（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：山东省桓台县人民法院（2011）桓行初字第130号判决书。
二审裁定书：山东省淄博市中级人民法院（2012）淄行终字第15号裁定书。

2.案由：车辆管理行政登记。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：孟某，男，农民，住淄博市桓台县。
委托代理人（二审）：张某，男，淄博齐铭辩护诉讼法律调查研究所副主任。
被告（被上诉人）：淄博市公安局交警支队桓台大队，住所地：桓台县索镇公安街556号。
法定代表人：李某，大队长。
委托代理人（一、二审）：王某，男，淄博市公安局交警支队桓台大队车辆管理所科员。
委托代理人（一、二审）：张某1，男，淄博市公安局交警支队桓台大队法制科工作人员。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：山东省桓台县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张文文；审判员：王洁；人民陪审员：巩汝涛。
二审法院：山东省淄博市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：商利群；代理审判员：马清华、陈磊。

6.审结时间
一审审结时间：2011年12月13日。
二审审结时间：2012年7月5日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2010年6月7日，原告孟某到淄博市公安局交警支队桓台大队车辆管理所申请办理车辆注册登记业务，车辆管理所工作人员于当天为其办理了车辆注册登记。之后原告到该车管所申请办理三轮摩托车驾驶证，车管所工作人员审核其身份证时，发现原告已超过法定年龄，遂告知其不能办理三轮摩托车驾驶证。原告认为淄博市公安局交警支队桓台大队在给其办理机动车注册登记业务时未履行告知义务，于2011年5月17日向淄博市人民政府行政复议办公室提出行政复议，淄博市人民政府于2011年7月12日作出淄政复驳（2011）第21号决定书，驳回原告的行政复议申请。原告遂于2011年7月18日向桓台县人民法院提起行政诉讼。

2.原告诉称
2010年6月5日，原告购买了一辆富路牌FL175ZK型号三轮载客摩托车。随后，原告在卖车人陪同下到桓台县阳光财产保险公司办理了车辆交强险。后原告到淄博市公安局交警支队桓台大队车辆管理所办理挂牌手续，由于车管所工作人员的疏忽，在办理车辆行驶证时，未认真核对原告的身份证信息，确认原告驾驶车辆已超龄，不能办理驾驶证的事实。被告在给原告办理机动车注册登记业务时未履行告知义务，其行为已违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第六条“公安机关交通管理部门及其交通警察执行职务时，应当加强道路交通安全法律、法规的宣传……”的规定，且给原告造成了各项损失共计13 710元。原告依法起诉到法院，请求依法判决被告赔偿原告经济损失13 710元。

3.被告辩称
2010年6月7日，孟某持其所购买三轮摩托车的“合格证、购车发票、机动车交通事故责任强制保险摩托车定额保险单、身份证明”等，到淄博市公安局交通警察支队桓台大队车辆管理所申请办理车辆注册登记业务。工作人员根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《机动车登记规定》的相关规定，为其办理了注册登记，号牌号码为鲁CXXXX1。之后，孟某到淄博市公安局交通警察支队桓台大队车辆管理所申请办理三轮摩托车驾驶证时，工作人员审核其身份证，发现孟某提供的身份证上载明的出生日期为“1948年8月12日”，因此根据《机动车驾驶证申领和使用规定》之规定，告知他已超过法定年龄，不能办理三轮摩托车驾驶证。孟某对此不服，遂于2011年5月17日向淄博市人民政府行政复议办公室提出行政复议，2011年7月12日，淄博市人民政府作出淄政复驳（2011）第21号决定书，依法驳回孟某的行政复议申请。2011年7月18日，孟某向桓台县人民法院提起行政诉讼。
《中华人民共和国道路交通安全法》第八条规定：国家对机动车实行登记制度。机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。第九条规定：申请机动车登记，应当提交以下证明、凭证：（1）机动车所有人的身份证明；（2）机动车来历证明；（3）机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口来历证明；（4）车辆购置税的完税证明或者免税凭证；（5）法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。第十九条规定：驾驶机动车，应当依法取得机动车驾驶证。申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件；经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证。中华人民共和国公安部发布了公安部令《机动车登记规定》、《机动车驾驶证申领和使用规定》，因此，机动车登记和机动车驾驶证申领是完全不同的两项车辆管理业务。公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》第十一条规定：申请低速载货汽车、三轮汽车、普通三轮摩托车、普通二轮摩托车或者轮式自行机械车准驾车型的，在18周岁以上，60周岁以下。《机动车驾驶证业务工作规范》第四条规定：车辆管理所在受理机动车驾驶证申请时对申请材料齐全并符合法律、法规和规章规定的，应当在规定的时限内办结。对申请材料不齐全或者其他不符合法定形式的，应当一次告知申请人需要补正的全部内容。对不符合申请条件或者受理申请后经审查不符合法律、法规和规章规定的，应当告知申请人不予受理、不予批准的理由；申请人要求书面决定的，应当出具《不予受理/批准申请决定书》。
根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《机动车驾驶证申领和使用规定》、《机动车登记规定》等相关法律法规内容，申请办理机动车登记业务和机动车驾驶证业务，其前提条件是相关人员提出申请；公安交通管理部门通过审查申请材料，才能作出受理、不予受理、不予批准。
原告孟某于2010年6月7日到桓台交警大队车辆管理所办理了摩托车注册登记，在办理摩托车注册时，并未申请驾驶证业务；后来其本人持与办理摩托车注册登记时同一身份证到桓台交警大队车辆管理所申请办理机动车驾驶证，工作人员审查其身份证后，发现其超过法定年龄，故告知其不能办理驾驶证。
原告在起诉状中称《中华人民共和国道路交通安全法》第六条规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察执行职务时，应当加强道路交通安全法律、法规的宣传，并模范遵守道路交通安全法律、法规”。原告把交通安全法律、法规中的“宣传”等同于申请机动车注册登记和驾驶证业务中的“告知”，完全混淆了两个不同概念的内容。
综上所述，桓台交警大队办理孟某摩托车注册登记业务和不予办理其机动车驾驶证的具体行政行为，事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告孟某的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
山东省桓台县人民法院经公开审理查明：2010年6月7日，原告到被告处申请办理车辆注册登记业务，被告工作人员于当天为其办理了车辆注册登记。之后，原告到被告处申请办理三轮摩托车驾驶证，被告工作人员审核其身份证时，发现原告已超过法定年龄，遂告知其不能办理三轮摩托车驾驶证。原告认为被告在给其办理机动车注册登记业务时未履行告知义务，于2011年5月17日向淄博市人民政府行政复议办公室提出行政复议，淄博市人民政府于2011年7月12日作出淄政复驳（2011）第21号决定书，依法驳回原告的行政复议申请。原告遂于2011年7月18日向桓台县人民法院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.《中华人民共和国道路交通安全法》；
2.中华人民共和国公安部令第91号、第102、第111号；
3.《机动车登记工作规范》；
4.《机动车驾驶证业务工作规范》；
5.淄博市人民政府驳回行政复议申请决定书；
6.鲁CXXXX1机动车档案资料；
7.孟某的行政复议申请书；
8.孟某的身份证明；
9.《公安部关于宣传贯彻〈中华人民共和国道路交通管理条例〉的通知》第二条；
10.《中华人民共和国公务员法》第十二条；
11.发动机号验条、发动机型号验条；
12.机动车交通事故责任强制保险摩托车定额保险单；
13.淄博市公安局交通警察支队收费票据；
14.购车发票；
15.验条；
16.行驶证；
17.机动车登记证书；
18.机动车合格证。

（四）一审判案理由
山东省桓台县人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国道路交通安全法》第八条规定，“国家对机动车实行登记制度。机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。尚未登记的机动车，需要临时上道路行驶的，应当取得临时通行牌证”，被告具备办理机动车注册登记的行政主体资格。原告于2010年6月7日向被告申请办理机动车注册登记，并提交了身份证明、机动车销售统一发票、机动车合格证、交强险保险单等凭证，被告根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九条、《机动车登记规定》第七条及《机动车登记工作规范》第四条之规定，于2010年6月7日为原告办理了机动车注册登记，被告的行为事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。办理机动车注册登记是车辆管理业务，办理驾驶证是对驾驶人的管理业务，因此，办理机动车登记和办理驾驶证是两个不同的具体行政行为，原告认为被告在办理机动车登记时没有告知其不能办理驾驶证，未尽到告知义务，并要求被告赔偿各项费用共计13 710元，对此主张，本院不予支持。

（五）一审定案结论
山东省桓台县人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
驳回原告要求被告赔偿13 710元的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告孟某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
上诉人于2010年6月7日到桓台交警大队车辆管理所办理了摩托车注册登记，在办理完车辆注册登记后，才得知需要取得驾驶资格，遂持同一身份证申请办理机动车驾驶证，此时车管所的工作人员认为上诉人超过办理驾驶证的法定年龄，告知上诉人不能办理驾驶证。上诉人持同一身份证两次让同一行政机关办理业务，但车管所工作人员在办理摩托车登记时明显没有认真审查身份证，没有履行告知上诉人已超过60周岁，不能办理驾驶证的义务，没有尽到《中华人尽共和国道路交通安全法》第六条规定的“应当加强道路交通安全法律、法规的宣传”义务，导致上诉人买了摩托车却不能自己驾驶，也无法将该摩托车退货的后果，其失职行为给上诉人造成了经济损失。请求二审法院维护上诉人的合法权益。
（2）被上诉人辩称
2010年6月7日，孟某持其所购买的三轮摩托车的“合格证、购车发票、交强险保单、身份证”等材料到被上诉人车辆管理所申请办理摩托车登记。工作人员根据《道路交通安全法》、《机动车登记规定》为其办理了注册登记，车牌号为CXXXX1。之后，孟某又到车管所办理三轮摩托车驾驶证，工作人员审核其身份证时发现其出生日期为“1948年8月12日”，遂根据《机动车驾驶证申领和使用规定》告知其已超过申领驾驶证的法定年龄，不能办理三轮摩托车驾驶证。孟某对此不服，于2011年5月17日向淄博市人民政府申请行政复议。同年7月12日，淄博市人民政府作出驳回孟某行政复议申请的决定。中华人民共和国公安部分别发布了公安部令《机动车登记规定》和《机动车驾驶证申领和使用规定》，机动车登记和机动车驾驶证申领是完全不同的两项车辆管理业务。《机动车驾驶证申领和使用规定》第十一条规定，申请低速载货汽车、三轮汽车、普通三轮摩托车、普通二轮摩托车或者轮式自行机械车准驾车型的，在18周岁以上，60周岁以下。孟某于2010年6月7日到被上诉人车辆管理所办理摩托车登记时，并未申请驾驶证业务。后来持自己的身份证申请办理驾驶证，工作人员发现其已超过法定驾照年龄，告知其不能办理驾驶证。上诉人认为根据法律规定被上诉人有宣传道路交通安全法律、法规的义务，但宣传法律、法规并不等同于机动车登记或驾驶证申请中的告知，二者不能混淆。请求法院驳回其诉讼请求。

2.二审事实和证据
在山东省淄博市中级人民法院审理过程中，上诉人孟某又以同意按原审判决执行为由，于2012年7月4日申请撤回上诉。

3.二审判案理由
山东省淄博市中级人民法院经审理认为：上诉人孟某申请撤回上诉的理由符合有关法律规定，本院予以准许。

4.二审定案结论
山东省淄博市中级人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条、参照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十六条之规定，作出如下裁定：
准许上诉人孟某撤回上诉，双方当事人均按原审判决执行。
二审案件受理费50元，减半收取25元，由上诉人孟某负担。

（七）解说
本案二审中上诉人（原审原告）申请撤回上诉，二审法院裁定准许上诉人撤回上诉，双方当事人均按原审判决执行。如果上诉人不撤诉，该案在二审审理过程中，必然涉及被告诉讼主体资格是否适格问题，这也是该案首先必须解决的程序问题。
行政职权来源法定，是行政机关作出具体行政行为的基本前提。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（本案以下简称《行政诉讼若干问题解释》）第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”；第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”；第三款规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告”。
本条是关于行政机关的内设机构、派出机构或者其他组织的被告主体资格的规定。
本条第一款规定的机构，虽然以自己的名义作出具体行政行为，但因其没有取得法定行政主体资格，不能独立承担法律责任，只能作为行政机关委托的组织，其法律后果应当由组建该机构的行政机关承担，故组建该机构的行政机关是适格被告。
在审判实践中，对这种不具有独立的行政主体资格的组织作出的具体行政行为，应由谁作为被告的问题，应当视具体情况、具体规定而定。如果该组织是若干行政部门依职权共同组建的，可以适用《行政诉讼法》第二十五条第三款的规定，由组建该组织的机关为共同被告。
1991年《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（本案以下简称《贯彻意见》）第十八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的派出机构作出的具体行政行为不服，向人民法院起诉的，应以该行政机关为被告。但法律、法规对派出机构有授权的除外。”《行政诉讼若干问题解释》第二十条第二款与《贯彻意见》相比较，有三点值得注意：
1.新增加了行政机关的“内设机构”。在没有法律、法规或规章授权的情况下，内设机构若以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应以该行政机关为被告。增加对行政机关内设机构的规定，主要是因为在审判实践中，行政机关的内设机构以自己的名义独立实施行政执法活动，而在如何确定被告主体资格问题上，认识和做法还不尽一致，有必要对此加以明确。
2.增加规定了规章授权的情形。规章授权在行政立法中比较常见，《行政复议法》亦将规章作为行政执法和行政复议的依据之一，结合行政审判工作的客观实际，对规章授权的适格被告予以明确是必要的。在具体实践中，应当注意三点：（1）严格遵循法的位阶顺序，即遵循宪法、基本法律、法律、行政法规、地方性法规、规章的位阶顺序。（2）遵循授权规则。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力；被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。（3）根据立法法的规定，制定规章必须符合规章的制定程序，即提出制定规章建议；起草规章；征求有关部门意见；部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定，地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定；部门规章由部门首长签署命令予以公布，地方政府规章由省长或自治区主席或者市长签署命令予以公布；部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上全文刊登，地方政府规章签署公布后，及时在本级政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上全文刊登；制定、发布规章须报国务院备案。
3.派出机构与派出机关。行政机关的派出机构就其性质而言，是派出该机构的行政机关的一个组成部分。派出机构的行为，从理论上说，应当是派出该机构的行政机关的行为。派出机构所作的处罚及其他处理决定，应当以派出该机构的行政机关的名义作出。相对人不服，申请行政复议的，应当向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请复议。当事人直接向人民法院起诉的，应以设立该派出机构的行政机关为被告。
行政机关的派出机关和派出机构的法律地位不同。所谓派出机关是指人民政府派出到某一区域进行行政管理的机关，如作为省政府的派出机关的行政公署，作为区政府的派出机关的街道办事处等。当事人对派出机关作出的具体行政行为不服，一般应以派出机关为被告。这主要是因为派出机关已经有了自己独立的财政预算，通常以自己的名义作出决定，加盖自己的公章，实际上已具备承担责任的能力。而派出机构在财政上通常没有独立的拨款，不具有独立承担法律责任的能力。因此，派出机构在没有法律、法规或规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应以派出该机构的行政机关为被告。
法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关的内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，过去的做法往往是把授权机关作为被告。《行政诉讼若干问题解释》第二十条第三款规定以实施该行为的机构或组织为被告。这主要是因为越权行为在性质上仍然属于具体行政行为，谁行使了行政权力，谁就应当对该具体行政行为负责。如果以有权的机关为被告，则不存在越权的问题；以越权为由对该机关作出裁判，逻辑上也存在障碍。例如，《治安管理处罚法》授权公安派出所可以实施500元以下的罚款和警告的处罚，如果公安派出所实施了拘留处罚，而以公安局为被告，但作为被告的公安局有实施拘留处罚的权力，拘留处罚又是派出所作出的，撤销或者维持都存在问题。因此，根据本条的规定，以公安派出所为被告即不存在上述矛盾和障碍。
综上，对于行政授权中被告的确认，实行“授权谁，谁被告”。行政授权的权力来源于法律、法规或者规章的，被授权的行政机关（机构）为被告。在行政审判过程中，被告要证明行政行为的合法性，首先要证明其有行政职权。在该类案件中，被告要证明其权力来源合法，必须向法庭提供授予其权力的法律、法规或者合法有效的规章，这也是该类案件法院审查的内容之一。关于派出机构的被告资格问题，以是否有法律、法规、规章授权为标准。如果法律、法规、规章对派出机构有授权，派出机构就取得行政主体资格和诉讼主体资格，无论它作出的行政行为是否超越了授权范围，都是法律后果的承担者，应当做被告。如果法律、法规、规章没有给派出机构授权，无论该派出机构是否以自己名义作出行政行为，它在法律上都不是行政行为的法律主体和后果承担者，不能以该派出机构为被告，而应以所属的行政机关为被告。
具体到本案，公安部修订后的《机动车登记规定》第二条第三款规定：县级公安机关交通管理部门车辆管理所可以办理本行政辖区内摩托车、三轮汽车、低速载货汽车登记业务。条件具备的，可以办理除进口机动车、危险化学品运输车、校车、中型以上载客汽车以外的其他机动车登记业务。具体业务范围和办理条件由省级公安机关交通管理部门确定。淄博市公安局交警支队桓台大队车辆管理所作为桓台交警大队的内设机构，系上述规章授权行使特定机动车登记管理职权的行政机构，能够独立承担法律责任并以自己的名义作出具体行政行为，当事人对其具体行政行为不服提起诉讼的，应以该车管所为被告。淄博市公安局交警支队桓台大队并非本案适格被告，一审法院以淄博市公安局交警支队桓台大队作为本案被告，并对特定机动车登记管理行政行为的合法性进行审查，明显错列被告，应该予以纠正。
（山东省淄博市临淄区人民法院　刘海红）