（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市第二中级人民法院（2012）二中行初字第382号判决书。
二审判决书：北京市高级人民法院（2012）高行终字第1348号判决书。

2.案由：安全监管行政复议。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：兰州兴雁液化气站，住所地：甘肃省兰州市城关区雁滩乡刘家滩村。
投资人：陈某。
委托代理人：梁向洪，甘肃久铭律师事务所律师。
委托代理人：李琛，甘肃久铭律师事务所律师。
被告（被上诉人）：国家安全生产监督管理总局，住所地：北京市东城区和平里北街21号。
法定代表人：杨某，局长。
委托代理人：邬某，国家安全生产监督管理总局政法司副司长。
委托代理人：兰某，国家安全生产监督管理总局政法司处长。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：徐宁；代理审判员：霍振宇；人民陪审员：马兰。
二审法院：北京市高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：赵宇晖；代理审判员：刘井玉、胡华峰。

6.审结时间
一审审结时间：2012年6月27日。
二审审结时间：2012年12月12日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2012年3月5日，国家安全生产监督管理总局（以下简称国家安监总局）针对兰州兴雁液化气站（以下简称兴雁液化气站）的复议申请，作出安监总行复决［2012］3号《行政复议决定书》（以下简称3号复议决定），认定：（1）根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第二十一条“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”的规定和甘肃省人民政府的批复，兴雁液化气站存在安全生产主体责任不落实，安全管理工作有漏洞，安全教育培训不到位的问题，对事故负次要责任。因此，甘肃省安全生产监督管理局（即复议被申请人，以下简称甘肃省安监局）具有行政处罚主体资格。（2）根据《行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”以及第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立”的相关规定，甘肃省安监局于2011年9月30日同一天时间向兴雁液化气站下达《处罚告知书》和处罚决定，未能提供足够的证据证明其下达处罚决定之前，告知了兴雁液化气站作出行政处罚决定的事实、理由及依据。因此，甘肃省安监局作出的行政处罚行为程序违法。（3）《行政处罚法》第四十二条第一款规定：“行政机关作出停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。对兴雁液化气站处以20万元的罚款，属于数额较大，因此，甘肃省安监局在作出行政处罚行为前，应当根据《行政处罚法》第四十二条的规定告知兴雁液化气站有要求举行听证的权利。甘肃省安监局提供的材料中未能证明其尽到了告知兴雁液化气站有要求举行听证权利的义务，因此，甘肃省安监局未履行告知听证的义务，违反了法定程序。据此，国家安监局认定甘肃省安监局作出的（甘）安监管罚（2011）1号《行政处罚决定书（单位）》（以下简称1号处罚决定）违反了法定程序，鉴于甘肃省安监局已于2012年2月23日撤销了1号处罚决定，遂依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项的规定，确认甘肃省安监局作出1号处罚决定的具体行政行为程序违法。

2.原告诉称
兴雁液化气站不服3号复议决定，向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼，诉称：（1）本案属于道路交通责任事故，甘肃省安监局无权对其进行行政处罚，但被诉行政复议决定认定甘肃省安监局具有行政处罚主体资格；（2）甘肃省安监局对单位及单位负责人陈某进行了双重处罚错误，且处罚过重，但被诉行政复议决定对此未作出认定；（3）肇事车辆为挂靠经营，被挂靠单位不应承担责任，但被诉行政复议决定未查明驾驶员、肇事车辆、挂靠单位、实际车主之间的关系，属认定事实不清。综上，被诉行政复议决定认定行政处罚决定程序违法正确，但对行政处罚决定中的其他违法问题未予查明和认定，遗漏了其部分复议请求，故请求法院撤销被诉行政复议决定，并判令国家安监总局依据原告提出的事实和理由重新作出复议决定。

3.被告辩称
（1）该局作出的行政复议决定证据确凿、适用法律法规正确、复议程序合法。（2）甘肃省安监局具有本案所涉事故的行政处罚主体资格。理由：一是甘肃省人民政府授权，二是《安全生产法》等法律、法规规定的行政处罚职责，三是原告所从事的交通运营行为属于生产经营活动，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《处理条例》）的相关规定，安监部门有权调查处理。（3）甘肃省安监局不存在双重处罚行为。（4）驾驶员、肇事车辆、挂靠单位、实际车主之间的法律关系不属行政复议审查范围。（5）根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及其司法解释的有关规定，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告，“改变原具体行政行为”的情形包括改变原具体行政行为认定的主要事实和证据的，改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的，撤销、部分撤销或变更原具体行政行为处理结果的。而被诉行政复议决定确认原行政处罚决定程序违法，不属于复议机关改变原具体行政行为的法定情形，故国家安监总局不是本案适格被告。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。

（三）一审事实和证据
北京市第二中级人民法院经公开审理查明：兰海高速公路新七道梁隧道“4.8”较大道路交通事故发生后，经甘肃省人民政府批准，甘肃省人民政府办公厅牵头组成事故调查组，开展了事故调查工作，形成《兰海高速公路新七道梁隧道“4.8”较大道路交通事故调查处理报告》（以下简称《事故调查报告》），该报告经甘肃省人民政府批复，原则同意《事故调查报告》对事故性质、有关责任单位和相关责任人员责任的认定及处理意见，并要求甘肃省安监局按照规定程序和时限进行处理。2011年9月30日，甘肃省安监局作出1号处罚决定，对兴雁液化气站给予20万元罚款的行政处罚。兴雁液化气站不服，向国家安监总局申请行政复议。2011年12月1日，国家安监总局收到行政复议申请后，于2011年12月5日作出安监总行复补正［2011］4号《行政复议申请材料补正通知书》，兴雁液化气站按照通知书要求补正相关材料后，国家安监总局于2011年12月23日受理该案。2011年12月28日，国家安监总局对甘肃省安监局作出安监总行复答通［2011］5号《行政复议答复通知书》，2012年1月16日，甘肃省安监局对行政复议申请作出书面答复并提交了相关证据。2012年2月23日，甘肃省安监局以处罚决定存在未对当事人下达《听证告知书》的行为为由，自行撤销了上述处罚决定。2012年3月5日，国家安监总局作出本案被诉行政复议决定并于同日向兴雁液化气站邮寄送达，2012年3月11日，兴雁液化气站收到被诉行政复议决定。
上述事实有下列证据证明：
1.甘肃省安监局于2011年9月30日作出的1号处罚决定；
2.甘肃省安监局于2011年9月30日作出的（甘）安监管罚告（2011）1号《行政处罚告知书》；
3.甘肃省安监局于2011年7月13日作出的甘安监发［2011］30号《甘肃省安监局关于上报兰海高速公路新七道梁隧道“4.8”较大道路交通事故调查处理报告的请示》及附件《兰海高速公路新七道梁隧道“4.8”较大道路交通事故调查处理报告》；
4.甘肃省人民政府于2011年8月30日作出的甘政函［2011］127号《甘肃省人民政府关于兰海高速公路新七道梁隧道“4.8”较大道路交通事故调查处理报告的批复》；
5.兰运停字001号《停业整改通知书》；
6.陈某的事故调查询问笔录；
7.孙某的事故调查询问笔录；
8.甘肃省安监局于2012年2月23日作出的甘安监撤罚字［2012］第1号《撤销行政处罚决定书》；
9.四川省巴中市、上海市、惠州市重大道路交通事故调查报告。
上述证据均系国家安监总局在行政复议程序中收集，用以证明：（1）本案所涉“4.8”较大道路交通事故及调查处理情况；（2）甘肃省安监局对兴雁液化气站实施行政处罚的基本情况。
10.申请人为兴雁液化气站的《行政复议申请书》及国内特快专递邮件详情单；
11.国家安监总局政策法规司于2011年12月5日作出的安监总行复补正［2011］4号《行政复议申请材料补正通知书》；
12.兰州兴雁液化气站的《个人独资企业营业执照》及组织机构代码证；
13.陈某的居民身份证；
14.国家安监总局政策法规司于2011年12月28日作出的安监总行复答通［2011］5号《行政复议答复通知书》；
15.甘肃省安监局于2012年1月16日作出的甘安监行复答［2012］1号《被申请人答复书》；
16.国家安监总局于2012年3月5日作出的3号复议决定。
上述证据用以证明行政复议的基本程序。

（四）一审判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为：根据《行政诉讼法》第二十五条第二款的相关规定，经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第七条规定：“复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的‘改变原具体行政行为’：（一）改变原具体行政行为认定的主要事实和证据的；（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的”。本案中，甘肃省安监局在复议程序中撤销其作出的行政处罚决定，国家安监总局3号复议决定确认该行政处罚决定程序违法，其效果等同于复议决定撤销原具体行政行为的处理结果，属于《行政诉讼法》规定的复议机关“改变原具体行政行为”，故国家安监总局是本案适格被告。
根据《行政复议法》第十二条的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，被申请复议的1号处罚决定系由甘肃省安监局作出的，国家安监总局作为甘肃省安监局的上一级主管部门，具有对兴雁液化气站的行政复议申请进行审查并作出行政复议决定的法定职责。
本案被诉的3号复议决定对被申请复议的1号处罚决定从两个方面作出认定：第一，甘肃省安监局具有行政处罚主体资格；第二，甘肃省安监局作出的行政处罚决定程序违法。复议结论为甘肃省安监局作出行政处罚决定的具体行政行为程序违法。对于第一方面认定内容，本案事故发生于危险物品道路运营过程中，属于从事危险物品运输经营活动单位的安全生产范畴，应受安全生产管理法律、法规的调整，安全生产监督管理机关对相关的违法行为有权进行处罚，故3号复议决定认定甘肃省安监局具有行政处罚主体资格正确，兴雁液化气站主张本案属于道路交通责任事故，甘肃省安监局无权对其进行行政处罚，缺乏事实及法律依据。对于第二方面认定内容，其一，《安全生产违法行为行政处罚办法》第十七条规定，当事人应当在收到行政处罚告知书之日起3日内进行陈述、申辩。本案中，甘肃省安监局在作出处罚告知书的同日作出处罚决定书，未按规章规定为被处罚人预留陈述、申辩期，故3号复议决定认定甘肃省安监局未能提供足够证据证明其下达处罚决定前告知了兴雁液化气站作出行政处罚决定的事实、理由及依据，行政处罚行为程序违法并无不当。其二，《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条规定，安全监管监察部门作出较大数额罚款的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，前款所称较大数额罚款，对个人罚款为1万元以上，对生产经营单位罚款为3万元以上。本案中，甘肃省安监局对兴雁液化气站作出罚款20万元的行政处罚决定，属于较大数额罚款，但甘肃省安监局在作出处罚决定前未告知当事人有要求举行听证的权利，故被诉3号复议决定认定甘肃省安监局未能证明其尽到了告知兴雁液化气站有要求举行听证的权利的义务，违法了法定程序，亦无不当。综上，国家安监总局基于甘肃省安监局在行政复议过程中自行撤销1号处罚决定的事实，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，确认甘肃省安监局作出的1号处罚决定程序违法的行政复议处理结论符合法律规定。
《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法……1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的”。根据该规定，被申请复议的具体行政行为存在上述五种违法情形之一的，复议机关即有权作出确认该具体行政行为违法的行政复议决定。本案中，国家安监总局针对甘肃省安监局行政处罚决定违反法定程序之情形，作出该具体行政行为程序违法的行政复议决定并无不当。兴雁液化气站关于被诉行政复议决定对行政处罚决定中的其他违法问题未予查明和认定的诉讼理由缺乏法律依据，不能成立。
本案中，国家安监总局收到兴雁液化气站的行政复议申请后，于5日内书面通知其补正相关材料。兴雁液化气站按要求补正后，国家安监总局依法受理该案，并对甘肃省安监局作出《行政复议答复通知书》，在甘肃省安监局提交书面答复意见及相关证据材料和法律依据的基础上，履行了必要的审查义务，作出被诉3号复议决定并送达兴雁液化气站，复议程序符合《行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议条例》）的规定。
综上，法院认为被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，应予支持。兴雁液化气站关于撤销被诉3号复议决定，并判令国家安监总局依据其提出的事实和理由重新作出复议决定的诉讼请求及相关诉讼理由不能成立。

（五）一审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告兰州兴雁液化气站关于撤销被告国家安全生产监督管理总局于2012年3月5日作出的安监总行复决［2012］3号《行政复议决定书》，并判令国家安全生产监督管理总局依据其提出的事实和理由重新作出复议决定的诉讼请求。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
其一，一审判决认为3号复议决定认定甘肃省安监局具有行政处罚主体资格、有权进行处罚错误。根据《安全生产法》第二条的规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用该法，但有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全以及民航交通安全有规定的，适用其规定。《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道交法》）也是法律，效力与《安全生产法》相同，本案中的事故不属于甘肃省安监局的职权范围，其无权对该事故行使行政处罚权。其二，上诉人在《行政复议申请书》第五项陈述，投资人陈某投资5万元设立了兴雁液化气站，该单位属于非企业法人单位，对单位处罚20万元、又对投资人处罚10万元，导致均由投资人陈某个人承担，属于对投资人的双重处罚。对此，被诉的3号复议决定没有审查。其三，本案发生事故的车辆是挂靠在上诉人单位的。在本案事故的民事赔偿中，各方当事人均依据《交通事故认定书》起诉了实际车主，实际车主也已经承担了赔偿责任，上诉人也对实际车主进行了提醒和督促，让实际车主办理驾驶员的上岗证并对驾驶员进行定期培训教育，已经尽到了挂靠单位的责任、履行了相应义务。但甘肃省安监局在明知存在实际车主的情况下，却对上诉人、而没有针对实际车主进行处罚，处罚对象错误，也导致民事责任和行政违法责任脱节，国家安监总局没有查清驾驶员、肇事车辆、挂靠单位和实际车主的法律关系，认定事实不清。综上，一审法院判决认定事实和适用法律、法规错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判，并由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
（2）被上诉人辩称
其一，甘肃省安监局具有作出本案事故行政处罚的主体资格。上诉人所从事的交通运输行为是生产经营活动，发生的事故属于道路交通运营事故，应当按照《安全生产法》和《处理条例》的规定、而非根据《道交法》进行调查处理。且事故发生后，甘肃省人民政府对《事故调查报告》作出了批复，授权甘肃省安监局按照规定程序和时限进行处理，故甘肃省安监局具有行政处罚主体资格。其二，上诉人没有将甘肃省安监局存在双重处罚问题作为复议申请理由。经审查，上诉人作为单位违反的是《安全生产法》第二十一条，陈某作为单位主要负责人违反的是《安全生产法》第八十一条第一款的规定，甘肃省安监局不存在对上诉人和陈某双重处罚的行为。其三，上诉人将车辆所有权人登记在自己名下，就应当接受行政管理机关的监管，承担行政法律责任。有关驾驶员、肇事车辆、挂靠车辆和实际车主之间的关系属于民事法律关系，并不属于复议审查范围。综上，被诉3号复议决定适用法律法规正确、证据确凿，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，兴雁液化气站的上诉理由不能成立，请求二审法院维持一审判决，驳回兴雁液化气站的上诉。

2.二审事实和证据
北京市高级人民法院经审理，确认一审法院认定的证据，并据此认定如下事实：
2011年4月8日，兰海高速公路新七道梁隧道发生“4.8”较大道路交通事故。根据《事故调查报告》记载，事故是因两辆从事生产运营的重型罐车追尾相撞，致两车内装载燃油发生燃爆，引燃另一重型半挂牵引车引发。2011年8月30日，甘肃省人民政府批复了事故调查组形成的《事故调查报告》，原则同意报告对事故性质、有关责任单位和相关责任人员责任的认定及处理意见，并要求甘肃省安监局按照规定程序和时限进行处理。2011年9月30日，甘肃省安监局作出（甘）安监管罚告（2011）1号《行政处罚告知书》，告知了兴雁液化气站拟作出处罚的事实、法律依据和享有的陈述、申辩权，并于同日作出1号处罚决定，对事故负次要责任的兴雁液化气站被处以20万元罚款。兴雁液化气站不服，于2011年11月22日向国家安监总局申请行政复议，主要理由为：1号处罚决定未告知当事人有要求举行听证的权利，且同一天作出《处罚告知书》和处罚决定，程序违法；甘肃省安监局没有行政处罚职权；甘肃省安监局没有查清驾驶员、肇事车辆、挂靠单位、实际车主之间的法律和事实关系，认定事实不清；1号处罚决定仅引用甘肃省人民政府的批复，没有事实和法律依据。
2011年12月1日国家安监总局收到复议申请后，于12月5日作出安监总行复补正［2011］4号《行政复议申请材料补正通知书》，要求兴雁液化气站补充材料，并于2011年12月28日向甘肃省安监局发出安监总行复答通［2011］5号《行政复议答复通知书》。2012年2月23日，甘肃省安监局作出甘安监撤罚字［2012］第1号《撤销行政处罚决定书》，以处罚决定存在未对当事人下达《听证告知书》为由，自行撤销了1号处罚决定。2012年3月5日，国家安监总局作出本案被诉的3号复议决定。兴雁液化气站不服该复议决定，于2012年3月20日诉至一审法院。

3.二审判案理由
北京市高级人民法院经审理认为：《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用该法。《处理条例》第二条规定，生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用该条例；第四十三条同时规定，该条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。本案中，“4.8”较大道路交通事故系因从事生产经营的车辆相撞引发，属于安全生产法律法规的调整范围，安全生产监督管理部门具有在查清事实的基础上进行处罚的法定职权，国家安监总局关于甘肃省安监局具有行政处罚主体资格的认定结论，符合法律规定。兴雁液化气站有关甘肃省安监局不具有处罚职权、涉案事故应当适用《道交法》的规定进行处理的主张，缺乏事实和法律依据。
根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，对违反法定程序的具体行政行为，复议机关有权作出撤销、变更或者确认该具体行政行为违法的复议决定。本案中，鉴于兴雁液化气站对国家安监总局关于1号处罚决定违反法定程序的认定不持异议，本院经审查认为，国家安监总局的认定符合《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条第一款和《安全生产违法行为行政处罚办法》第十七条及第三十二条的规定，甘肃省安监局作出1号处罚决定前，确实存在未依上述法律和规章的规定，告知兴雁液化气站有要求举行听证的权利，以及在同一日作出《处罚告知书》和1号处罚决定，侵犯兴雁液化气站陈述、申辩权利的情形。故国家安监总局认定1号处罚决定程序违法，符合法律规定。
鉴于在国家安监总局复议期间，甘肃省安监局以未在处罚前送达《听证告知书》为由，自行撤销了被申请复议的1号处罚决定，该处罚决定的效力在复议期间已经消灭、处罚程序已回复到处罚决定未作出时的状态，故兴雁液化气站有关自己并非行政处罚对象、处罚该站的同时处罚负责人陈某构成双重处罚等理由，可在处罚程序重新进行时，作为陈述、申辩意见向甘肃省安监局提出，甘肃省安监局亦可在听取上述意见后再行斟酌是否以及如何处罚。故在兴雁液化气站尚有合法权益的维护及救济途径的情形下，国家安监总局仅以1号处罚决定违反法定程序且已被撤销为由，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，认定1号处罚决定程序违法、未对该决定的其他方面进行认定，并无不当。
综上，国家安监总局作出的3号复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，一审法院判决驳回兴雁液化气站的诉讼请求正确，本院应予维持。兴雁液化气站的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

4.二审定案结论
北京市高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。

（七）解说
本案的争议焦点有三：一是兴雁液化气站能否针对3号复议决定，以国家安监总局为被告提起本案诉讼；二是3号复议决定认定甘肃省安监局具有行政处罚职责是否合法；三是3号复议决定是否遗漏复议请求。
1.关于被诉行为和被告是否适格的问题。
关于复议机关何种情形下是适格被告的问题，《行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”而何为“复议机关改变原具体行政行为”，最高人民法院《若干解释》第七条则规定了三种情形：（1）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；（2）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（3）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。也就是说，只有在复议机关可能存在上述三种情形时，复议机关才是适格被告。同时，根据行政法“权责一致”的原则，以复议机关为被告提起的诉讼，针对的必须是复议决定；以原具体行政行为的作出机关为被告提起的诉讼，针对的必须是原具体行政行为。因此，上述规定同时产生了确定适格被告和被诉行政行为的法律效果。本案中，国家安监总局依据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定，作出了确认1号处罚决定违法的复议决定。从决定形式上看，“确认违法”并不包含在上述“撤销、部分撤销或变更处理结果”范围之内，国家安监总局一审中的答辩意见似乎有一定道理。但基于如下理由，笔者认为该项答辩意见不能成立，原告有权针对3号复议决定，以国家安监总局为被告提起行政诉讼。
其一，符合“权责一致”原则。《行政诉讼法》之所以规定复议机关改变原具体行政行为时需要做被告，就在于从法律效果上看，“改变原具体行政行为”等于用一个新的行政行为取代了原行政行为，改变了原行政行为创设的法律秩序。同时，复议机关也更加知悉“改变”的事实和法律依据，让作出原具体行政行为的行政机关做被告，则等于让其承担别人行为的法律后果，有违“权责一致”原则。《若干解释》对“改变原具体行政行为”的解释，也正是遵循了这一思路。从法律效果上看，“确认违法”的决定形式，与撤销、部分撤销一样，都是宣告原行政行为的违法性，并改变了原行政行为设定的法律秩序。
其二，应当对《若干解释》作适当的扩张理解。《若干解释》颁布的时间在现行《行政复议法》颁布之前，当时的《行政复议条例》在规定复议机关的决定形式时，并没有“确认违法”这一决定形式，此种决定形式是《行政复议法》新规定的。如前所言，此种决定形式的法律效果与撤销或部分撤销无异，因此，从法律规范的先后关系看，不能单纯从《若干解释》的字面上理解“改变”的含义，而应该根据法律规范的变化情况进行适度扩展。
2.3号复议决定认定甘肃省安监局具有行政处罚职权是否合法?
该问题关系到《安全生产法》和《道交法》的选择适用问题。根据《安全生产法》第二条的规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用该法。本案中原告对事故发生于自己从事的生产经营活动中没有异议，但其认为《安全生产法》该条同时规定，“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定”。故而本事故应当由交通管理部门依据《道交法》进行处理。笔者认为，原告的此项主张不能成立，主要理由在于从立法目的上看，《安全生产法》和《道交法》在适用上并不彼此排斥，道路交通管理部门和安全生产监管部门可以在自己的职权范围内分别适用上述法律对本案进行处理。
《道交法》第一条规定，制定该法的目的在于“维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率”，为达到这一目的，该法详细规定了机动车和驾驶人的资格、道路通行条件及规则等，并建立了与此相应的许可和处罚制度，对于发生重大交通事故的，公安机关交通管理部门有吊销机动车驾驶证以及责令消除安全隐患、禁止上道路行驶的法定职责。
而《安全生产法》规定的立法目的在于，“加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展”。该法同时对生产经营单位的安全生产保障义务以及监督管理、法律责任等进行了规定。根据该法制定的《处理条例》第二条规定，生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用该条例；第四十三条同时规定，该条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。
本案中，“4.8”较大道路交通事故系因从事生产经营的车辆相撞引发，同时属于道路交通安全和安全生产法律法规的调整范围。也就是说，在发生道路交通事故后，道交法规范和安全生产法律规范存在适用竞合的问题。由于两种规范在规定的处理种类上存在着因规范目的带来的差异，如《道交法》规定的吊销机动车驾驶证以及责令消除安全隐患、禁止上道路行驶等，《安全生产法》规范没有涉及，而《安全生产法》规定的罚款等，《道交法》也未涉及，二者不可相互替代。因此，只要在不违背《行政处罚法》规定的“一事不再罚”原则的基础上，安全生产监督管理部门具有在查清事实的基础上进行处罚的法定职权，交通管理部门也有权在《道交法》的授权内进行处理。
3.关于被诉复议决定是否存在遗漏复议申请的问题。
本案一、二审中上诉人争议的一个焦点问题在于，被诉复议决定应当对其提出的诸如被申请复议的行政处罚没有查清驾驶员、车辆、挂靠单位、实际车主之间的法律和事实关系，认定事实不清以及存在既罚单位又罚单位负责人的双重处罚等问题，进行全面评价，而被诉复议决定仅认定了1号处罚决定存在程序违法，属于遗漏了复议申请，应予撤销。对此，二审法院认为：
其一，原则上行政复议机关应当对被申请复议行为的合法性进行全面审查。理由在于：首先，有利于提高行政复议的实效性。行政复议是国家建立的行政救济机制，目的在于通过行政机关的自我审查，达到“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”的目的。从发挥行政复议的救济和自我纠错的时效性来看，如果复议机关仅审查被申请复议的行政行为的某个方面，而不对事实、法律适用以及程序进行全面审查，即使认定了被申请复议行政行为在某个方面存在的问题，并据此撤销了被申请复议的行为，由于复议机关对其他方面没有进行审查和表态，则被申请复议的行政机关很有可能继续以同样的理由作出新的行政行为，进而有可能引发新的复议或者诉讼，从而增加当事人的诉累和行政复议的运作成本。因此，原则上复议机关应当结合申请人的复议申请理由，对被申请复议的行政行为的合法性进行全面审查。其次，维持决定的方式意味着复议机关要进行全面审查。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”。虽然该项没有明确复议机关的全面审查义务，但由此可以看出，复议机关需要在全面审查的基础上决定是否维持被申请复议的行政行为。
其二，本案的特殊性决定了复议机关无须对上诉人主张的其他方面进行评述。本案的特殊性在于，被申请复议的1号处罚决定存在未依法告知兴雁液化气站有要求举行听证的权利，以及在同一日作出《处罚告知书》和1号处罚决定，侵犯兴雁液化气站陈述、申辩权利的情形，属于违反法定程序。而兴雁液化气站有关自己并非行政处罚对象、处罚该站的同时处罚负责人陈某构成双重处罚等理由，可在处罚程序重新进行时，作为陈述、申辩意见向甘肃省安监局提出，甘肃省安监局亦可在听取上述意见后再行斟酌是否以及如何处罚。且在被申请复议的行政行为违反法定程序、相关事实及如何处罚还有待重新认定的情形下，复议机关对上诉人主张的其他方面也不适宜进行评价，否则等于变相地提前替代甘肃省安监局重新作出处罚决定，忽视了当事人理应享有的陈述、申辩权利以及该项权利的行使对处罚可能产生的影响。
（北京市高级人民法院　刘井玉）