（一）首部

1.裁定书字号：青海省西宁市城西区人民法院（2011）西行初字第19号裁定书。

2.案由：行政征收。

3.诉讼双方
原告：西宁市城西区彭家寨镇汉庄村村民委员会，地址：西宁市城西区彭家寨汉庄村。
法定代表人：米某，主任。
委托代理人：鲁卧领，青海恩泽律师事务所律师。
被告：西宁市统一征地事务所（以下简称统征所），地址：西宁市城西区黄河路24号。
法定代表人：肖某，所长。
委托代理人：张某，西宁市统一征地事务所职员。
被告：西宁市国土资源局，地址：西宁市黄河路23号。
法定代表人：包某，局长。
委托代理人：蔡某，法律顾问。
第三人：马某，男，住西宁市，西宁市村民。
委托代理人：李晓庆，西宁市城中区法律中心服务所法律工作者。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：青海省西宁市城西区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：蒋莉；审判员：祁海林；代理审判员：沙成方。

6.审结时间：2012年6月4日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告西宁市统一征地事务所于2007年1月2日、2007年5月10日与本案第三人马某签订了两份《拆迁补偿协议》，将西宁市城西区彭家寨镇汉庄村古路滩耕地地上附着物（温棚、看守房、办公室等设施）的补偿款共计1 141 047.71元全部支付给马某。

2.原告诉称
2006年年底，根据海湖新区建设的需要，西宁市城西区彭家寨镇汉庄村古路滩耕地被国家征收，随后征收单位即被告于2007年1月2日、2007年5月10日分别与马某签订了两份《拆迁补偿协议》，被告分别将地上附着物（温棚、看守房、办公室等设施）的补偿款638 561.10元、502 486.61元，共计1 141 047.71元全部给付马某。2010年5月，原告委托青海理泉联合会计事务所对村委会的账目进行审计。在审计的过程中，群众举报马某将本属于原告的古路滩耕地的地上附着物（温棚、看守房、办公室等设施）的补偿款侵占。后经查证被告在征收古路滩耕地时错误将征收补偿的权利主体确定为马某，并与马某签订了补偿协议，将地上的附着物（温棚、看守房、办公室等设施）的补偿款共计1 141 047.71元全部给付马某。被告作出的该具体行政行为严重违反法律规定，现请求人民法院予以撤销。

3.被告辩称
2006年年底根据海湖新区建设的需要，西宁市城西区彭家寨镇汉庄村所属古路滩耕地被国家征收，统征所于2007年1月2日、2007年5月10日分别与马某签订了两份《拆迁补偿协议》，分别将地上附着物（温棚、看守房、办公室等设施）的补偿款638 561.10元和502 486.61元，共计1 141 047.71元全部给付给马某。对统征所将土地附着物补偿款给付给马某的具体行政行为这一事实，原告西宁市城西区彭家寨镇汉庄村村委会当时是明知的。原告对此未提出异议及诉讼。现提起行政诉讼，已超过起诉期限。应依法驳回原告起诉。

4.第三人述称
《拆迁补偿协议》的内容均为附着物的补偿，而非其他补偿。请求法院驳回原告的诉求。

（三）事实和证据
青海省西宁市城西区人民法院经公开审理查明：2006年，根据海湖新区建设的需要，西宁市城西区彭家寨镇汉庄村古路滩耕地被国家征收，随后被告统征所于2007年1月2日、2007年5月10日与本案第三人马某签订了两份《拆迁补偿协议》，将地上附着物（温棚、看守房、办公室等设施）的补偿款共计1 141 047.71元全部支付给了马某。原告认为根据《土地管理法》等法律及司法解释的规定，被告统征所应当将补偿款给付给原告，其具体行政行为严重违反法律规定，应予撤销。原告汉庄村村委会就本案于2011年年初以统征所及马某为被告向我院提起民事诉讼，要求依法确认统征所与马某签订的《拆迁补偿协议》无效，并由马某将获得的补偿款返还汉庄村村委会。我院审理后，2011年5月24日以（2011）西民一初字第182号、第181号民事判决书，认定汉庄村村委会对马某案的诉求证据不足，驳回汉庄村村委会的诉讼请求。判决后，汉庄村村委会提出上诉，西宁市中级人民法院二审后分别以（2011）宁民一终字第126、第127号民事裁定书，认为该补偿行为不属于人民法院受理民事诉讼范围，属行政案件，裁定撤销一审民事判决，驳回汉庄村村委会起诉。
汉庄村村委会遂于2011年10月13日，以西宁市统一征地事务所为被告，以马某为第三人提起行政诉讼，要求撤销对马某作出的拆迁补偿具体行政行为。本院受理后，依法组成合议庭，于2011年11月9日第一次公开开庭进行审理。开庭审理后，被告统征所提交的证据材料证实，西宁市土地规划管理局于1999年8月30日以宁土字（1999）第187号文件成立西宁市征地事务所，具有独立法人资格，实行独立核算、自负盈亏，其主要职责为：“受局机关委托，对全市范围内的非农业建设用地、集体土地的建设项目实行统一征用；代办土地三通一平；开展土地开发、土地复垦和土地整理工作；代办局机关委托交办的各项业务”。2000年6月22日西宁市土地规划局以宁土字（2000）第163号文将西宁市征地事务所更名为西宁市统一征地事务所。2001年10月31日，西宁市人民政府以宁政办（2001）215号文件规定将原市土地规划管理局的土地管理职能划归西宁市国土资源局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”。基于上述事实，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条的规定，本案经向原告汉庄村村委会释明，经其申请，我院追加西宁市国土资源局为被告。依据上述法律规定，本案适格的被告应当为西宁市国土资源局。我院于2012年2月14日第二次公开开庭审理了本案。原告西宁市城西区彭家寨镇汉庄村村民委员会法定代表人米某、委托代理人鲁卧领，被告西宁市统一征地事务所委托代理人张某、被告西宁市国土资源局委托代理人蔡某到庭参加诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.原告提交的证据有：
（1）情况说明及审计报告节选。
（2）拆迁补偿协议书和拆迁房屋补偿表，证明被告将征地附着物的补偿权利主体确定为马某，并与马某签订补偿协议，将耕地附着物的补偿款支付给马某的事实。
（3）土地承包协议证明材料，证明土地附着物的所有权属于本案原告，马某不享有所有权。
（4）证人证言。
2.被告提交的证据有：
（1）营业执照及组织机构代码证，证明被告具有拆迁、征地及补偿的资格。
（2）国土资函［2005］287号文件，证明西宁市国土资源局对原告村组的土地进行征收系政府的行政行为，且已经得到了国土资源部的批准。
（3）宁政土［2005］50号文件，证明：1）西宁市国土局在对被告村组土地的征收补偿过程中，严格履行了批报手续，符合《土地管理法》等法律法规相关规定；2）西宁市人民政府批准同意了市国土资源局批报的相关方案。
（4）宁政土［2005］53号文件，证明：1）西宁市人民政府批准了市国土局关于征地工作方案的请示；2）被告对原告村组的土地进行的征收补偿工作，经过市国土资源局的授权，且经过西宁市人民政府的同意；3）被告的行为是合法行为，无任何违法之处。
（5）宁政土［2006］19号文件，证明：西宁市国土资源局征收原告村组的土地，经过西宁市人民政府的批准同意。
（6）宁土公字（2006）第1号公告，证明：1）西宁市国土资源局在实施征地过程中，严格按照规定进行了公告；2）被告实施征地工作受到了西宁市国土资源局的授权，且原告明确知悉这一事实。协议依法补偿了村委会和实际承包人。
（7）土地承包协议，拆迁补偿协议及补偿清单。
3.第三人提交的证据有：
（1）青海省西宁市中级人民法院（2011）宁民一终字第126号民事裁定书。
（2）青海理泉联合会计事务所审计报告节选。
（3）杨某土地承包协议。
（4）马某《拆迁补偿协议》。
（5）租金收据。

（四）判案理由
青海市西宁市城西区人民法院审理认为：原告汉庄村在2006年开始拆迁征地补偿工作，第三人马某于2007年6月4日与统征所签订补偿协议。对被告作出土地附着物补偿的具体行政行为这一事实，原告汉庄村村委会是明知的，当时原告对此未提出异议及诉讼。时至2011年10月13日原告西宁市汉庄村村委会提起诉讼，已超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定的起诉期限，且无正当理由。

（五）定案结论
青海省西宁市城西区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项之规定，作出如下判决：
驳回原告西宁市城西区彭家寨镇汉庄村村民委员会的起诉。
本案诉讼费50元，由原告西宁市城西区彭家寨镇汉庄村村民委员会承担。

（六）解说
1.关于这起案件所涉及的民事诉讼及行政诉讼的受案范围问题。
我们认为这起案件争议的焦点并非政府征地行为的合法非法问题，而是征地拆迁补偿费用（含附着物）的分配问题。就农村集体土地的征收，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。该案涉及的土地补偿款已经支付给了汉庄村村委会，而争议的是地上附着物的补偿款分配问题。马某是农村集体土地的承包人，对承包土地的地上附着物有主张的权利，对此，根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第四项“承包地征收补偿费用分配纠纷”之规定，属于民事纠纷。
2.关于案件被告西宁市统一征地事务所主体是否适格问题。
原告起诉的被告为西宁市统一征地事务所，依据的是《〈青海省国家建设统一征地暂行办法〉的通知》（青政[1995]24号文）第二条第二款，即“省及国家建设项目较多、征地任务较重的州（地、市）县土地管理部门在不增加编制和经费的原则下建立统一征地事务所（统称统征所），统征所与土地管理部门实行一套人马、两块牌子，具体负责统一征地工作；其他地区暂不设统征所，征地工作继续由土地管理部门承办”。原告认为统征所属于法律授权履行行政行为机构，依法可作为独立承担责任的主体。2004年，统一征地事务所已从原机构“一套人员，两块牌子”中分离出来，成为企业法人，与原来的统一征地事务所已有本质上的区别，而海湖新区开发征地中，西宁市政府对国土资源局是委托，而对统一征地事务所既无授权又无委托，即使认可其受委托，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定，“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”，故本案适格被告应为西宁市国土资源局。
3.关于原告的诉讼时效问题。
原告汉庄村村委会在2006年开始拆迁征地补偿工作，与第三人签订拆迁补偿协议分别是2007年1月、5月和6月，此时汉庄村村委会获得涉及本案的土地补偿款，其对统征所将地上附着物补偿款直接支付给马某的事是明知的，无论是通过民事诉讼还是通过行政诉讼程序，其主张权利的时间应当自此时计算。现该村村委会以在2010年5月委托青海理泉联合会计事务所，对前任村委会财务进行审计时才得知此事为由主张权利，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，汉庄村村委会的起诉超过法定期限。
4.关于本案存在的问题及风险。
经开庭审理查明，现被告统征所在对第三人（土地承包人）进行征地拆迁补偿时，确定第三人为地上附着物所有人没有充分证据证实，而根据原告汉庄村村委会与第三人签订的承包协议等证据显示，至少可确定地上附着物中有汉庄村村委会的部分财产，所以，被告统征所直接将补偿款支付给第三人的确侵犯了原告的合法权益，征地补偿行为事实依据不足，行政行为存在瑕疵，简单就案论案，应当予以撤销。但这样处理有可能对海湖新区的拆迁引起类似或相关的诉讼，势必影响海湖新区的开发项目进程这一大局，存在诸多不安定因素。这起案件补偿款一百多万元（已支付四年多），能否追回来还是个问题，如追不回来，政府可能要承担赔偿责任，如这个问题不解决，势必造成汉庄村民的集体上访。其不安定因素是显而易见的。所以，用行政诉讼程序来解决这两起纠纷，无论判决原告胜诉还是败诉均会引起不必要的群众上访，产生对政府及法院公信力的质疑。这些是该案可能产生的风险。另外，该案曾因民事起诉被驳回，如果行政诉讼再以诉讼时效为由驳回，定会让当事人产生误解，认为法院在互相推诿，使当事人的合法权利不能得到保障，且无救济途径，必然导致矛盾激化，造成新的不安定因素。
所以，无论从法律关系层面还是从实体处理的社会效果上看，该起案件按照民事案件处理更为合适。
（青海省西宁市城西区人民法院　蒋莉）