（一）首部

1．判决书字号：福建省厦门市思明区人民法院（2013）思刑初字第246号。

2．案由：玩忽职守案。

3．诉讼双方
公诉机关：福建省厦门市思明区人民检察院，检察员：陈新。
被告人：宋某，女，1962年6月8日生，汉族，高中文化，原系厦门市房地产交易权籍登记中心工作人员。2012年10月19日因本案被取保候审。
辩护人：庞云龙，北京大成（厦门）律师事务所。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：福建省厦门市思明区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：倪宗泽；代理审判员：陈毅燕；人民陪审员：吴文琦。

6．审结时间：2013年4月18日。

（二）诉辩主张

1．公诉机关指控称
2003年4月，厦门市房地产交易权籍登记中心（下称权籍登记中心）成立，该中心系由厦门市国土资源与房产管理局举办的事业单位，主要从事房地产交易、评估、登记、认证、调处纠纷等具体工作。2002年8月起，被告人宋某任权籍登记中心转让评估科初审员，具体负责房地产转让的初审工作。2005年4月间，被告人宋某在负责初审陈某（已判刑）提交的上海矽钢有限公司转让厦门市湖里区XX里93号11A、11B的房产申请时，严重不负责任，未认真履行初审职责，使得陈某得以将上述2套房产非法出售给他人，造成上海矽钢有限公司直接财产损失人民币2 526 063元。2012年6月，厦门市人民检察院将被告人宋某涉嫌渎职犯罪交由厦门市集美区人民检察院侦查。2012年10月19日，侦查人员在权籍登记中心将被告人宋某抓获。归案后，其对自己上述犯罪事实供认不讳。

2．被告辩称
被告人宋某辩称：对指控的事实无异议，但其是失职，不构成玩忽职守罪。
其辩护人的辩护意见为：被告人宋某的行为不符合玩忽职守罪的构成要件，不能以该罪追究其刑事责任，主要理由有：（1）主观方面，宋某只是在工作中存在一般的失误，失误的程度远远没有达到“严重不负责任”的程度，且宋某在审件过程中未能识破沈某骗局，存在房管局工作人员为陈某补办房产证、收件环节工作人员及其他三套房产初审员未对陈某所持文件提出任何质疑、转让评估科初审员工作量大等客观因素的误导。（2）客观方面，宋某办理陈某申办房产转让初审工作时，按照工作要求需核实产权来源是否清楚、是否受限，需审核申办材料是否齐全，房产坐落等是否与登记一致，是否可以出售等事项。事实上，陈某所持产权证是真实合法的，所持公证书、股东会决议等文件虽为伪造，但几可乱真，仅有几处细微的破绽，从宋某的工作内容看，要求其发现公证书等文件复印件的破绽，实属勉为其难。

（三）事实和证据
福建省厦门市思明区人民法院经公开审理查明：权籍登记中心系经中共厦门市委机构编制委员会于2002年8月批准，由原厦门市房地产交易中心和厦门市房地产权籍登记中心合并，并于2003年4月成立的事业单位，隶属厦门市国土资源与房产管理局，主要承担包括房地产市场转让、评估、全市城镇、乡村土地房屋权籍的审核、登记、土地使用权、房屋所有权权属纠纷调处等具体工作职责。2002年8月至2007年10月间，被告人宋某任权籍登记中心转让评估科初审员，具体负责办理房地产买卖、赠予等业务的审核工作。2005年4月12日，被告人宋某在负责初审陈某（已判刑）提交的上海矽钢有限公司转让厦门市湖里区XX里93号11A、11B的房产业务申请时，严重不负责任，没有严格执行相关业务规定、认真履行岗位职责，未能核清审批材料存在的多处问题，致使陈某得以将前述2套房产非法出售给他人，造成上海矽钢有限公司直接经济损失达人民币2 526 063元。2008年12月2日，厦门市中级人民法院对陈某作出判决，认定陈某构成合同诈骗罪，但陈某未能退赔上海矽钢有限公司的经济损失。2012年6月27日，厦门市人民检察院将被告人宋某涉嫌渎职犯罪的线索交由厦门市集美区人民检察院侦查。2012年10月19日，侦查人员在权籍登记中心将被告人宋某抓获。归案后，被告人宋某如实供述了上述事实。
上述事实有下列证据证明：
1．中共厦门市委机构编制委员会《关于厦门市房地产交易中心和厦门市房地产权籍登记中心合并为厦门市房地产交易权籍登记中心的批复》等；
2．厦门市事业单位首次岗位聘任审批表等；
3．《厦门市土地房屋权属登记管理规定》、权籍登记中心转让评估科工作职责等；
4．陈某提交审批的、经被告人宋某初审的厦门市房地产转让审批表、上海市工业区开发总公司《关于对上海矽钢有限公司在厦门所购房产的处理决定》、上海矽钢有限公司董事会决议、公证书等材料；
5．厦门市湖里区人民法院《行政判决书》、厦门市中级人民法院《行政判决书》、《刑事判决书》等；
6．证人陈某、巫某（原权籍登记中心转让评估科副科长）、孙某（原权籍登记中心副主任）、曲某（权籍登记中心主任）、王某（原权籍登记中心受理科收件人员）、徐某（上海矽钢有限公司办公室主任）的证言；
7．被告人宋某的供述；
8．案件交办函、指定管辖决定书、厦门市集美区人民检察院反渎职侵权局出具的《到案经过》以及强制措施法律文书、人口信息等。

（四）判案理由
福建省厦门市思明区人民法院经审理认为：关于被告人宋某涉案行为的定性及责任问题。经查，首先，被告人宋某系权籍登记中心的正式在编工作人员，已接受岗位培训并取得相关岗位资格，相关法律法规、管理制度及岗位职责已经明确了房产转让评估初审人员应对审批材料进行全面审查，包括形式审查及必要的实质审查。本案中，陈某提交的审批材料存在以下多处明显的表面瑕疵：（1）上海市工业区开发总公司文件是以上海矽钢有限公司主管部门上海市工业区开发总公司的名义作出出售房产的批准决定，而公司章程载明主管部门系上海工业投资（集团）有限公司及上海康洋企业发展有限公司，材料上主管部门存在明显不同；同时，该份文件的公章是“上海市工业区开发总公司”，而落款却是“上海工业开发区总公司”，名称明显不符；（2）董事会决议只有三名董事签名，不符合公司章程第二十二条规定“董事会决议应有三分之二董事即4名董事同意方能生效”；（3）公证书封面及公章上写的是“上海市杨埔区公证处”，落款却是“上海市杨浦公证处”，印章上的“埔”和落款上的“浦”存在明显不符。然而被告人并未尽到合理审慎职责，没有认真核实上述材料的表面真实性，更未进行实地勘察等必要的实质性审查，致使存在明显错误的材料被当成合法材料使用，造成他人房产转移登记既成事实，是对权籍登记管理和房产所有权人合法权益保护严重不负责任的表现，不具备正当性。其次，陈某提交经房管局颁发的房产证，并不意味着陈某就具有转让房产的合法权限，被告人宋某作为转让评估科的初审员仍应对相关转让手续进行严格审查，工作量大、时间紧迫不足以成为降低审查标准的理由，他人造假或者其他环节审批人员是否存在审查不严情况亦不应影响被告人承担相应的法律责任。综上，被告人的行为完全符合玩忽职守罪的主客观构成要件，应以玩忽职守罪追究刑事责任，被告人及辩护人关于被告人只是一般的工作失误，且在审件过程中受其他客观因素影响，不构成玩忽职守罪的辩解、辩护意见与查明的事实不符，亦于法于理无据，依法不予采纳。被告人宋某身为受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，玩忽职守，造成企业直接经济损失达人民币2 526 063元，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立，予以支持。鉴于被告人到案后如实供述自己的罪行，结合考虑本案的具体事实及被告人的社会危害性，决定对被告人依法从轻处罚并宣告缓刑。

（五）定案结论
福建省厦门市思明区人民法院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第七十二条、第七十三条，《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》，作出如下判决：
宋某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑三年。

（六）解说
本案中，控辩双方争议的主要焦点主要有二：一是行为人的行为是否属于严重不负责任，不履行或者不认真履行职责的问题；二是行为人的行为与上海矽钢有限公司的重大财产损失之间是否存在刑法上的因果关系。
1．如何准确界定是否“严重不负责任”2005年12月29日施行的《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》将玩忽职守罪定义为：“玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。”
“严重不负责任”是犯罪主客观表现的统一体，既体现了犯罪的客观表现，也反映出犯罪的主观罪过。而“不履行或不正确履行职责”则是“严重不负责任”的具体、客观表现，也是判断“不负责任”是否达到严重程度的标准之一。所以，如何评价行为人的行为是否属于“严重不负责任”应从以下三方面综合考量：一是行为人是否承担某项职责并且有履行这种职责的能力。职责的存在是承担责任的前提，没有职责，就没有责任。也就是说，行为人承担某项职责是追究其“不负责任”的前提。二是行为人在履行职责的过程中是否存在不履行或不正确履行的情形，即行为人不遵照规定履行职责或在履行职责过程中不正确、不认真、不全面。三是行为人不履行或不正确履行职责的行为是否达到一定程度。
本案中，行为人宋某为权籍登记中心转让评估科初审员，承担办理房地产买卖、赠予等业务的审核职责。其在履行职责中，没有严格执行相关业务规定，未能认真审查陈某提交的房产买卖材料的表面真实性，更未进行实地勘察等必要的实质性审查，致使存在多处明显错误的、伪造的材料被当成合法、有效的材料使用，使得陈某得以将上海矽钢有限公司的2套房产非法出售给他人，造成该公司直接经济损失达人民币2 526 063元。显然，本案行为人身负特定职责，且未按规定全面、认真履行职责，已符合上述两方面的条件。本案最难把握的是，对行为人不按规定全面、认真履行职责的行为是否达到一定程度的认定。笔者认为，可以从分析行为人对履行职责的心态、对发生危害后果的认识等主观心态及危害后果的严重程度来综合评价。首先，行为人对于自己不全面、不认真履行职责的行为是明知的。行为人身为权籍登记中心的正式在编工作人员，接受过岗位培训并取得相关岗位资格，必然熟悉自己的岗位职责，但却不严格按照规定全面、认真履行职责。可见，其对于自己不全面、认真履行职责的行为是明知的。这种明知故犯的心态有别于一般工作失误，一般工作失误的行为人总体对待工作的态度是积极的，能够履行基本的岗位职责。所以，关于行为人系工作失误的辩解明显是不能成立的。其次，行为人应当预见自己的行为可能造成一定危害后果，但却因为疏忽大意没有预见。行为人肩负办理房地产买卖、赠予等业务的审核职责，本应预见如果自己不认真履行审核职责，可能会造成房产转移失误、错误，造成他人损失的后果，但却没有预见。特别要强调的是，玩忽职守罪的罪过形式为过失，主要针对的是行为人对自身玩忽职守行为所造成的危害后果而言的，与其对不履行、不认真履行职责等玩忽职守行为的认识是没有关系的，行为人并不希望危害后果的发生，危害后果的发生与行为人的意志是相违背的。最后，行为人行为致使上海矽钢有限公司遭受二百多万元的直接财产损失。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》的规定，国家机关工作人员玩忽职守造成经济损失150万元以上的，就应当认定为“情节特别严重”。据此，可以认定上述财产损失为重大损失。所以，行为人在明知自己不按规定全面、认真履行职责的情况下，应预见却没有预见危害后果的发生，致使上海矽钢有限公司的利益遭受重大损失，其不认真履行职责的行为显然已经超出一般工作失误的范围，已达到“严重不负责任”的程度。
2．玩忽职守行为与重大损失之间因果关系的认定
本案中，导致上海矽钢有限公司遭受重大财产损失的直接原因是陈某的诈骗行为，除此之外权籍登记中心复核人员、审批人员的失职行为也是原因之一。可见，行为人的行为并不是导致损失的唯一、直接原因。在这种情况下，能否认定行为人的行为与上海矽钢有限公司遭受的损失之间存在刑法意义上的因果关系呢？
司法实践中发现，玩忽职守罪的因果关系具有自身特点，较之一般犯罪更显复杂和特殊。主要表现在：第一，许多情况下，玩忽职守行为并不必然导致危害后果的发生，危害后果之所以发生，还介入了其他人的行为或者其他情形，最终共同造成危害后果，表现为“多因一果”。第二，危害后果的发生往往不是玩忽职守行为所直接造成的，而是与玩忽职守行为有关的其他因素直接造成的，表现为“间接关联”。所以，行为人往往会据此进行抗辩，强调自身的玩忽职守行为并不必然导致危害后果发生，不构成犯罪。
根据目前在刑法理论中占通说地位的条件说持条件说观点的人认为认定刑法上的因果关系时，只要能够判定危害行为与危害结果之间存在条件关系，就应当断定因果关系成立。分析本案，笔者认为，行为人的玩忽职守行为虽然不是上海矽钢有限公司遭受的损失的唯一、直接原因，但却为损失的发生创造了必要条件，应认定具有刑法意义上的因果关系。理由有：第一，尽管上海矽钢有限公司遭受的损失是多种因素综合致使的，但是被告人玩忽职守的行为却是其中不可或缺的因素。被告人的初审环节先于复核、审批环节和诈骗得逞，假如被告人按规定认真履行职责，发现材料中的问题，材料将不可能被提交复核、审批，更谈不上诈骗得逞、损失的发生。第二，上海矽钢有限公司遭受的损失固然是陈某的诈骗行为直接导致的，但被告人不全面、认真履行职责的行为为诈骗犯罪的得逞提供了便利条件。被告人肩负办理房地产买卖、赠予等业务的审核职责，不全面、认真履行职责本身就潜在严重的社会危害性，将提交其审核的房地产处于随时可能被错误转移的状态，为陈某诈骗得逞提供了便利条件。因此，尽管行为人的玩忽职守行为与上海矽钢有限公司遭受的损失之间的联系并不直接和必然，但仍应认定具有刑法意义上的因果关系。第三，退一步考虑，如果认定行为人不认真履行职责的行为与上海矽钢有限公司遭受的损失之间不具备刑法意义上的因果关系，则意味着如果审核人员不认真履行审核职责，无论造成多么严重的后果，都不能被追究玩忽职守的刑事责任，这明显不利于惩戒和预防该类严重危害社会的行为，不符合刑法目的，且不符合社会情理。
（福建省厦门市思明区人民法院　陈毅燕　许友滨）