(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:江苏省南通市港闸区人民法院(2012)港行初字第0003号判决书。
二审判决书:江苏省南通市中级人民法院(2012)通中行终字第0119号判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):南通市中北房地产开发有限公司。
法定代表人:张某,董事长。
委托代理人:李井明,北京市大成(南通)律师事务所律师。
被告(被上诉人):江苏省南通工商行政管理局。
法定代表人:蔡某,局长。
委托代理人:张某1,该局工作人员。
委托代理人:徐某,该局工作人员。
第三人:张某2。
委托代理人:孙鹏飞,北京市炜衡律师事务所上海分所律师。
第三人:张某。
第三人:张某3。
5.审判机关和审判组织
一审法院:江苏省南通市港闸区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:高鸿;审判员:徐建云、刘海燕。
二审法院:江苏省南通市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:刘羽梅;审判员:季金华、鲍蕊。
6.审结时间
一审审结时间:2012年9月5日。
二审审结时间:2012年11月26日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2012年3月21日,原告南通市中北房地产开发有限公司(以下简称中北公司)以第三人张某2长期不履行人民币300万元的出资义务,公司通过股东会决议取消张某2的股东资格,并因此将注册资本和实收资本由1 000万元减为700万元为由,向被告南通工商行政管理局(以下简称南通工商局)提出公司股东、注册资本和实收资本变更登记申请。同年4月1日,被告南通工商局作出(06000057)公司变更[2012]第03210014号公司变更登记驳回通知书,认为生效民事判决认定张某2以中城公司转让的商品楼实物出资的方式履行了150万元的出资义务,张某2仍为原告中北公司股东;对张某2是否为股东及是否履行出资义务存有争议的应当通过民事诉讼等方式解决。故中北公司申请公司股东、注册资本和实收资本变更登记的事实和理由不能成立。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十四条、第五十五条之规定,决定对原告中北公司提出的上述变更登记申请不予登记,驳回申请。
2.原告诉称
(1)变更登记申请材料齐全,形式完备,被告南通工商局应依据《中华人民共和国公司登记管理条例》的相关规定作出准予变更登记的决定。(2)法院在相关民事案件审理中对第三人张某2股东身份的审查仅仅为形式审查,被告南通工商局以生效民事判决为依据驳回变更申请,依据不足。(3)中北公司是根据生效行政处罚决定纠正违法登记行为而提出的变更登记申请。据此,请求判令撤销被告南通工商局作出的(06000057)公司变更[2012]第03210014号公司变更登记驳回通知书,并判令被告南通工商局重新审查并依法进行变更登记,本案诉讼费用由被告南通工商局承担。
3.被告辩称
(1)原告中北公司主要是以第三人张某2未交纳出资及被解除了股东资格为由提出变更申请,但依据生效民事判决,第三人张某2实际上是以中城公司转让的商品楼实物出资的方式履行了150万元的出资义务,第三人张某2仍为中北公司股东,原告中北公司的申请所依据的事实和理由不能成立。(2)对第三人张某2是否为原告中北公司股东及是否履行出资义务存有争议的,原告中北公司及第三人应当通过民事诉讼的方式寻求解决。据此被告南通工商局认为被诉驳回通知证据确凿,适用法律法规正确,符合法定程序,请求法院予以维持。
4.第三人述称
(1)本案的被诉驳回通知书证据确凿,适用法律法规正确,程序合法。(2)当事人历经的多次诉讼均已证明第三人张某2具备原告中北公司股东资格,原告中北公司本次诉讼提起的材料均为捏造,请求驳回其诉讼请求。
(三)一审事实和证据
江苏省南通市港闸区人民法院经公开审理查明:原告中北公司于1998年9月20日设立,公司注册资本1 000万元,设立之时提交验资报告,内容为张某、张某2等8名股东以中城公司名下的濠西园二村19、21幢商品房评估价1 000万元作为投资,其中张某占35%,张某2占15%,于1998年9月7日办理了移交手续。1999年10月8日,原告中北公司将8名股东变更登记为张某、张某3、张某2 3人,占股比例分别是35%、35%、30%。2001年4月29日,原告中北公司再次向被告南通工商局申请办理变更登记,将公司股东由3人变更为张某、张某3 2人。但因该变更登记所提交的资料中,所有张某2的签名均由张某一人所为,张某2未委托任何人代理股权转让事项,2010年8月3日被告南通工商局撤销该变更登记。
2010年9月30日,原告中北公司召开股东会,股东张某、张某3 2人参加。会议形成决议,确定股东张某2未实际出资,限其于2010年10月15日前向公司缴纳出资,同时修改公司章程,增加“股东经公司书面催缴仍未能按期足额缴纳出资的,公司有权取消其股东资格”等内容。2011年8月8日,原告中北公司再次召开股东会,股东张某、张某3 2人参加。会议形成决议,认为由于股东张某2的出资长期不到位,在公司发出催缴出资的书面通知后,至今仍未向公司缴纳其认缴的300万元出资,故决定取消张某2的股东资格。2012年3月21日,原告中北公司向被告南通工商局提出公司股东、注册资本和实收资本变更登记申请,提交了股东会决议、章程修正案、审计报告、验资报告等材料。审计报告、验资报告的主要内容为原告中北公司1998年9月登记时注册资本1 000万元实际并未到账,至2012年2月29日,收到第三人张某和张某3出资各350万元,实收注册资本700万元,减少第三人张某2认缴的出资300万元。被告南通工商局于当日受理,后在审核过程中认为原告中北公司的变更登记申请与第三人张某2有重大利害关系,对其进行了询问。张某2认为其已履行出资义务,其出资的事实也已得到相关民事判决的确认。2012年4月1日,被告南通工商局作出(06000057)公司变更[2012]第03210014号公司变更登记驳回通知书,认为生效民事判决认定张某2以中城公司转让的商品楼实物出资的方式履行了150万元的出资义务,张某2仍为原告中北公司股东;对张某2是否为股东及是否履行出资义务存有争议的,应当通过民事诉讼等方式解决。故中北公司申请公司股东、注册资本和实收资本变更登记的事实和理由不能成立。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十四条、第五十五条之规定,决定对原告中北公司提出的上述变更登记申请不予登记,驳回申请。原告中北公司不服,提起诉讼。
另查,在2011年5月11日南通市中级人民法院对张某2诉中北公司及张某、张某3公司解散纠纷一案所作的(2010)通中商初字第0038号民事判决中认定,从张某、张某3形成的股东会决议以及中北公司向张某2所发通知来看,张某、张某3以及中北公司并不否定张某2的股东身份,只是认为张某2未履行出资义务而已。张某2对股东会决议及中北公司要求其限期履行出资的通知均有异议,此涉及股东会决议效力以及张某2是否出资的事实认定,因双方对此存在争议,故尚不能就此认定中北公司已取消了张某2的股东资格。2011年11月14日江苏省高级人民法院对该案作出驳回上诉,维持原判的(2011)苏商终字第0130号民事判决。该院认为,中北公司在工商部门的登记资料证实,张某2是1998年中北公司成立时公司章程载明的股东,且是中北公司设立申请的代表人,验资报告、财产权转移证明等证据已证实张某2以中城公司转让的19、21幢商品楼实物出资的形式履行了150万元出资的义务。因此,张某2在公司设立时是中北公司的股东,占中北公司15%的股份。
上述事实有下列证据证明:
1.被告南通工商局(06000057)公司变更[2012]第03210014号公司变更登记驳回通知书。
2.原告中北公司历经演变的工商登记材料。
3.原告中北公司提交的工商变更登记申请材料。
4.江苏省高级人民法院(2011)苏商终字第0130号民事判决书;南通市中级人民法院(2010)通中商初字第0038号民事判决书。
(四)一审判案理由
江苏省南通市港闸区人民法院经审理认为:被告南通工商局作为公司登记机关具有对辖区内公司变更登记的法定职权。被告南通工商局对原告中北公司的变更登记申请予以驳回的具体行政行为的合法性问题主要涉及两个争议焦点:第一,被告南通工商局对原告中北公司的变更申请应当确立何种审查标准。第二,被告南通工商局要求相关当事人通过民事诉讼解决第三人张某2是否履行出资义务及其他相关争议的主张能否成立。
关于被告南通工商局对原告中北公司的变更申请应当确立何种审查标准的问题。工商登记是工商行政管理机关对当事人的申请进行审查后,确认其达到规定的条件予以注册并准许其从事特定活动的行为,其实质是赋予当事人相应的民事权利能力和行为能力。根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第(五)项规定,企业或者其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项,可以设定行政许可。据此,工商设立登记行为从行政行为种类上应当界定为行政许可行为的一种。工商设立登记行为作出后,因相关情形发生变化,需要进行变更登记的,系对在先所作登记内容的全部或部分改变。《中华人民共和国行政许可法》第四十九条规定:“被许可人要求变更行政许可事项的,应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请;符合法定条件、标准的,行政机关应当依法办理变更手续。”既然设立登记行为是行政许可行为,变更登记行为当然属于对行政许可行为的改变,同样也应受到《行政许可法》的调整和规范,并不能因为行政许可行为本身所具有的某些行政确认的内容就否认变更登记行为的法律属性。因此原告中北公司认为工商变更登记行为不是行政许可行为,而是行政确认行为的一种,不属《行政许可法》调整范围的理由不能成立。《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定:“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式,行政机关能够当场作出决定的,应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”这一规定意味着行政机关在受理公司设立登记申请后有权根据需要对申请材料的真实性、合法性进行审查。承前所述,变更登记申请也应遵循同样的审查标准。故本案原告中北公司申请被告南通工商局对先前作出的登记事项中的股东、注册资本、实收资本进行变更,被告南通工商局作为登记机关,理应对原告中北公司申请材料的真实性、合法性进行审查。
关于工商行政管理机关对工商登记包括变更登记申请应当进行真实性、合法性审查的问题,还可以从以下法律规定中寻找到依据。其一,根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第十条规定,公司的登记事项应当符合法律、行政法规的规定。不符合法律、行政法规规定的,公司登记机关不予登记。其二,《中华人民共和国公司法》及《中华人民共和国公司登记管理条例》均有对虚报注册资本、提交虚假材料或采用其他欺诈手段骗取登记的,工商行政管理机关可以作出责令改正、罚款、吊销营业执照等行政处罚的规定,从而印证了作为主管登记机关的被告南通工商局对原告中北公司的申请具有毋庸置疑的真实性、合法性审查职权。本案原告中北公司关于变更登记仅需审查材料是否齐全、形式是否完备,而不对真实性、合法性审查的主张是对工商登记包括变更登记审查标准的重大误解,于法无据。
本院依法确认被告南通工商局有权对原告中北公司的申请进行真实性、合法性审查,但并非认为被告南通工商局的这一审查不受任何限制。公司自治是公司法的一项基本原则,这一原则要求任何国家公权力在介入公司内部治理时必须坚持审慎而为,不能以公权力代替公司的自治行为,从而为公司的自治留有足够的空间。股东会是公司的权力机构,股东会决议是公司实现自治的主要形式,其决定涉及公司经营管理、股东利益分配等,更应得到公权力的尊重。只要股东会决议的形成符合法律规定,无碍交易安全和社会稳定,登记机关就应当尊重公司意思表示和民事行为的自由。
关于被告南通工商局要求原告中北公司或相关当事人通过民事诉讼解决第三人张某2是否履行出资义务等争议的主张能否成立的问题。“法律之外无行政可言”,在没有明确得到法律规定的情形下,行政机关不得干涉民事权利,这是依法行政的一项基本原则。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第九条规定,公司的登记事项包括名称、住所、法定代表人姓名、注册资本、实收资本、公司类型、经营范围、营业期限、有限责任公司股东或者股份有限公司发起人的姓名或者名称,以及认缴和实缴的出资额、出资时间、出资方式等。其中如股东资格、股权比例、注册资本、实收资本、经营范围等内容,作为登记机关并不具代替当事人作出实质决定的权力,只要不违反法律规定,登记机关均应当经过审查后予以认可。本案中,原告中北公司申请所要求变更的事项及据此提供的相关申请材料中,最为核心的证据是审计报告,这是本次申请变更登记的关键所在,原告中北公司欲以此证明第三人张某2未履行股东出资义务,但与审计报告明显相悖的证据包括:中北公司于1998年登记时所提交的相应材料,特别是表明注册资本到位的验资报告;公司解散之诉与股东知情权之诉中,人民法院所认定的相关事实。以上证据均与原告中北公司本次申请所提交的审计报告证明的事实完全相反。这就意味着原告中北公司本次申请所依据的材料与生效行政行为及人民法院的生效判决所确认的事实之间存在着明显的冲突。在此情况下,要求被告南通工商局置这些冲突于不顾,甚至充当解决这些冲突的决定者,明显超越了其法定职责。事实上,《中华人民共和国公司法》及相关司法解释对第三人张某2的股东资格、张某2及其他股东是否履行出资义务等涉及当事人民事权利的争议问题,均规定了相应的救济途径,如要求股东履行资本充实责任、股东会决议效力之诉、请求解除股东资格等。综观中北公司成立后深陷的各种法律纠纷,张某2是否履行出资义务是所有纷争的焦点所在。原告中北公司置上述救济途径于不顾、企图通过径行要求工商变更登记以达到其自身目的的主张,其实质是要求登记机关直接决定民事争议,明显有悖登记机关的法定职责,本院不予支持。
综上所述,被告南通工商局在受理原告中北公司变更登记申请后,发现其所依据的申请材料与生效的相关法律文书存在明显冲突的情形下,要求当事人通过民事诉讼先行解决相关争议,有充分的法律依据,给各方当事人指出了正确的纠纷解决途径。被告南通工商局据此所作出的驳回通知,认定事实有充分的证据予以佐证,适用法律正确,程序合法,本应得到人民法院维持的结论。但考虑到原告中北公司股东间的争议尚未尘埃落定,适用维持的判决方式显然会给以后的争议解决留下障碍,因此,本院认为通过判决驳回原告中北公司诉讼请求的方式更为妥当。
(五)一审定案结论
江苏省南通市港闸区人民法院依照《中华人民共和国行政许可法》第三十四条、第四十九条,《中华人民共和国公司登记管理条例》第八条、第十条、第五十四条第二款、第五十五条第二款,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,作出如下判决:
1.驳回原告南通市中北房地产开发有限公司要求撤销被告江苏省南通工商行政管理局作出的(06000057)公司变更[2012]第03210014号公司变更登记驳回通知书的诉讼请求。
2.驳回原告南通市中北房地产开发有限公司要求判令被告江苏省南通工商行政管理局重新审查并依法进行变更登记的诉讼请求。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人诉称
1)原审判决既已认定“登记机关应当最大限度地尊重公司自主决定的事务”,但又支持南通工商局要求上诉人通过民事诉讼解决争议,两者明显相悖;2)南通工商局完全有能力在其职权范围内审查中北公司的变更登记申请是否符合法律规定,并据此作出变更登记,其所作驳回通知书没有法律依据。故请求二审法院撤销原审判决,依法发回重审或支持中北公司在原审中的诉讼请求。
(2)被上诉人辩称
原审判决认定事实清楚,适用法律正确,请求驳回上诉人的上诉,维持原判。
2.二审事实和证据
江苏省南通市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
3.二审判案理由
江苏省南通市中级人民法院经审理认为:南通工商局作为公司登记机关具有对辖区内公司变更登记的法定职权。该登记行为不仅是对公司登记事项的许可,还具有通过行政公权力的确认,使市场主体产生信赖,从而发挥保护交易安全和社会稳定的功能。本案中,中北公司此次变更登记申请所提交的相关文件材料与该公司1998年登记时所提交的材料以及人民法院生效判决所确认的事实相悖是不容争议的事实。在此情形下,上诉人仍然要求南通工商局置上述矛盾于不顾,并以其申请登记材料形式齐备为由进行变更登记,明显没有法律依据。事实上,如南通工商局放弃对中北公司申请材料的真实性、合法性进行审查,轻率进行变更登记,该登记行为不仅不会得到人民法院的认可,甚至会威胁到市场的交易安全和社会稳定。因此,在中北公司提交的变更登记申请材料的真实性、合法性无法得到确认的情形下,南通工商局所作不予登记决定并不违反法律规定,其根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十四条、第五十五条规定,未根据中北公司的申请进行变更登记具有法律依据。被上诉人南通工商局所作驳回通知书认定事实清楚,适用法律正确,原审法院经审理后所作驳回诉讼请求的判决正确,本院应予维持。
4.二审定案结论
江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
(七)解说
工商行政管理机关是负责公司登记的行政职能部门,其有权在接受相对人的申请后经过审核对公司设立、变更等事项予以登记。近年来,工商部门却屡屡因登记行为被提起行政诉讼。有的以工商部门未尽审查职责,审核不严为由要求撤销某一工商登记行为,也有因工商部门经审查拒绝某一工商登记申请被认为超越其形式审查权限而被状告不履行法定职责。行政相对人从各自利益出发提出自认为的工商登记审查标准,围绕的则是一个共同的争议焦点,即工商部门在接受登记申请后对申请材料的审查标准问题。关于工商登记审查的标准和程序,我国法律法规并没有明确翔实的规定。究竟是形式审查,还是实质审查,理论界、司法实务界一直存在争论与分歧。另外,一般这类纠纷的背景通常是工商登记中的某项权属与相对人主张的所谓实际权属不一致,其纠纷实质症结在于股东之间关于股东资格、出资及股权比例等民事争议。人民法院在审理这类行政案件时,既要审查工商部门是否依法行使工商登记审查权,确定合法适当的工商登记审查标准,同时在面对行民交错的案情时,还要对纠纷解决采取“先行后民”还是“先民后行”作出判断。本案中的两个争议焦点即反映了以上两个问题。
本案的争议焦点一是被告南通工商局对原告中北公司的变更申请应当确立何种审查标准。
工商变更登记审查标准的确定必须建立在工商变更登记行为的性质分析基础上。工商变更登记是工商登记的内容之一。工商登记的行为性质在理论上存在行政许可说和行政确认说等不同观点。不可否认,工商登记具有一定的行政确认性质,但就工商设立登记而言,是工商行政管理机关对当事人的申请进行审查后,确认其达到规定的条件予以注册并准许其从事特定活动的行为。其实质是赋予当事人相应的民事权利能力和行为能力,具有行政许可的意义和特征。我国《行政许可法》第十二条第(五)项将企业或者其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项纳入行政许可的范围,可以说通过法律形式肯定了工商设立登记是行政许可行为。工商设立登记行为作出后,因相关情形发生变化,需要进行变更登记的,系对在先所作登记内容的全部或部分改变。工商变更登记理当是工商设立登记这一许可行为的变更。《行政许可法》第四章第五节对行政许可的变更专门作了规定。可见,工商变更登记行为同样也应受到《行政许可法》的调整和规范,并不能因为行政许可行为本身所具有的某些行政确认的内容就排除其应受行政许可法规范的性质。《行政许可法》第三十四条、第三十六条均规定了行政机关对实质内容进行核实及告知利害关系人等程序,故行政机关在受理公司变更登记申请后有权根据需要对申请材料的真实性、合法性进行审查。
再者,《公司登记管理条例》第十条规定,公司登记事项应当符合法律、行政法规的规定。不符合法律、行政法规规定的,公司登记机关不予登记,以及《公司法》及《公司登记管理条例》中有关对虚报注册资本、提交虚假材料或采用其他欺诈手段骗取登记的,工商行政管理机关可以作出责令改正、罚款、吊销营业执照等行政处罚等规定,也可印证工商部门具有真实性、合法性审查职权。
本案的争议焦点二是被告南通工商局要求相关当事人先行解决民事纠纷的主张能否成立。
工商变更登记是对在先设立登记的改变。公司设立登记时提供的审计报告等材料证明了第三人张某2已出资,被告南通工商局据此进行的设立登记行为合法有效,在原告与第三人的多次诉讼中,第三人出资的事实也已经被生效的判决所确认。故该事实非经司法程序不得随意推翻。原告提供的新的审计报告与此内容截然相反,应视为原告与第三人之间新的民事纠纷,应当待该纠纷通过司法程序尘埃落定后再进行相关的行政登记。如果被告南通工商局置这些纠纷于不顾径行予以变更,事实上充当了民事争议的决定者,那将是超越其法定职责的行为。综上,工商登记机关在发现变更申请材料与设立登记时提供的材料及其他生效法律文书存在明显冲突的情形下,因其无权径行在变更登记的行政程序中直接对当事人的相关争议作出确认,故应当不予变更登记,而应由当事人通过其他途径先行解决相关争议。
但行政权是把“双刃剑”,故司法审查中还应注意以下两点:
第一,在肯定工商部门有权对相对人的登记申请进行真实性、合法性审查时,应注意这一审查原则并非不受任何限制。工商部门在审查时还应当注意尊重公司自治权利,在运用国家公权力介入公司内部治理时应坚持审慎而为,不能以公权力代替公司的自治行为。对于公司权力机构股东会作出的股东会决议,如果其形成符合法律规定,无碍交易安全和社会稳定,登记机关就应当尊重公司意思表示和民事行为的自由。
第二,在坚持工商登记审查不越权,不直接决定民事争议的原则时,对不违反法律规定的登记申请经审查后应依法予以认可,尤其对审核过程中第三人的异议应综合考量,视情况区别对待,以免形成新的干涉民事权利的情形。
(江苏省南通市港闸区人民法院 刘海燕)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2013年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第69 - 76 页