（一）首部

1.裁定书字号：北京市石景山区人民法院（2012）石行初字第1号裁定书。

2.案由：房屋行政登记。

3.诉讼双方
原告：李某，女，无业，住北京市石景山区。
委托代理人：李晶波，北京市佳泰律师事务所律师。
被告：北京市住房和城乡建设委员会，住所地：北京市海淀区西四环中路。
法定代表人：杨某，主任。
委托代理人：于婧思，北京市康达律师事务所律师。
委托代理人：郭立和，北京市康达律师事务所律师。
第三人：刘某，女，住北京市海淀区。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市石景山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：滕恩荣；审判员：史立新、李旭。

6.审结时间：2012年3月19日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2004年6月25日，某区房管部门为某小区某号房屋办理了《商品房买卖合同》预售登记备案手续，在房管部门商品房预售合同联机备案电子系统中予以登记备案，并在该《商品房买卖合同》上加盖了某区房管部门“商品房预售登记备案”章。

2.原告诉称
原告在2005年10月18日从某房地产开发公司购买某小区某号房屋。法院在有关《民事判决书》中判决该房地产开发公司应当协助原告办理该房屋过户手续。但在原告申请执行该民事判决过程中得知该房地产开发公司已在2004年将该房屋卖给第三人刘某，并办理了有关商品房预售合同登记备案行为。现被告以此为由不为原告办理房产过户手续。原告认为有关商品房预售合同登记备案行为违反法定程序，且对原告产生了导致原告所购买的房产不能过户的后果。现原告诉至法院，诉讼请求：撤销被告对涉案房屋所做的预售登记备案行为。

3.被告辩称
根据被诉的商品房预售合同登记备案行为作出时有效的《城市房地产管理法》及《北京市城市房地产转让管理办法》规定，市或者区、县国土房管部门均有权进行商品房预售登记备案行为。经查，被诉的预售登记备案行为并非由我委作出。因此原告起诉我委不符合法定起诉条件。综上所述，请求法院驳回原告的起诉。

4.第三人述称
其当年并非真正从某房地产开发公司处购房，当时其只是一家与该房地产开发公司合作的广告公司职员。该房地产开发公司为对外显示所售楼盘旺销，而要求广告公司配合签订购房合同，所以其作为广告公司职员才签订了所谓的商品房预售合同，并办理了本案被诉的商品房预售合同备案登记行为。其现也不想对该房屋主张权利，但由于房地产开发公司现已下落不明，银行向其主张有关购房贷款还贷事宜，故其要求在有关银行还贷事宜了结后再解决本案行政争议问题。

（三）事实和证据
北京市石景山区人民法院经公开审理查明：某房地产开发公司开发建设某住宅小区。2004年6月7日该公司取得该小区《商品房预售许可证》。后该公司于2004年6月24日与第三人刘某签订了《商品房买卖合同》，将该小区内某号房屋出售给刘某。2004年6月25日，某区房管部门办理了该《商品房买卖合同》预售登记备案手续，在房管部门商品房预售合同联机备案电子系统中予以登记备案，并在该《商品房买卖合同》上加盖了某区房管部门“商品房预售登记备案”章。但该住宅小区建成竣工后，该公司并未向刘某办理该房屋入住手续。
2005年该公司将本案涉案房屋又出售给原告李某，并于2005年10月18日向李某发放《入住通知单》。2005年12月31日，李某根据该《入住通知单》实际入住该房屋。2007年9月26日，某房地产开发公司取得该住宅小区整体楼房初始登记的《房屋所有权证》。2010年1月22日，该公司向李某出具证明：“某小区某号房屋业主李某，现因我公司原产权证暂不能办理，我公司承诺于2010年6月30日前将其房屋产权办理完毕。”但后该公司并未如期与李某一同向房管部门办理本案涉案房屋产权转移登记手续。李某遂于2010年向法院提出民事诉讼，要求某房地产开发公司办理涉案房屋产权过户手续。2010年11月23日，法院作出《民事判决书》，判决某房地产开发公司于判决生效后7日内协助李某到房管部门办理涉案房屋的产权转移登记手续。后双方均未提出上诉，但某房地产开发公司亦未对民事判决内容自动履行，李某遂于2011年向法院提出执行该《民事判决书》的申请。在法院强制执行过程中，因房管部门向法院提出涉案房屋存在房地产开发公司为刘某办理的《商品房买卖合同》预售登记备案行为，故法院执行程序受到影响。李某得知房管部门曾对涉案房屋作出过商品房买卖合同预售登记备案行为后，遂向法院提出本案行政诉讼。

（四）判案理由
在一审法院审理过程中，因房管部门已根据法院发出的有关《协助执行通知书》及生效《民事判决书》，将涉案房屋产权转移登记至原告李某名下，故李某向法院申请撤回起诉。

（五）定案结论
北京市石景山区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十）项之规定，作出如下裁定：
准予原告李某撤诉。

（六）解说
本案在审理过程中，表面上原、被告之间争议焦点在于北京市住建委作为本案被告是否适格，但本案发生的原因却在于房管部门以涉案房屋存在预售登记备案行为为由，使法院有关将涉案房屋产权转移登记至原告李某的判决的执行程序受到影响。此外根据行政诉讼审判程序，在确定被告主体资格之前应首先确认原告主体资格是否适格。而原告主体资格问题属于行政诉讼程序性审查事项，不受当事人是否提出异议所限，应由法院依职权进行审查。本案中，虽然各方当事人均未对李某的原告主体资格提出异议，但法院仍应首先依职权对此进行审查。要正确确认李某是否具有原告主体资格，关键在于被诉预售登记备案行为与李某是否具有法律上的利害关系。因此，对于本案被诉的预售登记备案行为应如何理解与认识，才是本案司法审查的真正焦点。
1.预售登记备案行为法律属性的认定。
自1995年1月1日起实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十四条第二款规定：“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”此条规定是商品房预售合同登记备案制度的法律基础。自1995年1月1日起实施的《城市商品房预售管理办法》第十条规定：商品房预售，开发经营企业应当与承购人签订商品房预售合同。预售人应当在签约之日起30日内持商品房预售合同向县级以上人民政府房地产管理部门和土地管理部门办理登记备案手续。第十三条第（三）项规定：“开发经营企业在预售商品房中有下列行为之一的，由房地产管理部门处以警告、责令停止预售、责令补办手续、吊销《商品房预售许可证》，并可以处罚……（三）未按规定办理备案和登记手续的。”1998年7月20日国务院颁布的《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第二款规定：“房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案。”第三十九规定：“违反本条例规定，擅自预售商品房的，由县级以上人民政府房地产开发主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处已收取的预付款1%以下的罚款。”2001年8月15日，建设部依据《城市房地产管理法》和《城市房地产开发经营管理条例》对《城市商品房预售管理办法》进行了修正，修正后的《城市商品房预售管理办法》第十三条修改为：“开发企业未按本办法办理预售登记，取得商品房预售许可证明预售商品房的，责令停止预售、补办手续，没收违法所得，并可处以已收取的预付款1%以下的罚款。”自2003年12月1日起北京市正式实施《北京市城市房地产转让管理办法》。该办法第四十条规定：“房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，向市或者区、县国土房管局申请商品房预售登记，并提交下列文件：（一）房地产开发企业的营业执照和授权委托书；（二）预购人身份证明复印件；（三）商品房预售合同。房地产开发企业在前款规定的期间内未申请预售登记的，预购人可以申请预售登记。预售的商品房已抵押的，预售登记应当由房地产开发企业和预购人双方共同申请。”第四十一条规定：“市或者区、县国土房管局应当审查预售登记申请，对符合下列条件的，在5个工作日内办理预售登记：（一）房地产开发企业名称与核准预售许可的预售人名称一致；（二）该商品房在预售许可核准的范围内；（三）该商品房未经预售登记；（四）该商品房未被司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他方式限制房地产权利；（五）商品房预售合同上有当事人的签字或者盖章，当事人是自然人的应当签字，当事人是法人或者其他组织的应当盖章。”上述法规和规章均是本案被诉预售登记备案登记行为作出时有效的法律文件。这些法规和规章对商品房预售登记备案制度作出了进一步的细化规定，但根据这些规定，预售登记备案行为仅在商品房买卖合同双方之间发生有关法律效力，如未办理，则房管部门仅会对房屋销售方的开发商进行行政处理。上述规定并未规定预售登记备案行为对商品房买卖合同双方之外第三方发生法律效力。
根据上述在本案被诉预售登记备案行为作出时有效的法律、法规、规章规定，预售登记备案制度并不是一种物权意义上登记备案，它的法律价值只在于通过行政管理的手段来保护商品房交易的安全，最大限度地保障商品房买卖合同目的的实现。换言之，该制度只是一种行政管理手段而已，登记机关在登记备案的时候通过审查开发商的预售资格可以防止开发商一房多卖，并在一定程度上能够保证交易顺利进行。商品房预售合同登记备案制度通过登记备案来公示这个合同，公示的是一个特定的债权债务关系。这个公示当然不具有物权的公示效力，只是使得购房者获得了一种期待权，期待在将来可以顺利地获得该房屋的所有权。商品房预售合同的登记备案对开发商而言是一项行政意义上的义务，如果开发商未履行该义务，其所承担的不利后果也只是行政处罚。登记备案与否不仅对商品房买卖合同的效力没有影响，更不会对合同之外第三方产生物权公示效力。
2.与预售登记备案容易混淆的预告登记行为法律属性的认定。
在司法实务中容易与预售登记备案行为混淆的是预告登记行为。其实二者是具有不同法律属性的法律制度。自2007年10月1日起实施的《中华人民共和国物权法》第二十条规定：“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。”此条规定是预告登记制度的法律基础。自2008年7月1日起正式实施的《房屋登记办法》第三章“国有土地范围内房屋登记”中专设第四节“预告登记”，从第六十七条至第七十三条共七个条文对预告登记制度的具体实施方法和法律后果作出进一步规定。其中第六十七条规定：“有下列情形之一的，当事人可以申请预告登记：（一）预购商品房；（二）以预购商品房设定抵押；（三）房屋所有权转让、抵押；（四）法律、法规规定的其他情形。”第六十八条规定：“预告登记后，未经预告登记的权利人书面同意，处分该房屋申请登记的，房屋登记机构应当不予办理。预告登记后，债权消灭或者自能够进行相应的房屋登记之日起三个月内，当事人申请房屋登记的，房屋登记机构应当按照预告登记事项办理相应的登记。”第六十九条规定：“预售人和预购人订立商品房买卖合同后，预售人未按照约定与预购人申请预告登记，预购人可以单方申请预告登记。”第七十条规定：“申请预购商品房预告登记，应当提交下列材料……（三）已登记备案的商品房预售合同……预购人单方申请预购商品房预告登记，预售人与预购人在商品房预售合同中对预告登记附有条件和期限的，预购人应当提交相应的证明材料。”
通过上述法律与规章规定，预告登记属于不动产物权登记制度中的一种，其所登记的不是已经完成的不动产物权登记，也就是说不是现实的物权变动，其目的在于保障将来实现物权，在法定期限内具有一定的物权公示效力。预告登记包括三种情况，即预购商品房的预告登记、以预购商品房设定抵押的预告登记，以及房屋所有权转让、抵押的预告登记。就预购商品房的预告登记而言，就是为了使得预购人在预购的房屋办理了所有权初始登记之后，能够办理所有权转移登记，从而确定取得房屋的所有权。因此，预购人想要更好地于将来实现物权，就应该在合同登记备案之后的法定期限内再进行预告登记。应当明确的是预告登记制度虽具有一定的物权公示效力，但其毕竟不是一种真正完全意义上的物权登记。它是具有法定期限限制的，现行法律规定的期限为3个月。超过法定期限，预告登记失去相应法律效力。
3.预售登记备案与预告登记的区别。
通过上述对两种法律制度法律属性的认定，可以看出两种法律制度虽然有一定联系和相似之处，但也是具有明显区别的。
第一，二者法律属性不同。预售登记备案制度是一种行政管理制度，而预告登记制度是不动产登记制度，因此两者的法律效力不一样。预告登记在法定期限内具有一定物权公示效力，而预售登记备案只具有债权合同公示效力，购房人如想进一步取得相应的物权公示效力，必须在预售合同登记备案之后再进行预告登记。
第二，二者申请主体不同。预售登记备案是开发商一方申请登记备案的，这是具有强制性的，换言之它是开发商的一项义务，开发商如不履行该义务将会受到行政处罚。而预告登记是在双方合意之下申请的，不具有强制性。在双方达成合意后可以申请登记，也可以不用申请预告登记；双方达成合意后如果开发商不按照约定与购房人一起申请时，购房人也可以单方申请预告登记。
第三，二者适用范围不同。预售登记备案只是适用于商品房预售合同，适用范围较窄。而预告登记则适用于预购商品房预告登记，预购商品房抵押权预告登记，房屋所有权转让、抵押预告登记等多种情况，适用范围较宽。
第四，二者实施顺序不同。预售登记备案行为在前，而预告登记在后。预售登记备案起源于自1995年1月1日起实施的《城市房地产管理法》。预告登记起源于自2007年10月1日起实施的《物权法》。《物权法》实施之后，特别是建设部颁布的《房屋登记办法》自2008年7月1日实施后，预售登记备案制度的作用主要是和预购商品房预告登记制度相衔接，要办理预购商品房预告登记，就必须要有已经登记备案的商品房预售合同原件才能办理。
4.对本案中被诉预售登记备案行为的理解与认识。
有了上述对于预售登记备案制度与预告登记制度的认识，对本案中被诉预售登记备案行为就不难理解了。本案中被诉预售登记备案行为发生于2004年，当时《物权法》还没有颁布，因此当时只有预售登记备案制度而没有预告登记制度。所以被诉预售登记备案行为只是开发商根据《城市房地产管理法》的规定，单方对于《商品房买卖合同》进行的一项债权合同公示行为，根本不发生物权公示效力。该登记备案行为只是登记备案机关防止开发商进行“一房多卖”而采取的一项行政管理措施。此行为不仅不会对有关房屋产生物权公示效力，甚至不会对有关商品房买卖合同效力产生影响。只是在开发商不进行登记备案时，有关行政管理机关有权对开发商进行行政处罚。
即使在2007年10月1日《物权法》已经实施后，自动赋予本案被诉预售登记备案行为以所谓“预告登记”行为的法律效力，但到本案行政诉讼发生时，被诉预售登记备案行为也会因超过法定期限而丧失所谓“预告登记”法律效力。开发商在2007年9月时已取得了有关住宅小区整体楼房的初始登记，自那时开发商就已能够对与刘某签订的《商品房买卖合同》办理涉案房屋产权转移登记了，因此所谓“预告登记”的三个月法定期限就应自此时开始计算。但开发商并未在有关期限内进行产权转移登记，故即使赋予其所谓“预告登记”法律效力，到本案行政诉讼发生时，也早已因超过法定期限丧失了。
所以无论如何，本案中被诉的预售登记备案行为对原告李某都不会具有法律上的利害关系，也不应对房管部门为李某办理涉案房屋的产权转移登记手续发生法律意义上的影响，故李某作为本案原告实际上是不适格的。本案由于房管部门在行政诉讼过程中根据法院有关执行手续，为李某办理了涉案房屋的产权转移登记手续，李某主动申请撤回起诉，因此法院作出裁定准予李某撤诉的裁判结果是正确的。
另外还应说明的是，如果房管部门未在本案诉讼中办理有关房屋产权转移登记手续，李某的合法权益应通过何种方式给予保护呢?笔者认为，李某虽与本案被诉的预售登记备案行为不具有法律上的利害关系，但其根据法院生效《民事判决书》，具有要求房管部门为其办理涉案房屋产权转移登记的权利，因此其虽不能通过本案保护其合法权益，但仍可以通过要求房管部门履行房屋转移登记法定职责等其他途径保护其自身合法权益。
（北京市石景山区人民法院　滕恩荣）