（一）首部

1.判决书字号：北京市石景山区人民法院（2012）石行初字第23号判决书。

2.案由：要求履行法定职责。

3.诉讼双方
原告：陈某，男，北京某防务科技有限公司原董事长，住北京市朝阳区。
被告：北京市工商行政管理局石景山分局，住所地：北京市石景山区实兴大街64号。
法定代表人：高某，局长。
委托代理人：张某，男，北京市工商行政管理局石景山分局干部。
委托代理人：梅某，女，北京市工商行政管理局石景山分局干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市石景山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：滕恩荣；审判员：史立新；人民陪审员：郁杨。

6.审结时间：2012年10月25日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
原告陈某于2012年6月19日向被告北京市工商行政管理局石景山分局（以下简称区工商局）提出《关于北京某防务科技有限公司虚假注册资本和地址、违规经营酒类食品等违法情况的举报》，现认为被告在原告起诉之前未作出处理决定。

2.原告诉称
北京某防务科技有限公司（以下简称某公司）于2011年6月27日召开股东会，通过同意原告辞去法定代表人和董事长，原告作为股东退股，公司办理注册资本减资的股东会决议。次日某公司又召开股东会，通过刁某担任公司法定代表人、金某成为股东和董事的股东会决议。根据上述两个股东会决议，原告与某公司办理了相关交接手续。2011年7月19日，某公司的控股股东作出了从某公司退股的股东会决议。依据相关法律，某公司在此情况下应在法定期限内到工商行政部门办理变更登记手续，并在年检时如实申报。但经原告查询，某公司并未办理变更登记。对此原告于2011年12月25日、2012年2月6日分别向被告和北京市工商行政管理局（以下简称市工商局）投诉。在没有结果的情况下，原告于2012年6月19日再次向被告举报。被告仍未进行处理。被告的不作为行为严重侵害了原告的合法权益。现原告诉至法院，请求法院判令被告针对原告于2012年6月19日提出的《关于北京某防务科技有限公司虚假注册资本和地址、违规经营酒类食品等违法情况的举报》履行法定职责。

3.被告辩称
第一，我分局针对原告2012年6月19日举报信中反映的三项内容进行了调查核实，依法履行职责。其中对于举报中提到某公司未在注册地址经营的情况，经调查认为该公司位于中关村科技园区石景山园，是石景山区招商引资集中办公区企业，符合政策规定。对于举报中提到的某公司虚假注册资本的情况，经查发现该公司成立后未办理过任何变更登记，不存在隐瞒减资虚假注册资本的行为。对于举报中提到的某公司违规经营酒类食品的情况，经查发现该举报内容亦不成立。第二，我分局依照法定程序答复了举报人，依法履行职责。我分局接到举报后于6月21日就按照原告在举报材料中记载的电话号码，以电话方式答复原告初步调查结果，但其电话无法接通。由于原告未留下其他联系方式，我分局一直无法与其联系。7月11日，我分局根据调查核实情况，对原告提出举报作出不予立案的工作记录。8月14日，我分局根据原告邮寄举报信上的地址和某公司注册地址，分别向原告邮寄了《询问通知书》和《告知书》，约请原告到我分局就其举报内容进行答复。8月24日我分局再次以电话方式联系原告到我分局，我分局以口头方式向其进行了答复。综上所述，我分局请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
北京市石景山区人民法院经公开审理查明：陈某原系北京某防务科技有限公司的股东、法定代表人及董事长。2011年6月27日公司召开股东会，会上通过了原告作为股东退股以及公司办理减少注册资本的股东会决议。
2012年6月19日，陈某以特快专递的方式向区工商局提交了举报信，内容涉及该公司虚假注册资本、地址以及违规经营酒类食品的行为，并要求区工商局进行查处，同时在举报信中留下自己的手机号。
6月20日区工商局接到该举报信后，对举报涉及的北京某防务科技有限公司违法经营情况进行了核查，方式为：向北京某防务科技有限公司进行调查核实、主动调取北京某防务科技有限公司登记档案等。
7月10日，区工商局自行制作工作记录一份，内容为：经调查，认定未发现北京某防务科技有限公司从事相关违法行为，故对陈某的投诉不予立案调查。7月30日，区工商局向陈某作出一份《告知书》，内容为：“陈某：我分局接你举报材料，反映……我局立即开展调查……未发现有虚假出资等违法经营行为。我局曾多次与你联系未果，望您与我局联系，到我局接受相关情况的询问，以便做好北京某防务科技有限公司的相关变更事宜……”该《告知书》另附《询问通知书》一份，内容为：“陈某：为调查了解北京某防务科技有限公司经营及变更等相关情况，请你到我分局……接受询问。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定，你有如实回答询问、协助调查的义务。”
8月14日，区工商局按照陈某在提交举报函件时特快专递上的地址，向陈某邮寄了该《告知书》及《询问通知书》。此后，邮政部门以“原写地址不详”为由，将该邮件退回。
8月14日，区工商局另按照北京某防务科技有限公司的注册登记地址向陈某邮寄了该《告知书》及《询问通知书》。此后，邮政部门以“无此单位”为由，将该邮件退回。后陈某以区工商局未对其提出的举报进行答复为由，以区工商局为被告向法院起诉，要求法院判令被告履行法定职责。
上述事实有下列证据证明：
1.某公司的《公司章程》、《董事会成员、经理、监事任职证明》；
2.原告于2012年6月19日再次向被告提交的有关举报函和有关附件及特快专递详情单；
3.当事人举报材料快递详情单；
4.当事人提交的举报函件及附件材料；
5.某公司设立登记时的相关材料；
6.某公司的《企业法人营业执照》；
7.《协助调查函》；
8.《开户许可证》；
9.银行对账单；
10.《转账记账凭证》；
11.《划转入资资金通知书》；
12.《借款协议》；
13.某公司企业详细信息；
14.《鼎豪金色酒销售意向合同书》；
15.刁某身份证；
16.对刁某制作的《询问（调查）笔录》，证明被告调查核实举报内容；
17.被告作出的工作记录；
18.《关于规范异地经营企业有关事宜的报告》；
19.给原告作出的《告知书》和《询问通知书》；
20.邮寄送达《告知书》和《询问通知书》的邮政信函收据及退回批条。

（四）判案理由
北京市石景山区人民法院经审理认为：被告作为国家工商行政管理机关，在接到原告提出的有关在其工商行政管理职责范围内的举报申请后，应当针对举报内容及时作出履行法定职责行为。所谓履行法定职责行为应当是作出具有确定执法内容的具体行政行为并向当事人进行送达或告知。
本案中虽然被告主张已对原告提出的有关举报申请，在进行了相关核实后以自行制作工作记录的方式作出了不予立案调查的处理决定，并通过《告知书》及附件《询问通知书》的方式向原告进行了告知，但被告自行制作的工作记录与《告知书》及附件《询问通知书》的内容并不一致，且被告亦未提供其他有效证据证明在本案诉讼前已向原告送达或告知了处理结果，因此被告不能证明现已对原告提出的举报申请作出了具有确定执法内容的具体行政行为。故本院对于被告提出的有关已履行法定职责的抗辩意见，不予采纳。由于原告提出要求被告履行有关法定职责的诉讼请求，具有事实依据和法律依据，本院予以支持。

（五）定案结论
北京市石景山区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，作出如下判决：
责令被告北京市工商行政管理局石景山分局在判决生效后30个工作日内，对原告陈某于2012年6月19日提交的《关于北京某防务科技有限公司虚假注册资本和地址、违规经营酒类食品等违法情况的举报》履行法定职责。

（六）解说
本案的焦点问题为，针对原告陈某于6月19日提出的举报信，被告区工商局采取的行为是否构成不作为。
针对当事人提出的申请，行政机关采取的处理方式有两种分类，即：或者依照法律规定，采取积极的作为来履行职责，或者不作为而怠于履行职责。不作为并非是一种客观行为，而是指行政机关针对当事人的申请不采取处理措施、怠于履行职责的一种违法状态。当然，除了针对当事人的申请，行政机关怠于履行职责之外，在某些情况下，行政机关依法应主动履行职责的行为，如果行政机关不履行该职责，并给当事人造成损失的，也应认定为不作为。本文所指的不作为，主要是指前一种情形。从司法的角度来看，行政机关不作为的构成要件包括：（1）身份条件，申请人与其申请行政机关处理的事项之间存在利害关系；（2）职权条件，行政机关具有申请人申请事项的处理权限；（3）实质条件，行政机关对当事人的申请在法律规定的期限内未作出相应的处理行为。
在上述三个构成要件中，实质条件最为重要，因为其不仅揭示了不作为的实质，在实践中也比较难于判断。本案中为更好地分析区工商局的行为是否属于已经履行了职责，是否构成不作为，首先应明确如何认定构成不作为的实质条件。
1.不作为实质条件的判断标准。
对于不作为来说，由于其本身并非积极表现出来的客观行为，而属于一种消极的客观状态，因此对不作为的实质条件的认定，应参照并对比行政机关积极作为，履行职责的标准来进行判断。对于不属于行政机关积极作为的实质条件的，即应认定为不作为。行政机关积极作为的判断应包含以下几个标准：
（1）具有对外表现形式。
针对申请人的履责申请，行政机关采取了相应的处理措施之后，必须以某种方式向申请人或公众告知该处理结果，不能仅将该处理结果的知晓范围限定于本单位内部。这种告知主要是向申请人本人的告知，在涉及公共利益时也应向社会告知。这种告知的方式按照相应规定，或口头或书面答复。在特殊情况下，如申请人联系不上等，可以通过其他大众媒介来告知这种处理结果，如通过报纸或官方网站发布公告等途径。行政行为只有通过告知等外在表现形式，才属于一个完整的履行职责的程序，否则即使行政机关已经作出处理结果，仍然属于不作为。
公民申请行政机关履行某项职责，前提之一必然为申请人与该职责的履行之间具有某种利益关系如《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“……公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”又比如《中华人民共和国物权法》第十九条规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记……”，行政机关针对该申请的处理结果必然会影响到申请人的某种权益，因此该申请人必然期待以某种方式及时地知晓该处理结果。在许多情况下，申请人会以该处理结果作为其维护自己权益的依据并采取下一步的行动。如果行政机关不告知或怠于告知其处理结果，则势必会妨碍申请人及时行使自己的权利。因此，从维护公民权益的角度来看，行政机关有义务告知申请人相应的处理结果。
现代法治要求行政公开、透明，行政机关的具体处理行为不仅影响相对人，也有可能影响公共利益，公众需要知晓相应的内容。另外，现代法治也提倡公众对行政机关的监督，而公众进行监督的一个重要前提条件就是，公众可以知晓行政行为的内容。个案中申请人在知晓具体行政行为内容之后，也可以通过行政复议、行政诉讼等途径来获得救济，同时也启动了相关国家机关对该具体行政行为的监督程序，从这个意义上来说，个案中申请人获得救济，以及相关国家机关启动监督程序的一个重要条件，也是要求行政机关将处理结果告知申请人。当然，如果行政机关不作为，不告知申请人相应的处理结果，也并不完全排除申请人通过行政复议、行政诉讼等监督程序来获得救济，但这种监督及救济所针对的是行政机关不作为，而并非针对该处理结果。这两个方面不可混淆。因此，从公共利益及监督的角度来看，行政机关也有义务公布相应的处理结果。在法律有特别规定，如涉及国家秘密、个人隐私等情况下，可以不予公布。
从行政行为本身的要求来看，行政机关接受了申请人的履职申请之后，双方之间就产生了行政关系，申请人取得了该具体行政行为的相对人的身份，而对行政机关来说，这种行政关系必然要求其具有告知相对人处理结果的义务。另外，从行政行为的处理程序来看，告知申请人处理结果，也是行政机关履行职责程序得以结束的标志，否则其履行职责不应被视为已经完成。
（2）行政处理行为应明确。
针对申请人的申请，行政机关作出的处理结果内容必须明确，使得当事人能够对行政处理的性质和内容作出准确的判断和理解，这就要求处理结果中不能表现出相互矛盾、模棱两可、不确定的内容，从而妨碍申请人作出准确的判断和理解。
实践中，处理行为的明确主要体现在，处理行为本身能够清楚地表明，行政机关的针对该申请已经作出了一个最终的处理行为，而非过程性或阶段性的行为。其中应包含着行政机关对于申请的事项是否支持，采取了何种处理措施以及法律依据等内容。通过这些内容，申请人可以清楚地判断出自己的申请是否得到满足。如果处理行为不能体现出行政机关对于申请事项的最终处理结果，而暗示该处理行为仅是一个阶段性的程序，或未表明对该申请是否予以支持的明确态度，则属于处理行为不明确。
另外，上面已经提到，行政机关依申请作出处理行为之后，还要通过答复等对外表现形式，来告知申请人相应的处理结果，这两个步骤应协调、统一。在一些依申请而为的行政行为中，行政机关的答复行为本身也即实际处理的行为，二者是不可分的一个行为。如在信息公开案件中，行政机关对于信息公开申请作出答复的行为，本身既是答复行为，也是处理行为。但在其他依申请的行政行为中，行政机关的答复行为和实际处理行为是两个行为。如申请人请求劳动部门查处单位拖欠交纳社保，劳动部门对单位的处罚行为和劳动部门答复申请人处理结果的行为是两个独立的行为。此处申请人申请工商局查处公司违法行为属于后一种情况。一般来说答复内容应与实际处理行为相一致，行政机关不能作出与实际处理行为不相符的答复，但实践中仍存在着二者不一致的可能性。例如处理行为实际上尚在进行中，行政机关尚未作出最终处理结果，但却向申请人作出了错误的答复内容，表示处理行为已经完成。又比如行政机关已经作出处理结果，但答复内容却表明处理行为尚在进行中。针对二者不一致的情况，判断处理行为是否明确应主要结合处理行为的实质以及处理行为与答复行为的关系来加以分析。在前种情况下，由于处理行为确实未完成，答复内容的明确不能及于行为实质的明确，所以应认定为处理行为不明确。在后一种情况下，如果综合答复内容等条件，可以判断出行政机关对原已完成的处理行为通过答复予以撤销，使得该原处理行为不存在，则应以答复为准，认定为处理行为不明确。但在后一种情况下，如果答复内容仅属于文字错误等情形，不构成对原处理行为的撤销，则仍应认定为处理行为已经完成。
（3）处理方式正确。
申请人依照某部门规定提出的行政申请，行政机关只有依照或参照该规定确定的方式、程序、内容、标准等进行处理，才属于履行了法律赋予该行政机关的职责。如果行政机关未依照或参照相应的部门规定，而是采取了其他的方式、方法来处理此申请，则从该部门规定的角度来看，属于该行政机关未履行职责。
公民依据某部门规定提出的行政申请容易同信访申诉相混淆。信访权是属于宪法规定的一项权利，其仅为个案中公民提供救济，也有助于国家机关了解民情、民意，所以不适宜用一般的行政程序来进行处理。目前，我国各级党委、行政机关、立法机关及司法机关都向公民提供了信访接待的救济渠道。
实践中，对于公民提出的要求行政机关履行某项职责的申请，行政机关应依照部门规定进行审核判断，如果申请符合部门规定的条件，则属于行政申请，应依照部门规定作出正式处理。反之，如果申请不符合部门规定，则属于信访申诉，应依照《信访条例》作出相应的处理或答复。如果申请符合部门规定的条件，本应按照行政申请来处理，行政机关却作出了错误的判断，采用了信访申诉的处理方法，则属于处理方式错误，应认定为未履行相应的职责。
2.对本案的具体分析。
从上面分析的不作为案件的三个构成要件来看，本案中前两个构成要件不存在争议，因此要判断被告区工商局是否已经履行法定职责，关键问题是如何分析本案中不作为的实质条件。
首先，被告区工商局在收到申请后的法定期限内，应该作出处理行为并依法答复申请人。被告区工商局通过申请人提供的联系方式无法联系到对方之后，仅通过制作内部工作笔录的方式认定不予立案调查。此后，虽然被告区工商局又向申请人陈某邮寄了《询问通知书》和《告知书》，但由于各种原因申请人均未收到该材料。在这种情况下，被告区工商局本应该采用公告的方式来告知其处理结果，却没有采取，所以被告区工商局的处理行为不具有外部性。
其次，被告区工商局在内部制作的工作笔录中认定，未发现被举报人存在违法行为，所以不予立案调查。而且在诉讼过程中，被告区工商局仍然坚持其处理结果为不予立案。因此，可以认为区工商局认为自己针对该申请行为已经作出了最终的处理结果。但根据被告区工商局向申请人陈某邮寄的《询问通知书》及《告知书》来看，这两份材料表明被告区工商局对原告的申请事项尚在调查处理过程之中，显示出希望向陈某核实相关情况以便采取进一步处理的内容。而且由于认定不予立案的工作笔录没有对外效力，不能作为最终处理结果的标志。综合本案分析，被告区工商局的处理行为由于未作出最终处理结果而不具有明确性。
从申请人陈某的角度来看，其在提出申请之后，作为相对人具有知晓该处理结果的权利。但根据本案查明的情况来看，其一直未直接收到过被告区工商局的答复材料，且被告区工商局也未向其提供其他的公开获知该处理结果的途径，因而无法推断出申请人已经知道了该处理结果。
综上所述，被告区工商局的处理行为由于不具有对外表现形式和内容的明确性，因而不能被认定为其已经履行了职责，应属于不作为。一审法院的判决是正确的。
（北京市石景山区人民法院　刘伟）