（一）首部

1.判决书字号：北京市海淀区人民法院（2012）海民初字第5615号。

2.案由：土地承包经营权纠纷。

3.诉讼双方
原告：刘某、王某、张某、张某1、刘某1，均为北京市海淀区西北旺镇亮甲店村农民。
委托代理人：江波，北京市天平律师事务所律师。
委托代理人：彭航，北京市天平律师事务所律师。
被告：北京市海淀区西北旺镇亮甲店村村民委员会。
负责人：张某1，主任。
委托代理人：刘某2，男，该村委会工作人员。
第三人：北京三发草业生物科技有限公司。
法定代表人：王某1，北京三发草业生物科技有限公司总经理。
委托代理人：王海，北京市中济律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市海淀区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王锰；人民陪审员：闫洪、刘凤美。

6.审结时间：2012年6月13日。

（二）诉辩主张

1.原告诉称
刘某、王某、张某、张某1、刘某1均系西北旺镇亮甲店村村民。2006年5月22日，北京市海淀区西北旺镇亮甲店村村民委员会（以下简称亮甲店村委会）下属企业北京市海淀区永丰亮甲店村经济管理委员会农业服务公司（以下简称农业服务公司）私自与北京三发草业生物科技有限公司（以下简称三发草业公司）签订土地承包经营权流转合同书，亮甲店村委会作为鉴证单位在合同上加盖了公章。合同约定将属于亮甲店集体经济组织所有的45亩耕地发包给三发草业公司，承包期自2006年5月至2014年12月，如此期间未被征地则自动延长至2035年12月31日。承包地用途为农业，租金标准为每亩每年200元，每年共计9 000元。刘某、王某、张某、张某1、刘某1认为农业服务公司与三发草业公司签订土地承包经营权流转合同书之前，亮甲店村委会未履行法律规定的民主议定程序，农业服务公司无权将土地出租给三发草业公司，其签订该合同未得到亮甲店村村民代表大会同意或追认，亦没有上报乡（镇）人民政府批准。根据《土地管理法》第十五条第二款“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”；《农村土地承包法》第四十八条“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”的规定，土地承包经营权流转合同书依法应当被认定为无效。刘某、王某、张某、张某1、刘某1现起诉要求：（1）确认农业服务公司与三发草业公司签订的土地承包经营权流转合同书无效；（2）亮甲店村委会与三发草业公司赔偿原告经济损失125.6万元。

2.被告辩称
亮甲店村委会同意刘某、王某、张某、张某1、刘某1的诉讼请求。

3.第三人述称
亮甲店村村民和该村村委会之间是土地承包关系。三发草业公司与亮甲店村委会之间是土地租赁关系，两者是不同的法律关系。三发草业公司签订的土地承包经营权流转合同是合法有效的。刘某、王某、张某、张某1、刘某1主张的经济损失数额没有依据。三发草业公司不同意刘某、王某、张某、张某1、刘某1的诉讼请求。

（三）事实和证据
北京市海淀区人民法院经公开审理查明：农业服务公司系亮甲店村委会下属企业，未办理工商登记。2006年5月22日，农业服务公司（甲方）与三发草业公司（乙方）签订土地承包经营权流转合同书，亮甲店村委会作为鉴证单位在合同上加盖了公章。合同约定甲乙双方就土地承包经营权流转事宜达成合同条款，甲方将位于亮甲店村东的45亩耕地发包给三发草业公司，承包期自2006年5月至2014年12月，如此期间未被征地则自动延长至2035年12月31日。承包地用途为农业，租金标准为每亩每年200元，每年共计9 000元。合同约定甲方对发包的土地集体资产拥有所有权并确保土地无权属及使用权争议，乙方有自主经营权。
合同签订后，三发草业公司实际经营土地并缴纳了租金。亮甲店村委会、亮甲店村农工商企业中心、北京永发农业服务中心及农业服务公司均曾向三发草业公司出具承包金、租金收据。
诉讼中，经本院询问，亮甲店村委会表示农业服务公司与三发草业公司签订土地承包经营权流转合同一事，系由该村委会决定实施，事先未经过村民会议的讨论和表决程序，该合同至今未取得西北旺镇政府的审批手续。三发草业公司对此持有异议，但未向本院提供证据。
上述事实有下列证据证明：
1.土地承包经营权流转合同书，证明农业服务公司（甲方）与三发草业公司（乙方）签订合同的内容；
2.租金、承包金收据，证明三发草业公司实际经营土地并缴纳了租金。

（四）判案理由
北京市海淀区人民法院经审理认为：农业服务公司与三发草业公司签订的土地承包经营权流转合同，系就土地承包经营权流转事宜达成合同条款，并约定农业服务公司将45亩耕地发包给三发草业公司使用，三发草业公司有自主经营权，因此该合同应属土地承包合同范畴。本案诉争合同项下的土地，系属亮甲店村集体所有，依法由亮甲店村委会管理，本案争议合同的签约事宜系由亮甲店村委会决定实施，作为签约主体的农业服务公司未办理工商登记手续，并非独立法人单位，故本案土地承包经营权流转合同中发包方的权利义务应归属于亮甲店村委会，其作为本案被告主体适格。刘某、王某、张某、张某1、刘某1均系亮甲店村村民，无论刘某等五人在该村担任何种职务，其作为集体经济组织成员，均有权就该村土地承包经营问题对亮甲店村委会进行监督并提起诉讼，故刘某等五人的原告主体亦属适格。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款之规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。该项法律规定属于效力性强制性规定。本案中，经本院询问，亮甲店村委会表示农业服务公司与三发草业公司签订土地承包经营权流转合同一事，事先未经过村民会议的讨论和表决程序，该合同至今未取得西北旺镇政府的审批手续。三发草业公司对此虽持有异议，但未向本院提供证据。农业服务公司与三发草业公司签订的土地承包经营权流转合同，并非采取招标、拍卖、公开协商等方式签订，确实违反民主议定程序，且迄今仍未报经乡（镇）政府批准，该合同的订立违反了法律的效力性强制性规定，依法应属无效。刘某、王某、张某、张某1、刘某1要求确认农业服务公司与三发草业公司签订的土地承包经营权流转合同无效的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。鉴于本案争议合同项下土地系属集体所有，该合同并未影响刘某、王某、张某、张某1、刘某1的土地承包经营权，故刘某等五人要求亮甲店村委会与三发草业公司向其赔偿经济损失的诉讼请求，缺乏法律依据，即便亮甲店村委会同意该项请求，此赔偿后果亦有可能涉及其他村民权益，故本院对刘某等五人要求亮甲店村委会与三发草业公司赔偿经济损失的诉讼请求不予支持。

（五）定案结论
北京市海淀区人民法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款、《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款之规定，判决如下：
1.北京市海淀区永丰亮甲店村经济管理委员会农业服务公司与第三人北京三发草业生物科技有限公司于2006年5月22日签订的土地承包经营权流转合同无效；
2.驳回原告刘某、王某、张某、张某1、刘某1的其他诉讼请求。
案件受理费16 104元，原告刘某、王某、张某、张某1、刘某1已预交，由其自行负担。

（六）解说
本案中，刘某等五名原告均系亮甲店村村民，五原告系以亮甲店村委会未履行民主程序为由，要求法院确认该村委会下属农业服务公司与第三人三发草业公司签订的土地承包经营权流转合同无效。关于村民以未履行民主程序为由要求确认承包合同无效的纠纷，是最近一段时间出现的新类型案件，其主要原因在于：（1）农民民主意识在不断增强；（2）随着农村经济发展、城乡一体化实现及国家利农政策的不断出台，农村土地升值空间扩大，农民从土地上可以获得更多的利益，产生了农民个人与村集体集中经营本集体经济组织土地之间的矛盾；（3）农民个人利益与集体利益、原承包方利益之间的发生冲突。
在这类案件中，村民起诉往往以民主程序为突破口，实质上还是一个利益争夺的问题。而且本案的特别之处还在于，刘某等五名原告所属的亮甲店村委会在诉讼中亦认同刘某等人的事实主张及诉讼请求，说明亮甲店村委会与刘某等五名原告具有一致的利益，而冲突的相对方实际则是第三人三发草业公司。亮甲店村委会的立场说明其已不愿继续履行与三发草业公司的土地承包经营权流转合同，也不可能在本案审理过程中补办审批手续。
《农村土地承包法》第四十八条规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。《土地管理法》第十五条第二款规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。可见，上述法律均规定作为管理经营农村土地的发包方，在将集体土地发包给本集体经济组织以外的承包人时，依法应当履行民主议定和相关部门的审批程序。而且无论发包方系在首轮发包中直接将集体土地发包给集体经济组织以外的承包人，还是先以确权确利的方式发包给本村村民，再由村民流转回村集体后发包给集体经济组织以外的承包人，均须经过民主程序议定并取得审批手续。在此类案件中，争议的焦点在于村委会在与本集体经济组织成员以外的第三方签订承包合同时，是否履行了法定的民主程序。民主程序虽然很早就在法律规定中提出，但由于历史原因，实践过程中并未被严格履行，有的没有履行民主程序，有的履行民主程序但没有书面文字记载或村民签字，没有形成书面决定。首先，采取招标、拍卖、公开协商的承包因其采取的方式是公开公平的，也是民主程序的一种表现形式，故不应认定违反民主程序。其次，对于未采取招标拍卖等方式订立的承包合同，根据北京市高级人民法院的有关指导意见，在审理中应当优先进行调解工作，鼓励享有争议土地承包经营权的村民与现承包方签订土地流转合同，通过规范流转程序，明确双方权利义务关系，或通过修订承包合同内容、提高租金等方法，在保护村民合法权益的前提下，维护合同关系的稳定。但是在调解不成的情况下，对于确实违反民主议定程序且严重损害村集体成员利益的承包合同，应按照《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款、《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条的规定，确认合同无效。法院正是根据上述法律规定的原则，在本案第三人三发草业公司不能举证证明土地承包经营权流转合同经过了民主议定程序的情况下，确认该合同因违反法律的效力性禁止性规定而无效。最后需要指出，因为履行民主议定程序责任主要在发包方（村民委员会），因此确认合同无效后，合同无效的过错责任完全在发包方，因此对原承包方的合理投入及预期利益亦应予以保护。
在此类确认承包合同效力的案件中，还应注意的是如果村民针对民主程序问题，要求确认村委会对外签订全部合同无效的案件。如果村民未针对特定承包合同、租赁合同，如仅以违反民主程序，就确认这些合同全部无效，那么以过错责任来区分，承包人是没有过错的。履行民主程序的责任完全在发包方，即村民委员会或村经济合作社。据此，造成合同无效的过错责任就要由村委会承担，其应承担承包方在承包期间的投入和预期利益。这些损失实际上最终也要由村民承担，并不利于农民利益的保护。因此在司法实践中，应当要求作为原告的村民必须针对特定承包合同，而不能简单泛指。
（北京市海淀区人民法院　王锰）