内容为“兹证明北京路街道大石场村采石场采矿许可证于2007年5月份到期，现已收回注销。特此证明”。该证明有单位公章。2008年8月1日，在（2007）日开民一初字第630号案件审理过程中，案件承办人到日照市国土资源局日照经济开发区分局矿产资源科就采矿许可证的办理情况进行调查，该科工作人员田某陈述“2005年给村里许可证一年的，到05年年底。05年8月至06年8月安全整顿，06年以后没给村集体办理证件。05年中间整顿，后期又延续开采，没有证，但还继续开采……我们制止过……制止就停了，不去就开采”。
2011年7月21日，该局矿产资源科科长田某接受主审人的调查称：“……大石场采石场的办证情况没有档案记录，2005年5月其接手这项工作，自2005年5月至2007年4、5月，其经手期间大石场村没有办理采矿许可证，但一直在开采，实际行使开采权。2007年4、5月份，给村里办采矿许可证，因村里欠矿产资源费，经多次催促大石场村补缴矿产资源费领取新证，村委会未及时办理，也未来领证。过了2个月，因群众举报到市长热线，反映该采石场的一些问题，按上级指示和安全生产管理委员会决定，停发新证，停止开采，该证被作废、取消……”。对于2007年10月22日该局出具的证明，田某表示不清楚是如何办出来的。
再查明，2007年6月26日，日照市国土资源局下发了责令停止矿产资源违法行为通知书，内容为“金某2未经批准于2007年6月在小石场村北区间路以东采石场擅自采矿的行为，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条的规定，现责令立即停止违法开采行为，听候处理”。
上述事实有下列证据证明：
（1）原、被告当庭陈述；
（2）承包合同；
（3）安全生产合格证；
（4）采矿许可证；
（5）调查笔录；
（6）证明。

（四）判案理由
日照经济开发区人民法院经审理认为：本案中，原、被告双方对于签订采石场承包合同及2005年以前有采矿许可证无异议，双方争议的焦点问题是：承包合同的效力以及2006年以后是否办理了采矿许可证。关于第一个问题，《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附土地的所有权或者使用权的不同而改变。国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。”第六条规定：“除按下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让：（一）探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。（二）已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。前款规定的具体办法和实施步骤由国务院规定。禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。”第三十九条规定：“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。”《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条第一款规定：“国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权；开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。”《探矿权采矿权转让管理办法》第三条规定：“除按下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让：（一）探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。（二）已经取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形，需要变更采矿权主体的，经依法批准，可以将采矿权转让他人采矿。”第十五条规定：“违反本办法第三条第（二）项的规定，以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令改正，没收违法所得，处10万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销采矿许可证。”根据上述法律、法规规定可以看出，矿产资源属于国家所有，采矿权的取得和转让必须严格依照法律、行政法规规定予以审批、登记。本案中，双方签订的承包合同虽系双方真实意思表示，但因原告村委会以承包的方式擅自将采矿权转给他人开采的行为，违反上述法律、法规的强制性规定，双方签订的承包合同应当认定无效。
关于第二个问题，经过原、被告在前后两个案件中的举证、质证，以及本院多次到日照市国土资源局日照经济开发区分局调查、取证，可以证实，原告在2006年之后并未取得采矿许可证，因而无论原告进行开采，还是被告开采，都属无证非法开采。合同无效后的处理情况，根据是否有证可分为两种处理方式。对于2003年至2005年三年，因被告已实际进行了开采，给原告造成了一定的损失，且已开采的矿产资源也无法进行返还，合同可以比照有效处理，按照承包费来折价补偿原告，因2003年、2004年的承包费已经支付，被告尚需支付一年的费用，即136 989.99元。关于损失情况，因合同无效双方均有过错，各自承担相应的损失。对于2006年、2007年两年，因原告本身未取得采矿许可证，根据上述法律的规定，无证擅自开采的，应当由相关部门没收采出的矿产品和违法所得，并处罚款，本院不予处理。

（五）定案结论
日照经济开发区人民法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第五项、第五十八条，《中华人民共和国矿产资源法》第三条、第六条、第三十九条，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条，《探矿权采矿权转让管理办法》第三条、第十五条之规定，判决如下：
“一、被告金某1、金某2于本判决生效之日起5日内支付原告日照市东港区北京路街道大石场村村民委员会承包费136 989.99元；
二、驳回原告日照市东港区北京路街道大石场村村民委员会其他诉讼请求。
如果被告金某1、金某2未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费7 540元，由原告日照市东港区北京路街道大石场村村民委员会负担5 057元，被告金某1、金某2负担2 483元。”

（六）解说
本案村委会与村民签订的承包合同的效力是处理本案的关键，此种情况下合同的效力问题在理论界和实务界也有几种不同的观点。一种观点认为，承包合同是双方当事人的真实意思表示，关于矿产资源法的相关法律规定属于管理性规范而非效力性规范，违反该规定不影响合同的效力，应为有效合同；另一种观点认为，村委会以承包的方式转让采矿权，违背法律规定，双方签订的承包合同无效，应按照无效合同处理。
笔者同意第二种观点，理由如下：
1.村民委员会不是适格的采矿权主体
根据《村民委员会组织法》第2条、第8条之规定，村民委员会对村农民集体所有土地具有管理权，而矿产资源属于国有财产，不是村集体财产，村民委员会对其无管理权。我国法律规定，矿产资源的开采必须经过审批登记，即行政许可，适格的组织或个人经过严格的审批程序之后可以在一定期限内取得采矿权，无论是个人还是法人或其他组织，其取得采矿权进行矿产资源开采，是一种经营行为，应当办理工商登记手续，而村民委员会不是工商企业的主体，不具有工商登记的条件，因此村民委员会不是采矿权的适格主体。
2.以承包方式转让采矿权违反法律、法规的强制性规定，系无效行为
从《矿产资源法》第3条、第6条、第39条，《矿产资源法实施细则》第5条，《探矿权采矿权转让管理办法》第3条、第15条等法律、法规的规定可以看出，矿产资源属于国家所有，采矿权的取得和转让必须严格依照法律、行政法规规定予以审批、登记。村民委员会擅自将采矿权转让他人，违反上述法律、法规的强制性规定，其转让行为无效，双方签订的承包合同系无效合同，对双方之间的权利义务应当按照无效合同的有关规定处理。
同时，本案还应与另外一种情况相区分，即采矿权转让行为符合矿产资源法等法律、法规规定的条件，但未经相关审批管理机关批准的，这种情况下就不应认定合同无效，而应认定采矿权转让未生效，但未生效不影响转让合同中当事人履行报批义务条款及因该报批义务而设定的相关条款的生效及效力。当事人仅以采矿权转让未经相关审批机关批准为由请求确认采矿权转让合同无效的，不应予以支持。
（山东省日照经济开发区人民法院　宗卓英）