（一）首部
1.判决书字号
一审判决书：北京市海淀区人民法院（2013）海行初字第132号判决书。
二审判决书：北京市第一中级人民法院（2013）一中行终字第2447号判决书。
3.诉讼双方
原告（被上诉人）：田某。
被告（上诉人）：北京市工商行政管理局海淀分局，住所地：北京市海淀区倒座庙9号。
法定代表人：刘某，男，北京市工商行政管理局海淀分局局长。
委托代理人：马某，女，北京市工商行政管理局海淀分局干部。
委托代理人：赵某，男，北京市工商行政管理局海淀分局干部。
5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市海淀区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：孙建；人民陪审员：朱晓珠、郭京萍。
二审法院：北京市第一中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：乔军；代理审判员：薛政、杨晓琼。
6.审结时间
一审审结时间：2013年6月20日。
二审审结时间：2013年10月8日。
（二）一审情况
1.被诉具体行政行为
2012年3月20日，北京市工商行政管理局海淀分局（以下简称海淀工商分局）向田某作出《关于对田某举报的答复》，答复如下：海淀工商分局接到田某的举报材料后，于2012年3月2日对田某举报材料中所反映的北京百度网讯科技有限公司（以下简称百度公司）可能存在的广告违法行为进行了核查。根据核查情况，海淀工商分局决定不予立案。
2.一审诉辩主张
（1）原告诉称。
原告田某诉称，2011年12月，原告因点击百度公司的网络广告购买商品而遭受侵害，怀疑百度公司在发布广告时未尽到任何审查责任，涉嫌违反《广告法》，并向北京市工商行政管理局（以下简称市工商局）邮寄举报信要求查处。市工商局收到举报信后，将举报信移交海淀工商分局。2012年3月20日，海淀工商分局向原告送达了《关于对田某举报的答复》，告知原告：“根据核查情况，我局决定不予立案。”原告认为根据《广告法》第六条及《消费者权益保护法》第三十九条的规定，海淀工商分局是负责该区广告监督的唯一行政管理部门，而且法律明确规定，消费者有权请求行政主管部门对发布虚假广告的经营者进行惩处。但海淀工商分局却拒绝履行法定职责，拒绝查处百度公司违反《广告法》发布广告的行为。综上，请求法院依法判令被告对田某举报百度公司违反《广告法》发布广告的行为进行立案查处。
（2）被告辩称。
被告辩称，被告已积极履行了法定职责。被告于2012年3月1日收到市局转移的举报材料后，立即进行调查核实，认定百度公司经营的“百度推广”服务不存在发布违法广告行为，决定不予立案，于2012年3月20作出并向原告送达了《关于对田某举报的答复》，符合《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的规定，程序合法。“百度推广”服务是为第三方网站，即搜索结果链接网站提供技术服务，在网民输入关键词进行搜索时，使第三方网站在搜索结果中的排序优先。百度公司并不存储、编辑或修改第三方网站上显示的信息。第三方网站上的信息内容由其自行控制发布，搜索引擎并不能进行干预。根据《广告法》第二条第二款的规定，“百度推广”服务不属于《广告法》调整的广告行为。百度公司已尽相应审查义务，其对某公司的营业执照进行了审查备案，并签署了《数码、电影、视频类推广承诺函》。现行法律未规定搜索引擎服务需对被搜索到的信息内容进行逐一审查的义务，百度公司已对其“百度推广”客户进行了必要审查和告知。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
3.一审事实和证据
北京市海淀区人民法院经公开审理查明：田某于2011年12月27日通过“zhidao.baidu.com”网站，在百度知道搜索框内输入“微型录音笔”，点击进行搜索，看到百度知道网站上有一个描述为“微型录音笔，多功能录音笔，高清摄像，无需定金，货到付款”的文字链接。田某点击该链接，进入网址为www.chinadjg.com的网站，并通过网络在线方式购买了一款价格为358元的录音笔。2011年12月31日，田某收到其通过网络购买的录音笔。上海市东方公证处对田某通过网络购买录音笔及收取录音笔的过程进行了公证，并制作了（2011）沪东证字第25603号《公证书》及（2011）沪东证字第25902号《公证书》。后田某向市工商局举报称，其在收到通过网络购买的录音笔后发现该录音笔无法使用，想找卖家要求退货，但是通过网站所留的联系方式，无法与商家联系。田某于2012年3月1日向市工商局提交《举报书》，认为卖录音笔的商家是通过百度公司发布的广告，百度公司没有尽到对广告主相应的审核义务，请求工商机关查处百度公司的广告违法行为，并将结果书面告知田某。2012年3月1日，市工商局将田某的举报材料移交海淀工商分局。海淀工商分局对田某举报的事项进行了调查，获取了百度公司向海淀工商分局提交的情况说明等材料。百度公司认可田某所购录音笔的销售方南京鸿欧科技有限公司建立的www.chinadjg.com的网站曾系百度公司搜索结果有偿服务（百度推广）的用户。2012年3月20日，海淀工商分局作出《关于对田某举报的答复》，答复称根据核查情况，该局决定不予立案。田某不服该答复向市工商局申请复议，2012年5月15日，市工商局作出京工商复［2012］13号行政复议决定书，维持了海淀工商分局对田某作出的举报答复。田某亦不服，向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
（1）不予立案审批表，证明被告行政行为程序合法；
（2）百度公司营业执照，证明被告调查取得的证据材料；
（3）授权书及身份证明，证明同上；
（4）百度公司提交的关于涉及百度知道投诉的情况说明，证明同上；
（5）百度提交的相关证据，证明同上；
（6）有关竞价排名（推广）的判决整理材料，证明同上；
（7）田某提交的举报材料，证明田某举报情况及提交的材料；
（8）北京市工商行政管理局京工商复［2012］13号行政复议决定书，证明行政复议维持该局决定；
（9）上海市东方公证处公证书，证明原告通过百度文字链接广告购买到的微型录音笔证据情况，该微型录音笔是三无产品。
4.一审判案理由
北京市海淀区人民法院经审理认为：依据《广告法》第六条规定，县级以上人民政府工商行政管理部门是广告监督管理部门。海淀工商分局作为区一级广告监督管理机关，具有对本辖区内的广告行为进行监督管理的法定职责。行政机关作出行政决定不仅应有相关的处理结果，还应具有与之相应的事实、理由及依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的相关规定，具体行政行为主要证据不足的，适用法律、法规错误的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。本案中，田某作为消费者向工商部门提出举报，要求海淀工商分局对百度公司违反《广告法》的行为进行立案查处。海淀工商分局向田某作出《关于对田某举报的答复》，该答复称根据核查情况，该局决定不予立案。上述答复虽告知了田某不予立案的结果，但并不含有作出该决定所依据的事实、理由及相应法律、法规依据等内容。故，该不予立案的答复认定事实不清，欠缺相关法律依据，并不足以达到行政行为合法性的要求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第一款之规定，判决撤销被告海淀工商分局于2012年3月20日作出的《关于对田某举报的答复》；责令被告海淀工商分局于本判决生效之日起60日内，对于田某举报的北京百度网讯科技有限公司涉嫌广告违法一案重新作出处理。
5.一审定案结论
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第一款之规定，判决如下：
（1）撤销被告北京市工商行政管理局海淀分局于2012年3月20日作出的《关于对田某举报的答复》；
（2）责令被告北京市工商行政管理局海淀分局于本判决生效之日起六十日内，对于田某举报的北京百度网讯科技有限公司涉嫌广告违法一案重新作出处理。
案件受理费50元，由被告北京市工商行政管理局海淀分局负担（于本判决生效后七日内交纳）。
（三）二审诉辩主张
上诉人（原审被告）北京市工商行政管理局海淀分局诉称：我方已经积极履行了法定职责，程序合法，一审判决认定我方作出的《关于对田某举报的答复》没有事实、理由及依据，缺乏法律依据。综上，请求人民法院撤销一审判决。
（四）二审事实和证据
北京市第一中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
（五）二审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为：行政机关作出行政行为，应当说明相关的事实和理由，此为正当程序原则的题中应有之义。本案中，田某以消费者的身份向工商机关举报称百度公司存在广告违法行为，而海淀工商分局对田某作出的答复仅告知了不予立案的结论，未说明该结论所依据的事实和理由，有悖于正当程序原则。一审法院判决撤销该答复正确，本院应予维持。海淀工商分局关于其已经积极履责、程序合法等上诉主张不能成立，故对其撤销一审判决的上诉请求，本院不予支持。
（六）二审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
（七）解说
本案审理中，主要的争议焦点在于：被告仅告知原告不予立案的结论，而未告知其相关的事实和理由能否构成违反正当程序原则；未告知理由的行为是否足以妨碍其行为达到行政合法性标准。
1.正当程序原则
行政主体实施行政行为，不仅要遵守实体法上的规定，还要遵循程序法上的要求。正当程序原则就是行政法的程序性基本原则，是行政机关作出行政行为必须遵循的基本原则之一。
所谓正当程序原则，是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知当事人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。正当程序原则的一个主要内容就是说明理由制度，即行政机关作出任何行政行为，特别是作出对行政相对人不利的行政行为时，除非有法定保密要求，否则必须向行政相对人说明该行政行为的事实依据、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的因素。我国行政立法中规定说明理由制度的，比较典型的是《行政处罚法》。该法第三十一条明确规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。其第四十一条亦明确规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依法向当事人告知给予行政处罚事实、理由和依据，行政处罚决定不能成立。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十二条亦有类似规定。
本案中，海淀工商分局根据田某的举报，向田某作出《关于对田某举报的答复》，称根据核查情况，该局决定不予立案。该答复仅告知了田某不予立案的结论，但对于作出该结论的事实理由和法律依据都没有作出任何说明，明显有悖于正当程序原则。
2.行政程序瑕疵与行政程序违法
依据《行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，“违反法定程序”的行政行为，可以撤销。但在实践中，在对行政行为进行审查时，针对其程序违法的情况，法院并不是一刀切地以程序违法为由，对行政行为的合法性予以否定，如一些轻微的程序违法情况，法院则往往出于确保行政效率及诉讼效益的考虑，仅在判决书中将其作为行政程序的瑕疵予以指明，并责令行政机关注意，避免再犯。本案中，被告作出具体行政行为时未说明理由是否足以对行政行为的合法性造成影响?这涉及行政瑕疵与行政违法的界定与区别。
瑕疵即“微小的缺点”中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，1402页，北京，商务印书馆，2013。。理论界界定行政瑕疵一般有广义、狭义之分。广义上的行政瑕疵行为包括行政违法行为，而狭义上的行政瑕疵与行政违法有显著的差别：一是违法程度不同，狭义的行政瑕疵行为违法程度轻微，而行政违法则必然导致具体行政行为的无效或可撤销。二是法律后果不同，对于违法行政行为，法院可以依法律的规定直接否认其合法性；而对于行政瑕疵，法院不能简单地依法律的规定确定其合法与否，而要结合行政行为的整体、法律效果及其对公民权利义务的影响等因素来考量。参见余凌云：《对行政程序轻微瑕疵的司法反应》，载《贵州警官职业学院学报》，2005（4）。
但从行政审判实践来看，一般采用的都是狭义上的行政瑕疵行为，即指合法的但在形式、程序与程度上有“缺欠或不完善”的行为。参见姜明安：《行政法与行政诉讼法》，5版，202页，北京，北京大学出版社、高等教育出版社，2011；亓荣霞：《行政瑕疵刍议》，载《政法论坛》，1999（6）。其一般可通过一定的方式予以补救，并不会直接导致具体行政行为的无效或可撤销。据此，所谓行政程序瑕疵是指行政机关在行使行政职权，作出具体行政行为的过程中，未按照法定的方式、时序等程序要求行使其权力，在表明身份、告知、受理、期限、听证、调查、回避、送达、说明理由、顺序、时效等方面存在瑕疵。其亦包括告知瑕疵，即应告知而未告知
行政审判实践中，法官对于行政违法行为与行政瑕疵行为的界定是比较明显的，属于行政瑕疵行为的，一般在裁判文书中明示为“瑕疵”，结案方式一般为驳回原告诉讼请求。对于行政违法，则一般会导致行政机关败诉，对应的结案方式包括撤销行政行为、确认行政行为违法、责令履行职责等。本案中，海淀工商分局的程序违法是否足以对行政行为的合法性造成影响?从法院的裁判来看，答案是肯定的。主要的理由在于：具体行政行为合法的基本要件包括有确凿的事实依据、正确地适用法律法规、遵守法定行政程序。本案中，针对原告田某的举报，海淀工商分局作出不予立案的答复，明显属于对田某不利的决定；且田某的举报亦不涉及法定保密事项，但被告作出的答复并不含有作出该决定所依据的事实、理由及相应法律、法规依据等内容。故，该不予立案的答复认定事实不清，欠缺相关法律依据，并不足以达到行政行为合法性的要求，此种违反程序的行为足以否定被告作出的行政行为的整体合法性。
综上，一、二审法院判决撤销被告的答复并责令其重新处理是正确的。
（北京市海淀区人民法院 赵云）
案例来源：国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2014年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第34 - 39 页
