（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：山东省淄博市淄川区人民法院（2011）川行初字第138号判决书。
二审判决书：山东省淄博市中级人民法院（2011）淄行终字第70号判决书。

2.案由：防汛行政命令。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：王某，男，农民，住临淄区。
委托代理人：王某1，男，住淄博市临淄区，系原告（上诉人）之子。
委托代理人：王某2，女，住淄博市张店区，系原告（上诉人）之女。
被告（被上诉人）：淄博市临淄区人民政府，住所地：淄博市临淄区行政办公中心。
法定代表人：宋某，区长。
委托代理人（一审）：王某3，男，临淄区人民政府法制局副局长。
委托代理人（二审）：李某，男，临淄区水务局河道管理处副主任。
委托代理人（一审、二审）：郑瑞云，山东春辉律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：山东省淄博市淄川区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：韩吉标；审判员：白佳海；人民陪审员：王承敏。
二审法院：山东省淄博市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：郭晓伯；审判员：卢长普；代理审判员：马清华。

6.审结时间
一审审结时间：2011年8月4日。
二审审结时间：2012年7月12日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告组建的临淄区防汛指挥部，于2008年4月21日给原告王某下达了指令书，内容是：“王某同志：你在淄河河道临淄段皇城镇崖付村附近建设的临时房、鱼藕池等建筑物、构筑物，种植的树木等妨碍了淄河河道的正常行洪，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款、第三款的规定。根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款的规定，责令你自本通知收到之日起7日内自动清除违法建筑和设施，搬迁出河道管理范围。如逾期不清除，不搬迁，则由区防汛指挥机构组织强行拆除，所需费用由你全部承担。”由于原告王某未自动拆除，临淄区防汛指挥部于2008年5月6日作出强行拆除决定通知书，2008年5月7日对建筑物、构筑物实施了强行拆除。被告淄博市临淄区人民政府同时提交了临淄区防汛指挥部的指令书、强行拆除决定通知书和送达回执，2008年2月1日的河道内障碍物调查表，原告的补偿费领取单等相关证据。

2.原告诉称
1997年年底，原告响应国家及临淄区政府鼓励开发“四荒”的号召，结合当地实际，与崖付村村委签订土地开垦合同。经过十多年艰苦奋斗将位于皇城镇崖付村废弃的淄河荒滩开发改造为鱼池和藕池，并在其上间种大量果树。经淄博市国土资源局验收，土地性质由荒滩变为耕地（鱼池、藕池）7.73公顷，批复原告对该宗土地享有长期使用权。2008年4月21日被告突然向原告下达指令书，责令原告限期拆除原告的合法财产（鱼池、藕池），原告对此不服，向临淄区行政复议办公室复议，该办公室不予受理。2008年5月7日被告组织有关单位强制破坏性地对我的鱼池、藕池进行了拆除。原告认为，被告为达到使淄河综合开发（二期）工程免除应正常支付的动迁费的目的，在防洪条件（时间、区域）错误的情况下，对我下达指令书，行政行为程序违法、适用法律错误，故其具体行政行为当属违法无效，为此要求法院判决临淄区防汛指挥部下达的指令书违法。

3.被告辩称
2008年，临淄区防汛抗旱指挥部（以下简称区防指）发现原告在淄河河道范围内建设了鱼池、藕池及临时房屋，影响了淄河的正常行洪，遂依据《防洪法》的规定，于2008年4月21日作出临防指令（2008）13号指令书，要求原告自收到本通知之日起7日内自动清除违法建筑和设施，搬迁出河道管理范围，逾期不清除，由区防指强行拆除。2008年5月6日，在王某逾期未自行清除的情况下，区防指作出强行拆除决定通知书，于5月7日对妨碍行洪的障碍物依法予以强拆。本案中，原告在淄河河道内未经水行政主管部门批准，自行开发建设鱼池、藕池、临时房等建筑物，妨碍淄河的正常行洪事实清楚；区防指依据《防洪法》规定，在原告未自行清除的情况下，依法强行拆除，符合法律规定。

（三）一审事实和证据
山东省淄博市淄川区人民法院经公开审理查明：1992年临淄区人民政府文件《临淄区水利工程确权划界实施方案》记载，确权划界的范围，河道：我区的河道全部为无堤防河道，淄河的管理范围为两岸岸底之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）。原告的藕池等建筑物、构筑物在淄河的河道管理范围内没有争议。
1997年11月15日原告王某和皇城镇崖付村村委会签订土地开垦合同，皇城镇司法所在该合同上以鉴证机关盖章。1999年临淄区人民政府文件《关于加快农业“四荒”开发利用工作的通知》记载，北部平原各乡镇，要积极全面地进行废弃地、荒地、荒滩的开发与治理，配合水利“双十”工程的实施，鼓励经营者以养鱼养藕植树等形式增收致富。原告王某按照合同开发建设了藕池、鱼池。2005年淄博市国土资源局文件《关于对临淄区周村区土地开发整理验收情况的通知》，对皇城镇崖付村王某河滩开发的藕池进行了验收。
2008年2月19日《淄河综合开发（二期）工程实施方案》发文执行，《清障拆迁方案》记载，在河道整治过程中，主河道以内的土地、厂房、林木（包括果树）属于行洪障碍物，不予补偿，主河道以外基本保持原貌，能不动的土地、厂房、林木尽量不动，如需征用拆迁，按照一期工程的补偿标准给予适当补偿。自2008年3月3日开始拆除原告王某藕池的防汛南堤，2008年4月1日，临淄区皇城镇人民政府和王某达成了五间房屋的补偿协议，其他设施以后协商，协商未成，下达了强行拆除指令书，强行拆除后原告王某已经按照（二）期工程的补偿标准领取了补偿款。
临淄区防汛指挥部于2008年4月21日给原告王某下达了指令书，责令王某自本通知收到之日起7日内自动清除违法建筑和设施，搬迁出河道管理范围。如逾期不清除，不搬迁，则由区防汛指挥机构组织强行拆除，所需费用由其全部承担。由于原告王某未自动拆除，防汛指挥部于2008年5月6日作出强行拆除决定通知书，2008年5月7日对建筑物、构筑物实施了强行拆除。
原告王某的藕池等在淄河自然形成的河岸线范围内，在1975年建设双侧堤坝后，经过压沙造地、挖沙毁地、堤坝毁坏的过程，原告王某在毁坏的原堤坝上加高了堤坝，用于阻挡洪水，该事实双方均无异议。
《山东省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》第十五条规定，“在河道、湖泊、水库大坝管理范围内进行下列活动，必须报经县级以上水行政主管部门批准……（三）挖筑鱼塘、堆放物料”；第二十八条规定，“本省汛期为六月一日至九月三十日；特殊情况下，省人民政府防汛指挥机构根据汛情及气候异常变化情况，可以宣布提前或者延长汛期时间。”原告王某加高堤坝，种植树木，修建房屋没有县级以上水行政主管部门批准的证据。临淄区防汛指挥部于2006年7月1日、2007年7月5日分别给原告王某下达限期清障通知书，原告王某认可。
被告淄博市临淄区人民政府对淄河的防洪标准作了说明，1996年以前防洪标准是20年一遇；按照上级防汛部门的要求，1996年提高到50年一遇，2008年的二期工程是50年一遇；2010年防洪标准要提高到100年一遇。
上述事实有下列证据证明：
1.关于“双十”工程，临淄区水利水产局1998年的水利信息记载，在相关乡镇的十个村建设大蓄水池，在相关乡镇建设十个水产养殖专业村。
2.1992年临淄区人民政府文件《临淄区水利工程确权划界实施方案》记载，确权划界的范围，河道：我区的河道全部为无堤防河道，淄河的管理范围为两岸岸底之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）。1992年水利工程确权划界工作中，虽然下发了临淄区水利工程确权划界实施方案，但由于种种原因没有最终确权。现在的卫星航拍图能显示自然河道情况。
3.淄河的洪水水位和断流情况。临淄区水利志记载，淄河治理工程，1972年太和水库建成后，大大减少了淄河洪流。从1975年开始，统一组织施工沿淄河两岸筑坝，缩河造地。
4.原告王某在藕池处沿着西南两侧构筑了石坝，种植树木建设房屋，临淄区防汛指挥部于2006年、2007年给原告王某下达的限期清障通知书，有王某的送达回执。

（四）一审判案理由
山东省淄博市淄川区人民法院经审理认为：原告王某认为自己响应政府的号召，与崖付村村委会签订开垦土地合同，按照合同开垦土地，在开发的土地上养藕、养鱼、种果树，被水利部门树立为先进典型，开发的土地通过了淄博市国土资源部门的验收，应当受到法律保护。而临淄区防汛指挥部认为，王某建设的临时房、鱼藕池等建筑物、构筑物，种植的树木等妨碍了淄河河道的正常行洪，应当立即清除。《中华人民共和国防洪法》第四十二条规定，对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。本案争议的焦点问题有两个：一是王某建设的临时房，鱼藕池等建筑物、构筑物，种植的树木是否在河道内，是否妨碍了正常行洪。根据1992年临淄区人民政府文件《临淄区水利工程确权划界实施方案》记载，河道：我区的河道全部为无堤防河道，淄河的管理范围为两岸岸底之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）。原告王某建设的临时房，鱼池、藕池等建筑物、构筑物，种植的树木是在河道管理范围内。原告王某加高堤坝，种植树木，修建房屋没有县级以上水行政主管部门批准的证据。临淄区防汛指挥部于2006年7月1日、2007年7月5日分别给原告王某下达限期清障通知书。由于原告未按通知拆除，才有了本案的指令书。二是强制清除的执法目的是否是疏通河道用于行洪、泄洪，既然淄河是无堤防河道，河道管理范围包括原告王某的藕池等一切设施，淄河综合开发（二期）工程是提高防洪标准的防洪工程，在河道管理范围内清除障碍物是防汛指挥机构的职权，执法目的并无不当。综上所述，临淄区防汛指挥部的防汛清除指令书，认定事实正确，执法目的得当。在强行拆除前，临淄区防汛指挥部对清除障碍物进行了登记，防汛清除指令书有自动履行的时间，该指令书送达了原告王某，强行拆除后给原告王某进行了一定的补偿，依据该指令书拆除的行政强制措施符合法律规定。原告主张临淄区防汛指挥部防汛清除的行政强制措施违法，没有事实依据和法律依据，本院不予支持。临淄区防汛指挥部是被告淄博市临淄区人民政府依法组建具有行政管理职能但不具有承担法律责任能力的机构，对该机构的具体行政行为提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关淄博市临淄区人民政府作为被告。

（五）一审定案结论
山东省淄博市淄川区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，作出如下判决：
维持被告淄博市临淄区人民政府组建的淄博市临淄区防汛抗旱指挥部临防指令（2008）13号指令书，确认依据该指令书强行清除原告房屋、藕池、树木的行政强制行为合法。
案件受理费50元，由原告王某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
上诉人的经营权是有法律依据的，是经过省、市、区、镇各级水行政主管部门认可的、支持的，是合法的，被上诉人的行为是非法的行政侵权，侵权人应当承担侵权的责任。“强制清除的执法目的是疏通河道用于行洪、泄洪”这种说法是片面的、不完备的。暴力拆迁的目的并非完全是正常行洪、泄洪，其目的主要是淄河二期改造的形象工程。当然其中也有防洪的内容存在，不过防洪是次要的、附属的。被上诉人借用《防洪法》第四十二条，作为清理二期工程障碍的法律依据是错误的。《防洪法》第四十二条规定的是“对河道、湖泊范围内的阻碍行洪障碍物”，上诉人的鱼藕池及临时房并不在主河道内，而是在主河道以外的石头大坝以东，被上诉人所谓“我区的河道全部为无堤坝河道”的说法，是无视旧石坝的存在，无视证人证言。被上诉人借用《防洪法》暴力强制的时间，不是在依法宣布的汛期之内，而是在被上诉人自己规定的淄河综合开发（二期）工程的时间表内，这不是偶然的巧合。强拆人员是根据二期工程实施方案的规定由皇城镇政府、皇城派出所、临淄区水务局等90人组成。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，上诉人有权申请调取证据，法院应当及时决定调取，不符合调取条件的，应当向申请人送达通知书说明不能调取的理由。申请人王某在诉讼中除依法向法院提供自己能提供的证据外，对不能提供的证据向法院提起书面调取申请，一审法院既不调取，也不说明未调取的原因。综上所述，一审法院判决是为偏袒被上诉人、不顾事实而作出的错误判决。对此请求撤销一审判决，确认被上诉人违法侵权，以维护人民法院公平、公正的形象。
（2）被上诉人辩称
上诉人在淄河河道建设的临时房、鱼藕池等建筑物、构筑物，种植的树木等妨碍了淄河河道的正常行洪，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定，淄博市临淄区人民政府防汛抗旱指挥部查明情况后，依法向其发放指令书，责令限期自动清除，在上诉人置若罔闻的情况下才被强制清除。《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担”。上诉人的鱼池、藕池等被强制清除是合法的。淄河综合开发（二期）工程，是河道治理的措施，是提高防洪标准的防洪工程，在河道管理范围内清除障碍物是防汛指挥机构的职权，执法目的正确。上诉人的鱼池、藕池的土地性质并未变更，上诉人对其也没有长期使用权。上诉人的鱼池、藕池的地点和土地性质并没有改变，还是在淄河主河道内，妨碍正常行洪。根据防洪法的规定，应当被依法清除。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求无事实和法律依据。原判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。

2.二审事实和证据
山东省淄博市中级人民法院经审理，查明的事实与一审查明的事实一致。另查明被上诉人按照指令书实际拆除上诉人王某藕池为63.4亩。

3.二审判案理由
山东省淄博市中级人民法院经审理认为：本案双方当事人争议的焦点：一是被上诉人向王某下达的限期清除指令书是否合法；二是王某因藕池被拆除后所遭受的经济损失应当怎样解决。
关于第一个焦点问题即限期清除指令书的合法性问题，《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担”。依据该规定凡在河道内阻碍行洪的障碍物均应当无条件被清除，至于这些行洪障碍物是否合法均不影响对其行洪障碍物性质的认定。本案中王某所建设的藕池等建筑物均在淄河河道内，被上诉人认定其为行洪障碍物并要求上诉人王某限期清除并无不当。淄博市临淄区防汛指挥部曾于2006年7月1日、2007年7月5日分别给原告王某下达过限期清障通知书，但上诉人王某均未按要求进行清除，直至2008年4月21日被上诉人才再次下达限期清除指令书并进行了强制清除。2007年淄河被列入省管河道，政府明确要求对淄河临淄段整体进行防洪治理；淄河二期工程的主要治理任务就是清除河道内的各种行洪障碍物，拓宽整平主河槽，对河岸进行防护，工程的目的就是防汛抗旱，其性质就是防洪工程。该工程在对河道进行清理建设的过程中同时对河岸进行了整修和绿化，上诉人王某以此认为淄河二期工程是“形象”工程而非防洪水利工程的理由不能成立，本院不予支持。
针对第二个焦点问题，即上诉人王某因藕池被拆除后所遭受的经济损失如何解决问题，本案上诉人王某被清除的藕池等建筑物虽然建在淄河河道内，依据《中华人民共和国防洪法》的规定应当被无偿清除，但王某在1997年开始建设这些藕池时，是通过与临淄区皇城镇崖付村村委会签订土地开垦合同进行建设的，后来也得到有关政府部门的支持和鼓励，应当说上诉人王某开发建设藕池的行为是基于与村委会签订的土地开垦协议和对政府有关部门支持鼓励政策的信赖而进行的，其藕池等建筑物被依据《中华人民共和国防洪法》无偿清除后所遭受的经济损失并非王某主观过错造成的，对经济损失问题，其可以另行通过民事途径解决或直接向有关部门要求对其损失进行补偿。因本案王某所诉行政行为并不违法，上诉人王某在本案中直接要求被上诉人对其因藕池等建筑物被清除所遭受的经济损失进行赔偿无法律依据，法院无法在本案中一并进行解决。
关于上诉人王某在上诉中称，一审法院未依据其申请调取证据问题。经核对，一审法院在2011年6月9日依据王某的申请向被上诉人淄博市临淄区人民政府调取了证据，被上诉人按照法院的要求也提供了相关证据，上诉人王某在一审庭审中对法院调取的证据也进行了质证，对该事实在一审判决书第五页第九行至第六页第一行有详细记载。因此，王某该上诉理由没有事实根据，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。

4.二审定案结论
山东省淄博市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王某承担。

（七）解说
本案争议的焦点问题有两个：一是被告限期清除指令书合法性问题；二是原告因藕池被拆除后所遭受的经济损失问题。
1.关于被告限期清除指令书合法性问题。
《行政诉讼法》第五十四条对行政行为合法性审查确立了六个司法审查标准：证据是否确凿；适用法律、法规是否正确；是否符合法定程序；是否超越职权；是否滥用职权；是否不履行、拖延履行法定职责。审判实践中，人民法院根据该条规定，主要是从以下几个方面进行行政行为合法性审查的。一是职权来源法定化。严格审查职权来源，只有法律、法规以及规章授予该行政主体行政职权时，行政主体才拥有该权力，行政主体依法行使该权力才是合法的。严格审查被告主体资格：授权谁，谁被告；谁委托，谁被告；联合执法案件中，署名的行政机关（机构）为被告；经批准的具体行政行为，署名的行政机关（机构）为被告。二是事实认定证据化。审查具体行政行为是否合法，首先要审查行政机关认定的事实是否正确。审查事实问题的主要内容包括：证据是否符合法定形式、证据来源是否合法、收集证据的程序是否合法、举证责任分配是否合法，以及对事实的认定是否正确等。证据确凿、主要证据充分是行政行为事实认定正确的条件。此外，还要审查证据是否符合“时限”的要求，审查证据来源是否合法，法院调取证据是否符合有限性要求。要注意的是，不同类型的案件采用不同的证明标准。三是法律适用严格化。法律适用问题是行政行为合法性审查的一个重要方面。《行政诉讼法》第五十二条、第五十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律、法规为依据，并参照规章。依法行政尤其强调行政机关作出行政行为时，所依据或适用的法律、法规、规章必须符合法律优位、法律保留和法律冲突解决的一系列原则。四是程序问题正当化。审查行政行为的程序是否符合法律、法规、规章以及其他规范性文件的规定。五是裁判方式统一化。
具体到本案，《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”据此，在河道管理范围内清除障碍物是防汛指挥机构的职权，淄博市临淄区防汛指挥部有权下达限期清除指令并组织强行清除，但由于淄博市临淄区防汛指挥部是淄博市临淄区人民政府依法组建具有行政管理职能但不具有承担法律责任能力的机构，对该机构的具体行政行为提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关淄博市临淄区人民政府作为被告。因此，本案被告主体适格。
本案的行政强制清除事实。根据1992年临淄区人民政府文件《临淄区水利工程确权划界实施方案》记载，河道：我区的河道全部为无堤防河道，淄河的管理范围为两岸岸底之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）。原告王某建设的临时房，鱼藕池等建筑物、构筑物，种植的树木是在河道管理范围内。原告王某加高堤坝，种植树木，修建房屋没有县级以上水行政主管部门批准的证据。临淄区防汛指挥部于2006年7月1日、2007年7月5日分别给原告王某下达限期清障通知书。由于原告未按通知拆除，才有了本案的指令书。《中华人民共和国防洪法》第二十二条规定，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。同时，依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款规定，凡在河道内阻碍行洪的障碍物均应当被无条件清除，至于这些行洪障碍物是否合法均不影响对其行洪障碍物性质的认定。原告建设的藕池等建筑物均在淄河河道内，妨碍了淄河河道的正常行洪，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条和第四十二条第一款的规定，被告认定其为行洪障碍物并要求原告限期清除并无不当。2007年淄河被列入省管河道，政府明确要求对淄河临淄段整体进行防洪治理；淄河二期工程的主要治理任务就是清除河道内的各种行洪障碍物，拓宽整平主河槽，对河岸进行防护，工程的目的就是防汛抗旱，其性质就是防洪工程。该工程在对河道进行清理建设的过程中同时对河岸进行了整修和绿化，淄河二期工程是防洪水利工程而非“形象”工程。本案中，原告在淄河河道内未经水行政主管部门批准，自行开发建设鱼池、藕池、临时房等建筑物，妨碍淄河的正常行洪且在限期自动清除仍未清除的情况下，被下达强行拆除决定并予以强制清除，事实清楚，证据确凿。
根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条和第四十二条第一款规定，被告向原告下达强行拆除决定书适用法律正确。
根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款规定，淄博市临淄区防汛指挥部曾于2006年7月1日、2007年7月5日分别给原告王某下达过限期清障通知书，但原告均未按要求进行清除，2008年4月21日，淄博市临淄区防汛抗旱指挥部根据淄河二期工程治理任务的要求，作出临防指令（2008）13号指令书，要求原告自收到本通知之日起7日内自动清除违法建筑和设施，搬迁出河道管理范围，逾期不清除，由区防指强行拆除。在强行拆除前，临淄区防汛指挥部对清除障碍物进行了登记，防汛清除指令书有自动履行的时间，该指令书送达了原告。2008年5月6日，在原告逾期未自行清除的情况下，区防指作出强行拆除决定通知书，于5月7日对妨碍行洪的障碍物依法予以强拆。强行拆除后给原告进行了一定的补偿。本案被告行政强制行为程序合法。
综上，被告所作强行清除河道内藕池等建筑物、构筑物行政强制行为职权来源法定，主体资格适格，证据确凿，事实清楚，适用法律正确，程序合法，一、二审人民法院依法予以维持无疑是正确的。
2.关于原告因藕池被拆除后所遭受的经济损失问题。
因本案原告所诉行政行为并不违法，其在本案中直接要求被告对其因藕池等建筑物被清除所遭受的经济损失进行赔偿无法律依据，法院无法在本案中一并进行解决。即使一并解决，根据《国家赔偿法》第二条、第四条的规定，由于被告所作强行清除原告河道内藕池等建筑物、构筑物行政强制行为合法，其要求行政赔偿没有事实依据和法律依据，也难以获得支持。本案原告因藕池被拆除后其所遭受的经济损失问题实际涉及国家行政补偿问题。
我国行政补偿其中包括行政行为造成财产权益的特别牺牲补偿。财产的价值在于利用。只有财产权人可以自由地对其财产权利进行占有、使用、处分，财产权对于他才有实际意义。如果公权力可以任意限制、剥夺私人财产权而无须给予公正补偿，那么财产权对于权利人而言，便没有任何实际价值可言。因此，即使为了公共利益必须对私人财产权实施剥夺与限制，只要造成了特别牺牲，就应给予公正补偿。
我国行政补偿制度具有宪法基础和依据。我国有关行政补偿的宪法依据有两点：一是土地征收或征用的补偿条款和财产的征收或征用补偿条款；另外一个是第三十三条平等保护条款。2004年3月14日我国通过的宪法修正案为行政补偿确立了直接的宪法依据，表明补偿制度在我国已开始受到重视。这对于完善我国行政补偿制度具有积极意义。新修正的《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第三十三条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等……任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”可以说我国已确立了平等保护原则。由于公民、组织的合法权益因公共利益受到特别损失，而享受公共利益的是社会全体成员，因而该损失一般应该由社会全体成员分担，这在一定意义上要求建立行政补偿制度。
我国在确定行政补偿标准时，应当以正当补偿或公正补偿为原则，具体来讲，该原则包括以下三个方面：（1）一般应当坚持“全额补偿”原则，并充分考虑对当事人生存和发展利益的长远影响，来确定补偿的具体数额。否则，会助长国家权力的滥用和使不特定公民、组织的合法权益处于不可预期、随时可能发生危险之中，得不到有力保障。（2）补偿应当以引起补偿的原因发生时的公平市场价值或价格为基准。只有公平市场价值或价格才是一般正当补偿可接受的衡量标准。为此，对于当事人的权益损失，应当建立由具有相对独立性的机构或社会中介组织来进行损失价值评估的机制，将损失价值评估纳入市场运作轨道，力戒行政机关单独决定损失补偿数额时的主观性、随意性和片面性。（3）当事人有过错时，不排除“适当补偿”原则的适用。行政补偿标准和数额，可以在制定《国家补偿法》时作出原则规定，另外制定《国家补偿标准实施细则》。
对正当权益受到损害者最强有力的救济方式，是法院的诉讼救济，故各国对于权益纠纷和争议，当然包括行政补偿纠纷，大都通过立法和判例，确立“司法最终解决原则”。司法最终解决原则在补偿救济中是指，行政相对人向行政机关请求行政补偿后，其请求如被拒绝，或者行政相对人对行政机关所作的行政补偿决定不服，应允许其向法院提起行政补偿诉讼并由法院最终解决。我国立法尚未建立行政补偿诉讼制度。在我国损害补偿的行政程序中应当通过立法明确规定行政机关有义务告知当事人有获得救济的权利和实施途径。通过行政程序，行政机关如满足了相对人的请求，相对人取得了所要求的补偿，补偿行政程序即告终结。行政机关如果拒绝相对人的请求或部分拒绝相对人的请求，双方不能就补偿数额、补偿方式达成协议，或相对人不服行政机关单方作出的决定，即开始司法诉讼程序，而行政补偿的诉讼救济程序，恰恰是我国亟待完善的。
就本案而言，本案原告被清除的藕池等建筑物虽然建在淄河河道内，依据《中华人民共和国防洪法》的规定应当无偿清除，但原告在1997年开始建设这些藕池时却是与淄博市临淄区皇城镇崖付村村委会签订土地开垦合同进行建设的，后来也得到有关政府部门的支持和鼓励，应当说原告开发建设藕池的行为是基于与村委会签订的土地开垦协议和对政府有关部门支持鼓励政策的信赖而进行的，其藕池等建筑物被依据《中华人民共和国防洪法》无偿清除后所遭受的经济损失并非原告主观过错造成的，对经济损失问题其可以另行通过民事途径或直接向有关部门要求对其损失进行补偿解决。
（山东省淄博市临淄区人民法院　刘海红）