(一)首部
1.判决书字号:福建省厦门市同安区人民法院(2011)同民初字第117号。
3.诉讼双方
原告:吕某。
法定代理人:吕某1,吕某之父。
委托代理人:卓水坤,厦门市银海法律服务所法律工作者。
被告:厦门市同安区新民镇湖安社区居民委员会第三居民小组(下称湖安第三小组)。
诉讼代表人:吕某2、吕某3,小组长。
委托代理人:柯金敏,厦门市新民法律服务所法律工作者。
5.审判机关和审判组织
审判机关:福建省厦门市同安区人民法院。
独任审判员:王月萍。
(二)诉辩主张
1.原告及其委托代理人诉称
其于2008年12月16日出生,出生后将户口落户于厦门市同安区新民镇湖安村下厝理(第三村民小组)。2006年8月,原告所在地部分集体土地被国家征用。2010年1月16日,被告向本集体村民发放征地补偿款每人人民币5 000元。由于本集体的发放规则为本村集体村民一对夫妻只生一子女的,该子女享受集体村民人均待遇的两倍,故在本次征地补偿款发放中原告领取了10 000元的征地补偿款。2010年11月,被告再次向本集体村民发放征地补偿款每人10 000元,原告在本次应分得的征地补偿款为20 000元。但是,被告在本次发放补偿款中认为,原告的父亲为教师,原告不能分配相应的征地补偿款,甚至连2010年1月份所发放的10 000元征地补偿款也被强行扣除。因此,请求判令:被告向原告支付征地补偿款人民币30 000元;本案诉讼费用由被告承担。
2.被告辩称
(1)原告不具有被告湖安第三小组经济组织成员的资格,不应享有分配本案讼争款的权利。首先,原告的父母不是被告湖安第三小组集体经济组织成员。原告父母于2003年间,就已经在厦门市启悟中学担任教师,虽然原告的父亲于2010年6月4日将户口迁入湖安村,但只是挂靠或寄户的户口性质,并未因此而成为被告湖安第三小组集体经济组织成员。其次,农村集体土地是农村集体经济组织成员的生活基础。原告出生后,生活基础自然依赖其父母,而其父母均是国家编制内在职事业人员,经济来源和生活基础来自工资收入。因此,原告不是被告集体经济组织成员,无权分配本案讼争款。最后,根据厦同政[2007]111号厦门市同安区人民政府《关于印发同安区农村征地补偿费分配使用管理暂行办法》的通知第12条第5款“父母双方非村(组)集体组织成员,其生育的子女不具有分配资格”的规定,原告无权分配本案讼争款。(2)原告主张分配30 000元,缺乏事实和法律依据。被告湖安村第三小组的土地在2006年8月份被国家征用,而原告是本案讼争款产生后两年多才出生,出生后户口也不在被告处,而是随其父亲于2010年6月4日才将户口迁至被告处。(3)原告在诉状中陈述的“被告湖安第三小组在2010年1月16日发放给原告征地款10 000元”没有事实。被告没有发放征地款给原告,而是小组在统计人口数时存在失误,因此,多发给原告的爷爷征地款10 000元(该款在2010年11月被收回)。(4)原告在诉状中陈述的强行扣除其2010年1月份所发放的10 000元的情形不事实。因为被告根本没有发放给原告征地款10 000元,不存在强行扣除,被告收回的是多发放给原告爷爷的征地款,并无过错。(5)被告不分配给原告征地款,系被告依法行使民主自治的权利。因此,原告主张缺乏事实和法律依据,请求驳回原告的诉讼请求。
(三)事实和证据
福建省厦门市同安区人民法院经公开审理查明:原告吕某于2008年12月16日出生,2010年6月4日随其父亲吕某1落户湖安第三小组。2006年8月间,因国家建设需要,被告湖安第三小组集体土地被征用。被告湖安第三小组分配方案为:以家庭为单位,按人口数进行发放,独生子按两份发放,但没有制订书面的分配方案。2010年1月16日,被告湖安第三小组对土地款按每人5 000元进行发放,被告湖安第三小组按人数4人20 000元发放给原告吕某的爷爷吕根柱。2010年11月,被告湖安第三小组按人口每人发给土地款10 000元,但没有发放给原告。2010年12月1日,被告湖安第三小组从发放给原告爷爷的土地款中以之前人口数统计错误为由收回10 000元。审理中,原告补充提供一份厦门市社会保障卡,被告认为已经超过举证期限不予质证。同时查明,厦同政[2007]111号厦门市同安区人民政府《关于印发同安区农村征地补偿费分配使用管理暂行办法》的通知第12条规定:“征地补偿费按人口分配时,下列人员无论户口登记地是否在被征地村,均不具有分配资格:(一)党政机关工作人员及离(退)休人员。(二)事业单位工作人员及离(退)休人员。(三)国有企业在编人员、离(退)休人员,以及下岗后享受下岗补贴或城镇社会保险的人员。(四)服兵役人员转为军官或退役后被党政机关或国有企事业单位录用的。(五)父母双方非村(组)集体经济组织成员,其生育的子女不具有分配资格……”另查明,原告父亲吕某1、母亲张东秀均为厦门启悟中学在编教师,工作年限8年。
上述事实有下列证据证明:
原告提供的户口簿、独生证、土地承包经营权证、征地补偿款分配清单、福建省村集体专用收款票据、被告湖安第三小组提供的厦同政[2007]111号文件厦门市同安区人民政府《关于印发同安区农村征地补偿费分配使用管理暂行办法》的通知,征地补偿款分配清单,还有本院依职权调取的厦门启悟中学证明等证据,以及双方当事人的陈述为凭。
(四)判案理由
福建省厦门市同安区人民法院根据上述事实和证据认为:征地补偿是对失地农民的永久性补偿,其目的在于维系失地农民原有的生活水平。原告吕某能否参与被告湖安第三小组讼争的征地补偿款分配,关键在于原告是否为该集体组织成员。集体组织成员资格的判断,在尊重村(居)民自治的前提下,应结合户籍因素和生活保障基础作综合考量。生活保障基础,是指村(居)民与集体组织形成较为固定的生产、生活关系,包括长期在集体组织所在地生产、生活或虽暂时不在集体组织所在地生产、生活,但其生活保障仍须依附于该集体组织等情形。原告吕某的父亲吕某1虽户口落户在被告处,但原告父亲在厦门启悟中学从事教育工作,生活保障系依附于工资收入,原告父亲吕某1作为湖安第三小组集体成员的资格已经丧失。吕某作为未成年人,出生后虽随父亲落户于湖安第三小组,但与其父母共同生活,须依附于父母提供的生活保障,因原告父母均为教师,没有与被告湖安第三小组形成较为固定的生产、生活状态,生活保障基础也不在被告处,不具有被告湖安第三小组集体成员的资格,故原告吕某亦不具有湖安第三小组集体组织的成员资格,不具有分配资格。因此,原告的诉讼请求,不予支持。被告湖安第三小组的辩解意见,予以采纳。
(五)定案结论
福建省厦门市同安区人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定,判决如下:
驳回原告吕某的全部诉讼请求。
判决作出后,双方当事人均未上诉。
(六)解说
本案涉及在农村土地征收补偿费用分配纠纷中,农村集体经济成员资格的界定,有以下几个问题值得研究:(1)集体成员资格的合理界定;(2)司法机关应对土地征收补偿费用分配纠纷的思路。
农村土地征收补偿收益分配纠纷的解决,关键在于确定农村集体经济组织的成员资格。由于中国的社会结构正处于剧烈转型之中,国家的对农政策也在不断调整,为了维护法律的稳定性与可预期性,立法机关必须坚持灵活性与可操作性相结合、实体规定与程序规定相结合的原则,对农村集体经济组织成员资格的认定作出规定。可惜,我国法律法规至今没有一个统一的确认农村集体组织成员资格的标准,使得农村集体组织成员与村民等相关概念容易混淆,造成了此类案件在各地的司法实践中出现大相径庭的判决。因此,通过相关法律法规,将集体组织成员资格标准固定化、法定化,才能有利于从本质上理顺关系,统一思想,彻底解决纠纷。
1.集体成员资格的合理界定
如何认定农村集体经济组织成员的资格,学界提出了如下几种观点。第一,户籍说。此种观点认为户籍管理制度属于国家行之有效的行政管理制度。它与村民资格有着最为密切的联系。户口的迁入和迁出是一种有章可循、有据可查的行政行为,超脱于集体成员的利益,用以确认农村集体经济组织成员资格具有最大可能的公正性和合理性。第二,生活保障说。持这种观点的学者认为,“土地是农民集体成员的基本生存保障”。对农村土地采取集体所有的形式,“就是为了保障每一个农村居民平等地获得生存保障”,或者说,保障每一个农村居民平等地获得生存保障是集体所有制土地的基本功能,所以,某个自然人能否成为集体组织的成员,取决于“他是否依赖集体土地为其基本的生存保障”。第三,权利义务说。有学者认为,科学分析、综合判断集体经济组织成员资格的取得,关键是看某自然人是否与该集体经济组织或其成员形成特定的权利义务关系,是否在农村集体经济组织的土地上生产和生活。
上述观点都有一定道理,但各有不足之处。户籍说符合中国农村发展的历史情况,且目前有较为完善的户籍管理制度作为支撑,可操作性较强。但户籍说没有考虑到中国社会的未来走向,没有考虑中国正在致力于促进城乡一体化,建立统一的城乡社会保障制度,人口自由迁徙正大规模出现这种趋势,其前瞻性不够。生活保障说以土地是农民的基本生活保障资料为理论基础,具有强烈的现实主义倾向,符合现行农村土地制度的基本价值取向和土地制度改革的基本理念,但该观点忽视了土地对部分村民的生活保障作用,以致大量农田荒芜这一事实。同时,基本生活保障不易评估和量化,因而不易操作。权利义务说体现了权利义务对等原则,但该学说排除了未成年人的集体经济组织成员资格,同时因农业税、乡统筹费被取消(有的省甚至全面取消了农民固定负担的“村提留金”),农民对村集体经济组织担负的义务逐渐减少,因而也缺乏可操作性。
总体来说,由于当前中国的社会结构包括农村的社会结构处于不断的变动之中,农村集体经济组织成员资格的认定比较复杂。单一的户籍标准或单一的居住地标准已不适合作为集体成员资格的认定标准,上述都难以同时兼具公平和效率,我们亟须寻找一种合理的解释。基于此,笔者建议借鉴部分省市的立法经验,以户籍为基础,以必要生活来源、权利义务对等因素为补充。
2.司法机关应对土地征收补偿费用分配纠纷的思路
欧陆国家一直有“禁止拒绝裁判”的法律原则:不论法律有无规定,也不论法律规定是否明确,任何情况下,法官都无权拒绝接受裁判案件。如《法国民法典》第4条明确规定:“法官借口没有制定法或制定法不明确不完备而拒绝受理案件,得以拒绝审判罪追究之。”中国虽然没有“禁止拒绝裁判”的法律原则或类似规则,但“司法是实现社会公正的最后一道防线”,在“司法为民”的理念已经广为传播并深入人心的历史背景下,即使相关法律没有规定或规定得不明确,司法机关也应介入土地征收补偿费用分配纠纷及与此密切相关的集体成员资格纠纷。因为这种介入不仅可以及时定分止争,而且有助于保障基层民主的真正实现,有利于维护社会稳定。
当前中国正处于社会转型期,社会体制、社会结构、社会形态、社会生活方式等正在不断发生变化,与之相适应,司法制度、司法理念和司法方式也在发生变化。这种变化的主要表现之一是司法能动性的增强。近几年,最高人民法院提出“为大局服务、为人民司法”的口号,就是对司法能动性的重视和强调。鉴于当前土地征收的广泛性、人民性。对于土地征收补偿收益分配纠纷案件,司法机关可大胆突破传统的审判职能,充分发挥司法能动性,积极探寻预防、解决土地征收补偿费用分配的新方法。第一,通过巡回司法服务等方式,为土地征收补偿费用分配提供指导,预防分配纠纷的产生。如在政府征收某块土地时,人民法院派出巡回司法服务组结合土地征收项目,为土地征收中的行政纠纷及补偿费用分配提供法律咨询和指导。这种法律咨询和指导,可有效地预防,至少可以减少征收补偿纠纷或补偿费用分配纠纷的产生。第二,在审判中重视调解。最近几年,最高人民法院提出了“能调则调,当判则判,调判结合,案结事了”的民事审判原则,近两年来又提出“调解优先,调判结合”的司法政策。最高人民法院之所以高度重视调解工作,不仅是因为调解有利于案件的执行,而且是因为有些领域的法律规定根本不明确,法院的判决难以使人信服,土地征收补偿费用分配纠纷案件就属于这类案件。另外,土地征收补偿收益分配纠纷案件发生在农村这个“熟人社会”,这也是我们倡导重视调解的理由之一。
农村土地征收补偿费用分配纠纷问题与农村集体经济组织成员的资格认定是紧密相连的,因而,处理起来往往较为复杂。在中国大力推动城镇化建设的历史背景下,土地征收补偿费用分配纠纷不可能在短时期内消除。所以,在立法上,对集体经济组织成员资格的认定作分门别类的规定很有必要。在立法没有规定,或者规定不明确的情况下,司法机关应当对土地征收补偿费用分配纠纷进行有限的干预,同时应充分发挥司法能动性,不断创新解决土地征收补偿费用分配纷争的新方法。
(福建省厦门市同安区人民法院 王月萍 施纯在)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2012年民事审判案例卷》 中国人民大学出版社 第72 - 77 页