（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：广州市白云区人民法院（2011）云法行初字第71号判决书。
二审判决书：广州市中级人民法院（2012）穗中行终字第129号判决书。

2.案由：行政强制。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：湖北东星集团有限公司。
原告（上诉人）：武汉东星国际旅行社有限公司。
两原告共同委托代理人：严义明，上海严义明律师事务所律师。
两原告共同委托代理人：陈某，女，住湖北省武汉市江夏区。
被告（被上诉人）：中国民用航空中南地区管理局。
代表人：蒋某，局长。
委托代理人：邓伟平，广东岭南律师事务所律师。
委托代理人：孙某，中国民用航空中南地区管理局工作人员。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：广州市白云区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：杨东伟；审判员：钟燕秋、关则深。
二审法院：广州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：叶洁靖；代理审判员：肖晓丽、何山。

6.审结时间
一审审结时间：2011年11月19日。
二审审结时间：2012年3月31日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2009年3月14日，中国民用航空中南地区管理局下达暂停东星航空公司飞行的通知。

2.原告诉称
2009年3月14日，被告接受了武汉市人民政府办公厅出具的一份《武汉市人民政府办公厅关于停飞东星航空公司航班的函》，该函声称“东星航空在与中航重组过程中遇到人为障碍”、“东星航空欠债较多”、“东星航空实际控制人擅自出境”，要求被告对东星航空有限公司采取停航的行政处罚措施。被告在收到函件的当天，即以民航明传电报的形式下达了《关于暂停东星航空公司飞行的通知》的行政处罚决定，致使东星航空有限公司正在从事航空公共运输的九架空中客车飞机全面停航，并因此迫使东星航空有限公司最终破产，造成严重的经济损失。被告的行政处罚行为违法，应予撤销，理由如下：第一，程序违法。被告仅以武汉市人民政府办公厅一纸不符合事实的函件，在未依照《行政处罚法》的规定严格按照法定程序进行调查和收集证据，也未依法定程序履行告知义务，没有充分听取当事人的申辩及意见，在并不具备法律规定作出行政处罚的条件的情况下，对东星航空有限公司下达了行政处罚决定。被告也未制作法定的行政处罚决定书，载明当事人的名称、地址及违反法律、法规或者规章的事实等。被告作出的停飞决定不能成立，也是无效的，被告应承担违法行政所造成的违法责任，并承担相应的经济损失。第二，被告作出的停飞决定没有事实依据。武汉市人民政府办公厅出具的函件中所谓的事实并不存在，即使存在也不能成为给予行政处罚的依据。更何况，东星航空有限公司在上述函件发出前仅两个月刚刚通过中国民用航空局组织的包括被告在内的三级民航主管行政机构的安全审计，并出具了《安全审计报告》。在这次安全审计中，东星航空有限公司的综合得分为94.6分，是当年中国航空公司安全审计中的最高分，这充分证明东星航空有限公司并不存在被告所称的“飞行安全”问题，武汉市人民政府函件的内容已远远超过了一个地方政府所应行政作为的范围，是典型的行政乱作为。因为即使是公司的实际控制人涉嫌犯罪，也与公司的经营活动无关，更何况这些理由均不能成为依法予以行政处罚的法律依据。第三，被告作出的停飞决定没有法律依据。根据《中华人民共和国民用航空法》的规定，仅有第二百零一条、第二百零三条和第二百零七条三个条文规定可以对民用航空器或者从事公共航空运输的企业给予停飞的处罚。事实上，东星航空有限公司并不存在以上三个条文所列明的违法行为，被告在作出对东星航空有限公司停飞的决定时也没有说明东星航空有限公司违反民用航空法律法规的具体事实及被告的执法依据。因而被告作出对东星航空有限公司停飞的决定既无事实，也缺乏法律依据。综上所述，被告作出的《关于暂停东星航空公司飞行的通知》的行政处罚决定属于行政处罚无效行为，其行政处罚决定不能成立，请求法院依法判决被告以民航明传电报形式下达的《关于暂停东星航空公司飞行的通知》行政处罚决定无效。

3.被告辩称
第一，原告不具备起诉主体资格。原告作为东星航空有限公司的股东，无权提起行政诉讼。具体行政行为针对的是公司而非股东，股东利益只能体现在公司利益中，所以原告作为公司的股东以自己的名义提起行政诉讼，缺乏明确的法律依据。第二，原告的起诉已超过诉讼时效。2009年3月14日，我局作出《关于暂停东星航空公司飞行的通知》。2009年7月，东星航空有限公司和东星航空有限公司董事会先后向中国民用航空局提起行政复议申请。即使原告有权提起诉讼，其于2011年2月23日向法院提起诉讼，也已超过法律规定的起诉期限。第三，我局作出的暂停飞行决定事实清楚、证据充分、适用法律正确。东星航空有限公司自2006年成立以来，违规违章事件不断，两年多来，我局依法对东星航空有限公司实施了大量深入的安全监管工作，发现公司主要存在以下问题：其一，公司经营状况恶化，已严重资不抵债，濒临破产，安全投入无法保证，员工思想极不稳定；其二，公司董事全部缺位（兰某、汪某涉嫌犯罪被拘，周某被解聘），安全责任无法落实；其三，公司安全管理和保障能力薄弱，安全运行隐患严重。对于视安全为生命的航空业来说，此时的东星航空有限公司已岌岌可危。东星航空有限公司2008年安全审计得分只能说明其当时符合安全运行要求，但是航空公司的安全状况是动态的，法律法规和规章要求航空公司必须保证持续安全，2008年年底常态时期的安全审计结果无法客观反映其2009年3月发生剧烈动荡时的安全状况。根据《安全生产法》的规定，民航主管部门在安全紧急情况下有采取行政强制措施的权力。2009年3月东星航空有限公司管理体系混乱，安全运行已存在重大隐患，不立即暂停飞行将严重威胁飞行安全和公众利益。我局就是在东星航空有限公司出现重大安全隐患的情况下，决定采取暂停飞行的行政强制措施。因此，该项暂停飞行的行政行为是行政强制措施，而非行政处罚。我局在当时紧急的情况下，为避免发生航空事故、保护公众的生命财产安全，依法对东星航空有限公司采取暂停飞行的行为，符合行政法的基本原则。综上所述，请求法院驳回原告的诉讼请求，保障正常的行政管理秩序。

（三）一审事实和证据
广州市白云区人民法院经公开审理查明：东星航空有限公司是经工商行政主管部门核准于2005年12月22日登记成立的有限责任公司，业务范围包括：国内航空客货运输业务及相关服务业务；经批准的从武汉始发至香港、澳门特别行政区的航空运输业务等。东星航空有限公司由湖北东星集团有限公司（占40%）、湖北东盛房地产有限公司（占32.7%）、武汉东星国际旅行社有限公司（占20%）及武汉东星航空投资有限公司（占7.3%）出资成立。汪某是该公司法定代表人，公司董事会成员有周某、汪某、施某、兰某。
自东星航空有限公司成立以来，被告及其派出机构民航湖北安全监督管理局一直对东星航空有限公司进行日常检查，多次组织对东星航空有限公司的运行状况进行检查，对该公司违规违章事件进行处理，下达行政检查整改通知，约见公司高层领导等。在日常监管过程中，被告发现东星航空有限公司存在以下问题：公司领导安全意识淡薄，未建立完善的安全管理体系和安全运行模式；安全基础薄弱，安全隐患控制能力差；超时飞行、违规放行事件频发，严重危及飞行安全；飞行人员队伍不稳定，专业技术人员如签派、维修人员严重不足；安全投入不足，航材储备严重缺乏；维修管理混乱；拖欠飞行员工资等。2009年2月，因东星航空有限公司进行重组谈判，公司内部动荡，员工思想不稳定等问题，于同月13日，被告派出机构民航湖北安全监督管理局紧急组织适航、飞标、航务及市场等四个部门的监察员对东星航空有限公司运行情况进行全面检查。2009年2月16日，民航湖北安全监督管理办公室以民航明传电报的方式向被告发出《关于对东星航空有限公司运行检查的情况报告》，在该报告中指出东星航空有限公司存在以下问题：（1）机务人员大量裁员，无法保障飞机日常维修，严重影响该公司的正常运行；（2）具有独立放行能力的签派人员长期不足，签派员值班超时，该公司FOC系统未缴费，将会导致该系统被停用的后果；（3）受近期辞退员工的影响，其飞行、市场及地面保障人员在思想稳定上都有较大的负面影响。为此，民航湖北安全监督管理办公室紧急约见东星航空有限公司主要领导，派监察员参加该公司的安全形势分析会，各处室加强对该公司的现场监察。2009年3月11日，中国民用航空局向被告发出《关于加大东星航空有限公司安全运行监管力度的通知》，认为国航并购东星航空有限公司方案正在实施，该公司员工思想情绪波动较大，给安全生产带来极大隐患，要求被告严密监控东星航空有限公司的运行保障并加大指导力度，尤其要掌握关键岗位人员的思想状态，及时予以疏导。2009年3月12日，中国民用航空局和被告组成两级安全检查组对东星航空有限公司进行全面检查，发现其安全管理存在重大问题，对飞行安全构成严重威胁，主要问题包括：（1）公司主要领导经常不在位，对重组过程中的安全工作重视不够；（2）公司安全投入不足，运行控制系统（FOC）欠费，如不按期缴费将被停用，签派部门将收不到相关的航班信息和情报资料；公司的通讯设备（高频）不能满足对值勤飞机的全程监控，影响安全飞行；公司对机务、飞行及签派人员培训不足，培训计划不能完全落实；（3）公司拖欠员工工资，拖欠以前承诺的待遇，在岗员工思想不稳；（4）机务放行人员严重不足，航材储备严重不足，缺乏重要器材，影响维修系统的正常运行；（5）维修管理非常混乱，管理人员往往兼任放行工作，工作任务重，分散管理工作精力，导致工作程序不能落实到位，构成安全隐患。被告随即向东星航空有限公司发出《民用航空行政检查整改通知书》，要求东星航空有限公司就相关问题进行整改。2009年3月14日，武汉市人民政府办公厅向被告发出《武汉市人民政府办公厅关于停飞东星航空公司航班的函》。被告收到该函后，即于2009年3月14日当天以民航明传电报的方式向东星航空有限公司发出《关于暂停东星航空公司飞行的通知》，内容为：“为维护公众利益，确保飞行安全，根据《武汉市人民政府办公厅关于停飞东星航空公司航班的函》，报请民航局同意，管理局决定3月15日起，暂停你公司飞行。望你公司按照武汉市人民政府有关要求，做好内部稳定工作，并配合民航有关单位，做好旅客机票签转、航班代飞等相关工作。”东星航空有限公司收到上述停飞通知后于3月15日全面停飞。
另查，2008年11月10日，因东星航空有限公司与华南蓝天航空油料有限公司买卖合同纠纷一案，武汉市中级人民法院作出（2008）武立保字第105号《民事裁定书》，裁定冻结东星航空有限公司银行账户存款人民币7 624万元。2009年3月10日，通用电气商业航空服务有限公司、艾特尔飞机租赁有限公司等6家债权人向武汉市中级人民法院提交《破产申请书》，认为截至2009年3月9日，东星航空有限公司拒不偿还拖欠申请人的到期债务共计74 121 565.74元人民币，并且明显缺乏清偿能力，请求对东星航空有限公司进行破产清算。2009年3月30日，武汉市中级人民法院作出（2009）武民商破字第4-1号《民事裁定书》，裁定受理通用电气商业航空服务有限公司等公司对东星航空有限公司提起的破产申请。同日，武汉市中级人民法院指定东星航空有限公司清算组为东星航空有限公司破产管理人。据武汉市中级人民法院于2009年8月26日作出的（2009）武民商破字第4-20号《民事裁定书》显示，截至2009年3月31日，东星航空有限公司的资产总额为39 984.93万元，负债总额为107 604.15万元，净资产为-67 619.22万元，东星航空有限公司已严重资不抵债，无力清偿到期债务。据武汉市中级人民法院于2010年4月8日作出的（2010）武刑初字第55号《刑事判决书》显示，被告单位东星航空有限公司犯逃避追缴欠税罪，判处罚金人民币50 600 620元；被告人兰某犯逃避追缴欠税罪，判处有期徒刑四年；被告人汪某犯逃避追缴欠税罪，判处有期徒刑一年。2010年12月23日，武汉市中级人民法院裁定终结东星航空有限公司破产清算程序，由东星航空有限公司破产管理人在该裁定作出之日起十日内向东星航空有限公司的原登记机关办理东星航空有限公司的注销登记。但东星航空有限公司破产管理人至今尚未到工商部门办理注销登记手续。
再查，2009年7月12日，东星航空有限公司不服被告向其发出的《关于暂停东星航空公司飞行的通知》向中国民用航空局提起行政复议。同月20日，东星航空有限公司董事会以东星航空有限公司董事会的名义向中国民用航空局提起行政复议。同日，东星航空有限公司破产管理人向中国民用航空局提交《关于东星航空有限公司从未申请行政复议的声明》，认为在东星航空有限公司破产案受理后，破产管理人为东星航空有限公司的唯一代表，从未申请行政复议。据此，中国民用航空局对以“东星航空有限公司”及“东星航空有限公司董事会”名义提起的行政复议申请不予受理。
根据原告提交的2008年12月12日出具的《东星航空有限公司安全审计报告》，本次审计组对东星航空有限公司实际审计共639项，其中，不符合32项，在审计期间经整改后关闭0项，最终符合561项，符合率94.6%，需进一步整改32项，其中32项为必改项。

（四）一审判案理由
广州市白云区人民法院经审理认为：第一，原告提起本案诉讼主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，两原告作为东星航空有限公司的股东，与停飞的行政行为有法律上的利害关系，从公平公正和保护利害关系人诉权的角度出发，本案原告提起诉讼主体适格。
第二，原告起诉并未超过法定起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，被告于2009年3月14日以民航明传电报的方式向东星航空有限公司下达了停飞的通知，在该停飞通知中，被告并未告知东星航空有限公司诉权和诉期。两原告于2011年2月24日向法院提起诉讼并未超过2年的起诉期限。
第三，被告对东星航空有限公司作出的责令暂停飞行决定属行政强制措施。本案中，被告根据对东星航空有限公司的监管发现该公司存在重大安全隐患，因此向该公司发出民航明传电报，暂停该公司飞行。被告作出的停飞决定，是基于发现东星航空有限公司存在重大安全隐患，涉及公共安全而采取的暂时性的措施，从性质上看具有临时性和紧急性的特点，其目的是预防或制止危险状态以及不利后果的发生和发展。因此，被告作出的责令暂停飞行决定属行政强制措施。
第四，被告对东星航空有限公司作出责令暂停飞行的行政强制措施事实清楚、证据充分，适用法律正确。本案中，被告及其派出机构民航湖北安全监督管理局在对东星航空有限公司的持续监管过程中，发现该公司主要存在未建立完善的安全管理体系和安全运行模式，超时飞行、违规放行事件频发，飞行人员队伍不稳定，专业技术人员严重不足，安全投入不足，航材储备严重缺乏，维修管理混乱，拖欠飞行员工资等严重危及飞行安全的问题，经被告多次责令整改仍未改善。2009年3月12日，中国民用航空局和被告组成两级安全检查组对东星航空有限公司进行全面检查，发现该公司仍然存在公司主要领导经常不在位、对重组过程中的安全工作重视不够、公司安全投入不足、拖欠员工工资致在岗员工思想不稳、机务放行人员严重不足、航材储备严重不足、缺乏重要器材、影响维修系统的正常运行、维修管理非常混乱等安全管理的重大问题，对飞行安全构成严重威胁。加上东星航空有限公司所在的当地人民政府武汉市人民政府办公厅向被告发出了《武汉市人民政府办公厅关于停飞东星航空公司航班的函》，请求被告从2009年3月15日起，批准全面停止东星航空有限公司所有航班飞行，以确保人民生命财产安全，消除航空安全隐患，避免发生航空安全事故。因此，被告认定东星航空有限公司存在重大安全隐患，严重影响飞行安全从而根据《中华人民共和国安全生产法》的规定对东星航空有限公司作出责令停飞的行政强制措施事实清楚、适用法律依据正确。

（五）一审定案结论
广州市白云区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告湖北东星集团有限公司、武汉东星国际旅行社有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告湖北东星集团有限公司、武汉东星国际旅行社有限公司负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
1）被上诉人作出的停飞决定属于行政处罚决定，原审法院将该具体行政行为认定为行政强制措施，属于定性错误。2）东星航空有限公司在2008年12月通过民航行政管理部门的安全审计证明其符合民航安全标准，且根据民航行政管理部门对东星航空的动态日常监管报告无从谈起有严重安全隐患需要停飞。因此，一审法院认定被上诉人依据《安全生产法》第五十六条作出停飞决定，适用法律错误。3）一审法院认定东星航空有限公司所在的武汉市人民政府办公厅向被上诉人发出公函，被上诉人于是对东星航空有限公司作出责令停飞的行政强制措施，但一审法院没有审查地方政府是否有监管民航管理的行政授权及民航行政管理部门是否能依据地方人民政府的公函对行政相对人作出停飞决定，被上诉人接受地方政府的公函作出停飞决定，没有法律依据。4）东星航空公司被停飞的真正原因在于遭受行政机关的非法干预。
（2）被上诉人辩称
同一审。

2.二审事实和证据
广州市中级人民法院经公开审理，确认一审法院认定的事实和证据。广州市中级人民法院认为，民航湖北安全监督管理办公室2009年2月16日向被告提交的《关于对东星航空有限公司运行检查的情况报告》，指出东星航空有限公司存在以下问题：具有独立放行能力的签派人员长期不足；飞行、市场及地面保障人员在思想稳定上有较大的波动；航班正常率低于行业的平均水平，且因其公司内部原因造成航班不正常的占56.5%；机务人员大量裁员，严重影响该公司的正常运行。被告的上级单位中国民用航空局于2009年3月11日向被告发出《关于加大东星航空有限公司安全运行监管力度的通知》，指出国航并购东星航空有限公司方案正在实施，该公司的员工思想情绪波动较大，给安全生产带来极大隐患，要求被告严密监控东星航空有限公司的运行保障并加大指导力度。2009年3月12日，中国民用航空局和被告组成两级安全检查组对东星航空有限公司进行全面检查，结果发现该公司安全管理存在超时飞行、违规放行事件频发，飞行人员队伍不稳定，专业技术人员严重不足，安全投入不足，航材储备严重缺乏，维修管理混乱，拖欠飞行员工资等重大问题，对飞行安全构成威胁。武汉市人民政府办公厅于2009年3月14日发出《关于停飞东星航空公司航班的函》指出，东星航空公司拖欠美国通用电气商业航空服务公司租金1 000万美元，导致后者申请前者破产；东星航空公司的实际控制人兰某擅自出境被公安部门滞留；故恳请被告从2009年3月15日起批准全面停止东星航空公司所有航班飞行。被告根据上述证据材料，查明东星航空公司存在重大安全隐患的事实，从维护公众利益出发，为确保飞行安全，决定从2009年3月15日起暂停东星航空有限公司的飞行，认定事实清楚，证据充分。即使根据原告提交的《东星航空有限公司安全审计报告》显示，审计组对东星航空有限公司提出需进一步整改的有32项，且32项为必改项，亦反映其在安全运行方面存在隐患。原告以东星航空公司在2008年12月通过民航行政管理部门的安全审计为由，认为被告暂停东星航空有限公司的飞行的证据不足的主张不成立，本院不予采纳。
被告作出的暂停东星航空有限公司飞行的决定，是基于发现东星航空有限公司存在重大安全隐患，涉及公共安全而采取的暂时性的措施，具有临时性和紧急性的特点，其目的是预防或制止危险状态以及不利后果的发生和发展，属于行政强制措施。原告认为上述决定属于行政处罚决定缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。

3.二审判案理由
广州市中级人民法院经审理认为：被上诉人作出的暂停东星航空有限公司飞行的决定，是基于发现东星航空有限公司存在重大安全隐患，涉及公共安全而采取的暂时性的措施，具有临时性和紧急性的特点，其目的是预防或制止危险状态以及不利后果的发生和发展，属于行政强制措施。上诉人认为上述决定属于行政处罚决定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”本案中，原审法院于2011年2月24日受理上诉人的起诉，并于2011年3月2日将起诉状副本送达给被上诉人。被上诉人于2011年3月8日向原审法院提交《延期答辩及举证申请书》，理由是有关证据存档时间较长，且部分材料存在武汉，收集存在困难。原审法院经审查同意其延期举证的申请。2011年4月18日，被上诉人向原审法院提交了其作出被诉的责令停飞决定的有关证据。原审法院准予被上诉人延期举证，符合上述规定，并无不当。上诉人认为原审法院允许被上诉人延期举证，违反法定程序的理由不成立，本院不予支持。

4.二审定案结论
广州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。

（七）解说
本案争议焦点有三点：
争议焦点一：停飞决定属于行政强制措施还是行政处罚?
行政强制措施通常是指行政机关为了查明情况，或者为了预防、制止、控制违法、危害状态，或者为了保障行政管理工作的顺利进行，根据现实需要，依职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施。行政处罚是指具有行政处罚权的行政主体为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律、法规而尚未构成犯罪的行为所实施的法律制裁。行政处罚与行政强制措施的区别主要在以下几个方面：第一，性质不同。行政处罚是对行政违法行为的事后制裁，而行政强制措施不是一种制裁，本质上是一种执行行为。第二，实施目的不同。行政处罚是为了剥夺相对人的一部分权利或者为相对人增加新的义务，是一种处理结果，具有制裁性。而行政强制措施只是一种手段，是为了保证实现行政处罚的手段。第三，针对的具体对象不同。行政处罚只能针对违法的相对人，行政强制措施既可以针对违法相对人，又可以针对违法嫌疑人或者没有违法的相对人。第四，法律结果不同。对行政处罚的诉讼可以判决变更或者撤销，而行政强制措施是羁束的行政行为，法院只能撤销，不能变更，若变更则是干预了行政职权。本案中，东星航空有限公司并没有违法行为需要制裁，停飞决定不具有事后的制裁性，而仅仅是根据现实存在的危险，为了保证飞行安全而采取的临时性措施，是为了避免出现违法行为而作出的决定，属于行政强制措施的范围。此外，停飞决定也不同于责令停产停业这一行政处罚。责令停产停业是行政机关要求从事违法生产经营活动的公民、法人或者其他组织停止生产、停止经营的处罚形式。虽然其与停飞决定具有一定的相似度，同样是对行为的处分，但是责令停产停业显然不同于停飞决定这一行政强制措施。责令停产停业处罚的相对人是正在从事违法生产经营活动的主体，针对的是客观存在的违法行为，是一种事后的制裁，是对违法行为主体全方面的行为限制。停飞决定的依据是东星航空有限公司现实存在的飞行隐患，限制的仅仅是东星航空有限公司的飞行行为，而不是限制其全部行为，若已经有现实的违法行为，则可以作出责令停产停业的行政处罚，而不仅仅是停飞决定这一行政强制措施，这也是二者的区别所在。
根据中国民用航空局《民用航空行政检查工作规则》第二十九条规定，民航行政机关依法实施行政检查时，发现重大安全隐患的，应立即采取以下措施：“（一）对行政检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除，重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令暂时停止相关设施设备的使用、扣押相关人员的证照，必要时应当责令暂时停产停业；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复相关设施设备的使用和生产经营……”本案中，被告根据对东星航空有限公司的监管发现该公司存在重大安全隐患，故向该公司发出民航明传电报，暂停该公司飞行。被告作出的停飞决定，是基于发现东星航空有限公司存在重大安全隐患，涉及公共安全而采取的暂时性的措施，从性质上看具有临时性和紧急性的特点，其目的是预防或制止危险状态以及不利后果的发生和发展，它并不是行政制裁行为，也不是对原告权利的最终处分。因此，被告作出的责令暂停飞行决定属行政强制措施。
争议焦点二：停飞决定的事实依据是否充分?
根据法院审理查明，从2008年年底开始，东星航空公司陷入各类经济纠纷当中，被告中国民用航空中南地区管理局及其派出机构民航湖北安全监督管理局一直对其进行日常检查。在2009年2月16日民航湖北安全监督管理办公室向被告发出《关于对东星航空有限公司运行检查的情况报告》，同年3月11日，中国民用航空局向被告发出《关于加大东星航空有限公司安全运行监管力度的通知》，要求其加强对东星航空有限公司的监控，同年3月12日被告对原告进行全面检查后发出《民用航空行政检查整改通知书》，同年3月14日，武汉市人民政府办公厅向被告发出《武汉市人民政府办公厅关于停飞东星航空公司航班的函》，被告收到该函后，即于当天向原告发出《关于暂停东星航空公司飞行的通知》。从被告对原告日常及全面检查的内容和规模可见，原告自身存在的安全隐患和经营困难并非一朝一夕，被告自发现问题后一直敦促原告对自身存在问题进行整改，在发现原告安全隐患日益严重的情况下，被告为保证人民群众人身安全迫于形势作出的停飞决定是理由充分、合理合法的，而非仅凭武汉市人民政府的一纸函件而作出的行政强制措施。
争议焦点三：停飞决定的法律依据是否充分?
《中华人民共和国安全生产法》第五十六条规定，负有安全生产监督管理职责的部门依法对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：（1）进入生产经营单位进行检查，调阅有关资料，向有关单位和人员了解情况。（2）对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定。（3）对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用。（4）对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材予以查封或者扣押，并应当在15日内依法作出处理决定。监督检查不得影响被检查单位的正常生产经营活动。根据本案查明的事实，被告根据检查的结果认定东星航空有限公司存在重大安全隐患，严重影响飞行安全，为保证飞行安全和公众利益，从而依据《中华人民共和国安全生产法》第五十六条第一款第（三）项的规定对东星航空有限公司作出责令停飞的行政强制措施适用法律依据正确。尽管除了在《中华人民共和国民用航空法》的三个条文规定的情形下可以对民用航空器或者航空公司给予停飞的处罚，对于航空公司在何种情况下可以责令其停航没有明确规定，但从民航部门的操作来看，只要有足够证据可以认定航空公司存在重大安全隐患，可能威胁社会安全和公众利益，就可以对其实施停航整顿。众所周知，民用航空业是一个特殊的行业，肩负着保障广大乘客生命和财产安全的社会责任，民航飞行事故后果不堪设想，所以，民航企业安全作业是民航业的首要任务，安全监管工作是政府和民航业管理部门保障航空安全的基础性工作。民航飞机运行的速度快、民航飞行安全事故影响的范围广、涉及重大公共安全的行业特性，决定了民航管理部门的管理手段必须高效、及时、有力。民航安全监管也常常需要面对千钧一发、刻不容缓的局面，此时，行业管理部门必须在第一时间作出行政决定，避免发生严重的后果，以保障人民群众生命财产安全，对社会公众负责。正是因为民用航空业生产作业的特殊性、其行业管理的特殊性，所以其行业管理部门在发现安全隐患可能危及公众安全利益时而需要采取的即时性、紧急性的行政强制措施，与其在日常检查中发现问题而需采取的行政措施的形式要求有所不同。所以，民航部门依据《中华人民共和国安全生产法》第五十六条的规定对东星航空有限公司作出责令停飞的行政强制措施适用法律依据正确。
（广州市白云区人民法院　钟燕秋　曹玲）