（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：广西壮族自治区全州县人民法院（2012）全行初字第33号判决书。
二审判决书：广西壮族自治区桂林市中级人民法院（2012）桂市行终字第99号判决书。

2.案由：行政登记。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：陈某，男，住全州县。
原告（上诉人）：陈某1，男，住全州县。
两原告共同委托代理人：蒋某，全州县民政局干部。
被告（被上诉人）：全州县人民政府。
委托代理人：唐某，全州县农业局干部。
第三人：邓某，女，住全州县。
委托代理人：谢晓东，北京鼎业律师事务所广西分所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：广西壮族自治区全州县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王静；审判员：刘佳倩；人民陪审员：唐仕军。
二审法院：广西壮族自治区桂林市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：韩万有；审判员：陈桂良、陶明。

6.审结时间
一审审结时间：2012年8月2日。
二审审结时间：2012年11月22日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告全州县人民政府于1999年1月1日颁发给第三人邓某丈夫陈某2的F3-42《农村土地承包经营权证书》，内容包括陈某2与全州县枧塘乡安德村委第3村民小组（以下简称第3村民小组）签订的《土地承包经营合同书》、《农户土地承包汇总表》、《村民小组土地承包登记表》。其中，《土地承包经营合同书》载明第3村民小组发包给陈某2家水田1.995亩、旱地1.147亩，合同签订时间为1999年1月1日。《村民小组土地承包登记表》载有大岭头、杨梅塘水田各0.2亩，庙边旱地0.18亩。

2.原告诉称
（1）被告颁证认定事实错误。大岭头、杨梅塘水田各0.2亩、庙边旱地0.18亩是分给原告家的承包田地，1994年，陈某2向原告母亲讨种这三块田地，1999年延包前，第3村民小组一直未对本组的田地进行调整，被告未查明这三块田地的实际承包人，就为陈某2颁发了包含这三块田地的土地承包经营权证书，侵害了我们的合法权益。（2）被告颁证程序违法，被诉土地承包经营权证书没有发包方及相邻人签字确认，未向村民公告。特请求法院撤销陈某2的土地承包经营权证书。

3.被告辩称
（1）我们颁证程序合法，颁证内容事实清楚。颁证时，是以村民小组为单位，将各户承包土地位置、面积的承包情况进行汇总、查实后，填写土地承包项目登记表。陈某2家的土地承包项目登记表记载的12块耕地位置、面积与其土地承包经营合同书记载的完全一致。而原告家的土地承包项目登记表及土地承包经营合同书上均未有大岭头、杨梅塘、庙边的三块田地；发证后，原告又未提出异议。（2）原告陈某是全州县民政局在职干部，无权承包农村土地，特请求法院维持被诉的行政登记。

4.第三人述称
（1）原告陈某属公务员，不具备承包农村土地经营权的资格和条件。（2）被诉的土地承包经营权证书合法有效。（3）1999年1月1日，原告陈某1应当知道大岭头、杨梅塘、庙边的三处田地的登记发证情况，其提出行政诉讼超过了法定起诉期限。

（三）一审事实和证据
广西壮族自治区全州县人民法院经公开审理查明：1980年，原告与第三人所在的第3生产队进行了第一轮土地发包，1988年其又对全队的承包田地进行了调整，大岭头、杨梅塘、庙边三处田地均是原告陈某、陈某1及其父母、祖母共五人名下的承包田地。1993年，第三人家开始对争执的水田、旱地进行耕种，并交纳了相关税费。1999年土地延包发证时，要求各户村民将自己交纳公粮的田、地面积、地名、四周相邻人填表交村委会，各家还与本队签订《土地承包经营合同书》。第三人家与村集体签订的《土地承包经营合同书》所载明的田地面积、地点与陈某2的填表内容一致。1999年1月1日，全州县人民政府根据原告与第三人所在村委会审核上报的承包合同和登记表，颁发了《农村土地承包经营权证书》给陈某2。第三人家对取得的《农村土地承包经营权证书》内的田、地使用管理至今。2011年4月，原告认为第三人家的《农村土地承包经营权证书》中大岭头、杨梅塘、庙边三处田地是原告家的承包田地，被告登记发证错误，申请复议。复议机关经复议于2012年5月21日维持了第三人的《农村土地承包经营权证书》，原告遂向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.原告提供的证据有：
（1）枧塘乡安德村委会证明。拟证明第3村民小组自1988年后一直未对本组田地进行调整。
（2）枧塘乡司法所对证人陈某3、陈某4、陈某5、邓某1、陈某6、陈某7的调查笔录。拟证实大岭头、杨梅塘水田各0.2亩、庙边旱地0.18亩是原告家的承包田地，但对1994年后邓某如何从原告母亲手中取得该田地进行耕种的事就不清楚了。
（3）证人蒋某1的证明。拟证明1994年后，大岭头、杨梅塘水田各0.2亩、庙边旱地0.18亩是原告母亲借给第三人耕种的。
（4）第3村民小组村民毛某、陈某8的土地承包经营权证书。拟证明这两份证书上“陈某9”的签名不是其本人签的，被告未经严格审查，发证不严谨。
2.被告提供的证据有：
陈某2、陈某1的《土地承包经营合同书》、《农户土地承包汇总表》、《村民小组土地承包登记表》。拟证明被告是根据上述内容颁发土地承包经营权证书给陈某2的，且原告主张使用权的大岭头、杨梅塘水田各0.2亩、庙边旱地0.18亩，没有在第3村民小组发包给原告的田地内。

（四）一审判案理由
广西壮族自治区全州县人民法院经审理认为：第三人没有提供证据证明原告知道被诉土地承包经营权证书的时间，其主张原告起诉超过法定期限，本院不予认可。农村集体所有的土地，依法由村集体经济组织发包。被告向第三人颁发土地承包经营权证，是基于陈某2与本组签订的《土地承包经营合同书》的事实。原告认为被诉土地承包经营证书错误，必须先确定第3村民小组与陈某2签订的土地承包合同的效力，而土地承包合同有效与否，不是本行政诉讼能够审查的范畴，原告可通过民事诉讼解决。

（五）一审定案结论
广西壮族自治区全州县人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告陈某、陈某1的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
1）一审判决没有对争议标的的合法性进行审查。被上诉人在颁证时，疏于对承包经营活动的合法性、合理性进行审查，错误颁证，依法应当撤销。2）被上诉人在颁证过程中，没有按照相关程序严格把关。3）行政责任倒置。被上诉人没有就本案事实进行客观全面真实的举证，应当承担举证不力的后果，应依法撤证。4）一审法院没有按照行政诉讼案件来审理和判决。请求撤销一审判决及被诉的土地承包经营权证书。
（2）被上诉人辩称
被上诉人颁证程序合法，没有侵犯上诉人的合法权益；上诉人陈某不属于第3村民小组集体经济组织成员，其无权承包由本集体经济组织发包的农村土地。全州县人民法院作出的一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。

2.二审事实和证据
广西壮族自治区桂林市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
广西壮族自治区桂林市中级人民法院经审理认为：大岭头、杨梅塘、庙边三处田地属全州县枧塘乡安德村委第3村民小组集体所有。1999年土地延包发证时，该村民小组有权决定集体土地的承包人并与其签订土地承包合同。根据该村民小组与陈某2签订的《土地承包经营合同书》及《村民小组土地承包登记表》，全州县人民政府给陈某2颁发土地承包经营权证书，并无不当。第3村民小组与陈某2签订的土地承包合同是否有效，不属于行政诉讼审查的范畴。陈某、陈某1请求撤销一审判决及被上诉人颁发的土地承包经营权证书的理由不能成立，本院不予支持。

4.二审定案结论
广西壮族自治区桂林市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。

（七）解说
1.民事和行政诉讼案件交织问题，应当确定基础关系，先审基础关系。
在两个相关联的法律关系之间，如果其中一个法律关系是另一个法律关系产生的基础，而后者的解决必须以前者的解决为前提，那么前一个法律关系就是基础关系。基础关系先审，是多个法律关系交叉案件的审理原则。民事行政交叉案件中存在着民事和行政两个法律关系，它们之间要么以民事法律关系为基础关系，要么以行政法律关系为基础关系。若民事关系是行政关系产生的基础，则民事法律关系是基础关系；若民事关系是因行政关系而产生的，则基础关系是行政关系。民事行政交叉案件的审理顺序究竟是“先民后行”还是“先行后民”，取决于案件所涉及的民事行政两个法律关系哪一个为基础关系。若民事法律关系为基础关系的则民事先审，反之则是先行后民。
2.农村土地承包经营权是一种合同授权，基础关系是民事法律关系。
农村土地承包经营权受《中华人民共和国农村土地承包法》及相关法规、规章和司法解释调整。《农村土地承包法》第十二条、第二十二条、第二十三条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包……”“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。因此，农村土地承包经营权是根据农村土地承包经营合同而设立的，是一种合同授权，村民必须与村集体经济组织签订承包合同，一旦合同生效，村民即取得承包经营权。
3.因承包合同纠纷提起行政诉讼案件的处理。
2005年7月《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”该条款针对的是，未实际取得土地承包经营权而申请有关行政主管部门解决，有关行政主管部门未予解决或对解决结果不服，才能向法院提起诉讼，法院对此应当作为行政案件受理和审理。但政府颁发《承包经营权证书》的行为属于政府应主动履行职权和职责的行政登记行为。登记的实质只具有不动产物权变动公示的作用，不具有行政许可或行政确认意义上的赋权或判断权利归属的功能。登记的性质决定了行政登记机关有限的形式审查职责，行政登记机关对承包合同是否已经成立、是否已经实际取得承包经营权仅有形式审查的职能，不具有从实体上审查承包合同效力的自由裁量权，行政审判也只能对部分因土地承包经营权证的审查、登记、发放、收回、注销等行政行为程序违法而错误颁发的土地承包经营权证书予以撤销。在一方持有土地承包经营权证书的情况下，应当先行由民事审判对土地承包合同的效力予以确认，而不应先由行政审判来审查土地承包经营权证书。经民事审判确定土地承包合同的效力后，承包人可以依法院生效裁判文书向行政登记机关申请变更登记，使真实权利与登记权利一致。
另外，本案不宜简单判决维持《土地承包经营权证书》，否则若在民事审判撤销土地承包合同后，政府就无法依照职权撤证，而法院势必对原行政案件重审，这不仅增加当事人诉累，还增加了法院的诉讼成本。
（广西壮族自治区全州县人民法院　刘佳倩）