（一）首部

1.判决书字号：江西省南城县人民法院（2012）城行初字第4号判决书。

2.案由：行政复议。

3.诉讼双方
原告：曾某
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仔，农民。
原告：江某，农民。
两原告共同委托代理人：高学玮，男，江西丰茂律师事务所律师。
被告：南丰县人民政府。
法定代表人：许某，男，县长。
委托代理人：吴某，南丰县政府法制办公室主任。
委托代理人：罗兴亮，江西丰茂律师事务所律师。
第三人：曾某1，男，1964年9月19日出生，汉族，农民。
委托代理人：邱应祥，南城县建昌镇法律服务所法律工作者。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江西省南城县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：邓玲；审判员：黄晓凌；人民陪审员：黄剑峰。

6.审结时间：2012年9月7日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
江西省南丰县人民政府接到本案第三人行政复议申请后，作出丰府复决字［2012］1号行政复议决定，撤销了紫霄镇人民政府先前作出的紫府处字［2012］01号处理决定书，侵害原告合法权益。

2.原告诉称
被告没有经过调查核实、勘察现场就作出处理决定，应予以撤销。因本案纠纷已经几次行政复议，南丰县紫霄镇人民政府在第一次复议时就已向被告提交了相关的证据等材料，被告认为紫霄镇人民政府未提出书面答复，未再次提交相关证据、依据，而认定其作出的处理决定事实不清、证据不足，适用法律错误，撤销其作出的紫府处字［2012］01号处理决定书，属无稽之谈。同时被告作出的丰府复决字［2012］1号行政复议决定书要求紫霄镇人民政府在3个月内重新作出处理决定，其本身违反了法律规定，法律规定重新作出具体行政行为的期限为60日。争议山场归原告所有，原告有5个证据足以证明。故紫霄镇人民政府作出的紫府处字［2012］01号处理决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，要求法院依法撤销被告作出的丰府复决字［2012］1号《行政复议决定书》。

3.被告辩称
申请人曾某1没有提出需调查的要求，我府根据《行政复议法》第二十二条规定，审查紫霄镇人民政府作出的处理决定，采取书面审查的办法，审查发现其在认定事实和适用法律上有明显的错误，存在必须撤销的因素。我府收到第三人的申请后，于同日向紫霄镇人民政府送达答复通知书、复议申请书副本，要求其在10日之内提出书面答复，并提交作出处理决定的证据、依据和有关材料，但其在法定的答复期内既没有提出答复，也没有提交作出决定的证据、依据和有关材料。紫霄镇人民政府没有对争议双方提交的林权归属证据进行充分的分析和认证，就作出紫府处字［2012］01号山林权属争议处理决定，认定争议山场属原告，属于认定事实不清、证据不足。在适用法律方面，依据《林木林地权属争议处理办法》第八条第（三）项规定，而未适用《江西省山林权属争议调解处理办法》第二十一条的规定，属适用法律错误。此外，紫霄镇人民政府没有在我府规定的期限内重新作出处理决定，且没有按照调处山林纠纷的程序进行调查、认证，也未进行调解，违反法定程序。据此，我府依法撤销紫霄镇人民政府作出的紫府处字［2012］01号山林权属处理决定，请法院驳回原告诉请，依法维持被告作出的行政复议决定。

4.第三人述称
争议山场应归第三人所有，有分山参加人和分山登记册等为证，紫霄镇人民政府将争议山场判归原告属认定事实严重错误。被告依法作出的丰府复决字［2012］1号行政复议决定书，事实清楚，程序合法，故请法院驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
江西省南城县人民法院经公开审理查明：两原告与第三人系南丰县紫霄镇同村村民，因山林权属发生纠纷。南丰县紫霄镇人民政府于2012年3月1日作出紫府处字［2012］01号《山林权属争议处理决定书》，第三人对该处理决定不服，于同年3月22日向被告提出行政复议申请，被告于3月28日受理了第三人提出的申请，并送达了受理通知书。被告于当日向紫霄镇人民政府送达复议申请书副本及提出答复通知书，要求紫霄镇人民政府在10日内提出书面答辩，并提交其作出具体行政行为的证据、依据和有关材料。紫霄镇人民政府在规定的期限内未向被告提交证据和相关材料；同时，向两原告送达了第三人参加复议通知书。被告于同年4月24日作出丰府复决字［2012］1号《行政复议决定书》，决定：撤销南丰县紫霄镇人民政府于2012年3月1日作出的紫府处字［2012］01号《山林权属争议处理决定书》。两原告不服，遂向法院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.行政复议申请书及南丰县紫霄镇人民政府作出的紫府处字［2012］01号《山林权属争议处理决定书》各一份，证明受理该起行政复议案件，紫霄镇人民政府作出的处理决定的事实。
2.行政复议申请受理通知书、提出答复通知书、第三人参加复议通知书、行政复议决定书及相关文书的送达回证，证明被告按程序受理了申请人的申请，并且通知了被申请人、第三人参加行政复议，作出复议决定并及时送达给各当事人。
3.《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条第一款第（四）项，《江西省山林权属争议调解处理办法》第十四条、第二十一条，证明紫霄镇人民政府没有将调解办法作为法律依据及被告作出复议决定的法律依据。

（四）判案理由
江西省南城县人民法院经审理认为：两原告对被告作出的丰府复决字［2012］1号行政复议决定不服，依法可以向法院提起行政诉讼。被告在受理第三人的复议申请后，依照法定程序向第三人（即申请人）送达了受理通知书，并向被申请人南丰县紫霄镇人民政府送达了提出答复通知书，要求其在10日内向被告提交书面答辩及当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，但紫霄镇人民政府未在规定时间内提交书面答辩和相关的证据材料。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定：被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第二十八条第一款第（四）项规定：被申请人不按本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。被告撤销紫霄镇人民政府作出的紫府处字［2012］01号山林权属争议处理决定是对的，本院应予支持。原告提出被告未经过调查核实和现场勘验就作出处理决定是不对的，因被告受理复议申请后，采取了书面审查的办法审查紫霄镇人民政府作出的处理决定，符合行政复议法的规定，故原告的主张不予支持。原告提出因该起山林权属纠纷已经几次复议，紫霄镇人民政府在第一次复议时已向被告提交了相关证据材料，此次复议未提交材料，被告因而作出撤销决定是不对的，因申请人是对紫霄镇人民政府作出的紫府处字［2012］01号山林权属争议处理决定不服而向被告提起行政复议，故紫霄镇人民政府应当向被告提交这次具体行政行为的相关证据材料，而不是原来第一次处理决定的相关证据材料，紫霄镇人民政府未在规定时间内提交，依法视为无证据、依据，原告的主张不予支持。原告提出被告作出的丰府复决字［2012］1号复议决定书中要求紫霄镇人民政府在3个月内重新作出处理决定是违反法律规定的，按法律规定的时间应是60日，因被告作出的丰府复决字［2012］1号为复议决定不是本案审理中应审查的具体行政行为，与本案无关联性，故不予支持。原告要求撤销被告作出的丰府复决字［2012］1号复议决定，本院不予支持。

（五）定案结论
江西省南城县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，作出如下判决：
维持被告南丰县人民政府于2012年4月24日作出的丰府复决字［2012］1号行政复议决定。

（六）解说
行政复议要解决的中心问题是被诉具体行政行为的合法性和合理性问题，行政诉讼则要解决行政复议机关作出决定的合法性问题。然而，初审行政机关放弃提交证据，行政复议机关放弃审查合理性问题，申请人的诉求始终会因上下级行政机关之间“踢皮球”而无法得到实现。法院通过行政诉讼，在这类事件中，又能发挥怎样的作用呢?在该案中，争议当事人已经几经行政复议，山林权属仍未确定，行政机关在扮演什么样的角色?这些问题随着案件审理逐渐浮出水面，也引发系列思考。
首先，初审行政机关不依法提交证据问题。根据《行政复议法》第二十三条第一款规定：“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”该条明确规定申请人向上一级行政机关申请复议后，初审行政机关应当在接到复议机关送达的申请书后，在10日内提交相关证据等材料。但初审行政机关基于某种理由，不提交相关证据等材料时，行政复议机关只能依法视该初审行政机关没有证据，撤销其作出的决定。本案中，行政复议机关虽然撤销了初审行政机关作出的决定，但申请人的山林权属没有确定下来，问题得不到解决，形成上下级行政机关“踢皮球”的局面，申请人、第三人的争议将永远难见平息，也造成上访难题。
其次，行政复议机关以书面审查代替实质审查问题。根据《行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”但实践中行政复议机关几乎都是书面审查，而法律上未明确规定行政复议机关必须审查申请人、第三人提供的证据，相反法律明确规定必须审查初审行政机关即被申请人作出决定时的证据、依据。当行政复议机关认为案件难审理时，必然会先想到撤销初审行政机关作出的决定。这时申请人、第三人提供的证据只能成为行政复议机关撤销初审行政机关决定的事由。
再次，全面审查原则的落实问题。行政复议机关作出复议决定前应遵行全面审查原则。全面审查原则是指行政复议机关在行政复议活动中，既要对具体行政行为的合法性进行审查，撤销不合法的具体行政行为，也要对具体行政行为的合理性进行审查，变更不适当的具体行政行为。全面审查原则要求行政复议机关在行政复议活动中必须坚持有错必纠，一经发现错误，必须坚决予以纠正。只有这样，才能维护社会主义法制的权威和尊严，提高行政复议决定的执行力，树立行政复议机关的威信。然而，在行政复议实践中，行政机关首要的不是解决纠纷，而是通过上级权威暂时平息事态，以防矛盾扩大、激化。
最后，合法性原则与合理性原则冲突问题。法院通过行政诉讼只能审查被诉行政机关的合法性问题，只有在具体行政行为存在显失公正的情况下才有合理性审查。这无疑让处于能动司法地位的法院无法能动办案，法院无法真正解决纠纷。被诉行政复议机关依法撤销了初审行政机关作出的决定，法院也只能依法维持。“一撤一维”之间，法定程序得到维护，法律的天平却在实体上发生倾斜，法院似乎站在与行政机关一致的角度看待案情、对待申请人或原告，这样有损法律的威严与信任。
根据上述问题，笔者认为，应从立法上入手，只有完善相关制度才能有效杜绝“踢皮球”现象。
第一，建议修改《行政复议法》，在行政复议程序中，应增加申请人、第三人提交证据的权重，并明确规定其有权向初审行政机关提取（复制）其作出决定的依据、证据等材料，以防初审行政机关的不作为，即不依法提交证据，这有利于解决上下级行政机关借复议机制游走于程序之间的问题。同时，还应增加类似于听证的质证制度，让各方当事人充分行使权利、发表意见，这样也有利于复议机关对案件事实有更正确的判断，避免行政复议流于形式。此外，还可明确规定行政复议机关应以实质审查为主、书面审查为辅的全面审查制度，有利于督促行政复议机关积极行使行政审查权。
第二，建议修改《行政诉讼法》，确立法院合理性审查与合法性审查并行的审查制度。在“一撤一维”之间，法院一直在遵循着行政复议机关的老路，这有损法律的威严及当事人对法院的信任。司法能动主义已渐成司法趋势，法院应摒弃被动审理的老路，依靠司法能动的机制主动解决当事人之间的纠纷。
（江西省南城县人民法院　曾艾雪）